農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)政策建議

林冬生

截至2017年底，全國(guó)整省推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的省份已達(dá)28個(gè)，試點(diǎn)范圍擴(kuò)大至全國(guó)2718個(gè)縣（區(qū)、市），3.3萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、53.9萬(wàn)個(gè)行政村，承包地確權(quán)面積11.59億畝，占二輪家庭承包地（賬面）面積的80%以上。整體上，各試點(diǎn)省份在推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作方面，不僅地方黨委政府高度重視，取得了較為顯著的進(jìn)展和成效，而且在工作推進(jìn)、政策宣傳、制度建設(shè)、矛盾化解、改革成果運(yùn)用等方面也探索和積累了較為豐富的創(chuàng)新性經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證也存在一些普遍性問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，需要引起高度重視并有針對(duì)性地破解。

根據(jù)中央和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部署，為確保2018年底全面完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，在加大對(duì)進(jìn)度落后地區(qū)督導(dǎo)的基礎(chǔ)上，關(guān)鍵是要進(jìn)一步優(yōu)化和精準(zhǔn)施策，全面提升農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的質(zhì)量和成效，拓展確權(quán)成果運(yùn)用的范圍。

——聚焦完整權(quán)能實(shí)現(xiàn)完善頂層設(shè)計(jì)。進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證在工作流程、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、信息保密、檢查驗(yàn)收、成果運(yùn)用等方面的頂層制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的指導(dǎo)，增強(qiáng)基層在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作中的規(guī)范性和一致性，提高確權(quán)登記頒證質(zhì)量和成果運(yùn)用績(jī)效。要聚焦于土地管理的精細(xì)化，尤其是用途管制的有效性，促進(jìn)集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)；要聚焦于承包權(quán)的繼承、集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份以及相應(yīng)集體經(jīng)濟(jì)股份權(quán)能的關(guān)聯(lián)作用，促進(jìn)土地承包權(quán)的實(shí)現(xiàn)，要聚焦于經(jīng)營(yíng)權(quán)的盤(pán)活，尤其是經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押擔(dān)保等權(quán)能，增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的資本屬性。

——優(yōu)化確權(quán)登記頒證經(jīng)費(fèi)分?jǐn)倷C(jī)制。針對(duì)不同地區(qū)由于區(qū)位條件、地形地貌和地塊細(xì)碎化程度等差異造成的確權(quán)登記頒證成本差異以及縣級(jí)財(cái)政資金壓力較大的實(shí)際，進(jìn)一步優(yōu)化確權(quán)登記頒證經(jīng)費(fèi)分?jǐn)倷C(jī)制：一方面要提高中央和省級(jí)財(cái)政經(jīng)費(fèi)分?jǐn)偙壤档涂h級(jí)財(cái)政的經(jīng)費(fèi)保障壓力。另一方面，要根據(jù)不同區(qū)域的財(cái)政實(shí)力和確權(quán)登記頒證成本差異，轉(zhuǎn)變統(tǒng)一的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助機(jī)制，構(gòu)建差異化的成本分擔(dān)機(jī)制，對(duì)于糧食生產(chǎn)重點(diǎn)縣、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)重點(diǎn)縣和貧困縣提高中央財(cái)政補(bǔ)助比例。同時(shí)，對(duì)于保密設(shè)施設(shè)備、數(shù)據(jù)脫密服務(wù)等工作在下達(dá)任務(wù)的同時(shí)明確基層的工作經(jīng)費(fèi)來(lái)源，為基層在現(xiàn)有財(cái)政預(yù)算制度下獲得經(jīng)費(fèi)支持提供政策支撐。

——協(xié)同拓展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革范圍。確權(quán)成果的運(yùn)用與農(nóng)村相關(guān)改革緊密相關(guān)，相互促進(jìn)、相互制約，根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的特性，在多數(shù)地區(qū)圍繞土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、新型經(jīng)營(yíng)主體培育等方面進(jìn)行改革創(chuàng)新，少數(shù)地區(qū)圍繞承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自愿有償退出、經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款等方面進(jìn)行改革的基礎(chǔ)上，推動(dòng)農(nóng)村多權(quán)同確，協(xié)同拓展改革試點(diǎn)的授權(quán)范圍，為基層提高成果運(yùn)用成效提供更為寬廣的渠道和空間。引導(dǎo)農(nóng)民按照此次確權(quán)頒證面積進(jìn)行流轉(zhuǎn)、引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)主體利用經(jīng)營(yíng)權(quán)證抵押貸款等。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、托管、入股等方式，加快土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和集體經(jīng)濟(jì)組織集中，建立更為緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，加大訂單生產(chǎn)、保底分紅、利潤(rùn)返還等分配模式的推廣力度，促進(jìn)由一次性出租讓渡土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為主向入股經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)等共享式的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式轉(zhuǎn)變，讓普通農(nóng)戶(hù)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體結(jié)成利益共同體。

——健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)基層管理服務(wù)機(jī)制。夯實(shí)基層農(nóng)經(jīng)工作隊(duì)伍尤其是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍，構(gòu)建包含農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在內(nèi)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合管理服務(wù)平臺(tái)，健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記、流轉(zhuǎn)和應(yīng)用管理及服務(wù)機(jī)制，拓展承包地確權(quán)登記基礎(chǔ)信息利用，深化承包地確權(quán)登記大數(shù)據(jù)挖掘和成果運(yùn)用，為相關(guān)部門(mén)、經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)民群眾運(yùn)用產(chǎn)權(quán)信息提供便捷、高效的服務(wù)。

——系統(tǒng)優(yōu)化確權(quán)成果管理服務(wù)平臺(tái)。農(nóng)村土地承包信息十分豐富，一方面要加大確權(quán)資料的電子化、數(shù)字化進(jìn)程，提高確權(quán)資料信息尤其是紙質(zhì)資料的使用效率、降低使用成本；另一方面要加強(qiáng)與相關(guān)部門(mén)的數(shù)據(jù)對(duì)接和信息加載，并與相關(guān)部門(mén)實(shí)現(xiàn)共建共享，提高確權(quán)資料信息的利用范圍和成效。加快建設(shè)省市縣三級(jí)農(nóng)村土地承包信息應(yīng)用平臺(tái)，建設(shè)電子政務(wù)系統(tǒng)和平臺(tái)接入系統(tǒng)，并根據(jù)實(shí)際需要建設(shè)數(shù)據(jù)庫(kù)管理系統(tǒng)和信息共享與服務(wù)系統(tǒng)，不斷加載和豐富平臺(tái)內(nèi)容，為土地流轉(zhuǎn)、土肥信息管理和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃等提供有效的空間化管理和服務(wù)。