張軍

我們應(yīng)重新思考大城市該扮演的角色，并探索如何讓大城市來(lái)引導(dǎo)更有效率的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這是中國(guó)在新一輪經(jīng)濟(jì)改革中的一項(xiàng)重要任務(wù)

中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展已經(jīng)持續(xù)了40年，不過(guò)仍然還有一項(xiàng)重要的增長(zhǎng)動(dòng)力尚未獲得充分利用，那就是城市化。如今，超級(jí)城市（特指人口超過(guò)1000萬(wàn)的大城市）作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和擴(kuò)大繁榮的引擎終于得到了應(yīng)有的重視。

城市化的重要性超乎想象

在過(guò)去10年里，中國(guó)一直聚焦于從以廉價(jià)勞動(dòng)力驅(qū)動(dòng)的制造業(yè)主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐詣?chuàng)新驅(qū)動(dòng)、以高附加值為特征的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，而這要以勞動(dòng)生產(chǎn)率的大幅提升為前提，城市化將是實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的重要助力。也就是說(shuō)，在實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)方面，城市化尤為關(guān)鍵。

雖然中國(guó)已然是全球第二大經(jīng)濟(jì)體，制造業(yè)高度發(fā)達(dá)，但是，中國(guó)的城市化進(jìn)程一直慢于其工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。盡管中國(guó)現(xiàn)在是全球人口最多的國(guó)家，但僅有一半的中國(guó)人生活在城鎮(zhèn)地區(qū)，而且僅有不到10%的中國(guó)人生活在超級(jí)城市。中國(guó)的城市化率甚至仍然低于全球的平均水平。

在過(guò)去25年的快速工業(yè)化進(jìn)程中，超級(jí)城市的發(fā)展曾長(zhǎng)期受到行政部門和發(fā)展規(guī)劃部門的嚴(yán)格限制，這在工業(yè)化最為迅猛的長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)極為典型。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，相對(duì)于那些中小城市，這些地區(qū)的大城市被束縛在僵化體制之下，在積累生產(chǎn)性成本、吸引外商直接投資（FDI）落地和鼓勵(lì)本土企業(yè)家精神上，并無(wú)壓倒一切的優(yōu)勢(shì)。反而是那些中小城市借勢(shì)而為，一舉崛起，成為制造業(yè)中的明珠。當(dāng)然，這與中小城市并未受到上述限制有一定關(guān)系。

20世紀(jì)90年代后，一個(gè)名為昆山的小城市逐漸發(fā)展成為中國(guó)領(lǐng)先的電子制造業(yè)中心。它距離上海約60公里，屬于臨近的江蘇省蘇州市。在廣東，類似昆山這樣的小城市，比如東莞、惠州、中山、順德等，也成功融入全球供應(yīng)鏈體系，它們?cè)谥袊?guó)成為“世界工廠”的過(guò)程中扮演了關(guān)鍵角色。

即使是今天的超級(jí)大城市深圳，也只是伴隨出口加工區(qū)的工業(yè)化進(jìn)程，逐步演變成今天的超大規(guī)模。1979年，在中央政府批準(zhǔn)其成為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的時(shí)候，深圳還只是個(gè)邊陲小鎮(zhèn)。

城市群的崛起至關(guān)重要

過(guò)去10年的發(fā)展表明，受抑制的特大城市和城市化滯后的腳步，正在妨礙未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛能的釋放。雖然小城市的成功值得關(guān)注，可擁有千萬(wàn)人口的超級(jí)城市才是中國(guó)未來(lái)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最大潛力所在。在未來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，中國(guó)清醒地認(rèn)識(shí)到要充分利用和挖掘自身的人口紅利。在這種情況下，大城市、特別是超級(jí)城市和城市群的崛起至關(guān)重要。

截至目前，中國(guó)已經(jīng)擁有北京、上海、廣州和深圳4座“一線城市”，其常住人口均在2000萬(wàn)以上?？紤]到中國(guó)的人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模，2000萬(wàn)這個(gè)數(shù)字并不驚人。有人認(rèn)為，上述4座超級(jí)城市已經(jīng)達(dá)到人口容納的極限和對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)的極限，不過(guò)這種觀點(diǎn)毫無(wú)依據(jù)。

另外，中國(guó)還有如成都、天津、杭州、武漢、蘇州等眾多充滿經(jīng)濟(jì)活力的二線城市，若得到合適的發(fā)展機(jī)會(huì)，它們很可能將成為一線城市名單中的新成員。

為了最大程度上挖掘中國(guó)城市的潛力，政策制定者應(yīng)適應(yīng)新形勢(shì)并展現(xiàn)更多的靈活性，在“城市土地開(kāi)發(fā)”的控制問(wèn)題上，尤其應(yīng)該如此。中國(guó)應(yīng)當(dāng)放棄土地配額制度，這一制度不僅限制了用于未來(lái)發(fā)展的土地供應(yīng)量，而且還存在過(guò)度向工業(yè)分配土地的問(wèn)題。事實(shí)上，在人口流向超級(jí)大城市的過(guò)程中，對(duì)土地開(kāi)發(fā)數(shù)量的控制，人為推高了中國(guó)一線城市的地價(jià)和房?jī)r(jià)。

不過(guò)情況正在改觀。在中國(guó)，城市的行政區(qū)劃呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。也就是說(shuō)，大城市在行政區(qū)劃上不僅包括城區(qū)部分，也包括廣闊的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主。以上海為例，上海市行政區(qū)域總面積為6340平方公里，但其城區(qū)面積也只有一半，另一半則是郊縣。

另外，地方政府還在推進(jìn)“撤縣設(shè)區(qū)”，這將有助于農(nóng)村地區(qū)的城市化進(jìn)程。所謂“撤縣設(shè)區(qū)”，就是由這些城市直接把其城區(qū)的范圍擴(kuò)展到了縣的界域。像北京、上海、廣州、深圳等一線城市和杭州、武漢等新一線城市城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，具有強(qiáng)大的輻射力和擴(kuò)散力，周圍的縣改區(qū)之后，它們布局和規(guī)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間就得以擴(kuò)大，這無(wú)疑對(duì)于未來(lái)的城市升級(jí)和容納更多人口創(chuàng)造了條件。

屬于大城市的角色

為了推進(jìn)城市引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新模式，中國(guó)還致力于城市群的建設(shè)，這一戰(zhàn)略將有利于一線城市帶動(dòng)周邊欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。從地理的角度看，中國(guó)幅員遼闊，盡管不乏城市群，但以經(jīng)濟(jì)實(shí)力而言，最重要的空間集群（spatial agglomeration）無(wú)疑是分布在長(zhǎng)江三角洲和珠江三角洲兩個(gè)灣區(qū)的城市群。得益于包括上海、香港、廣州、深圳和杭州等城市的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張和輻射能力，兩個(gè)巨大都市圈的輪廓已清晰可見(jiàn)。都市圈的形成能大大提高經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間密度，并獲得基于經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性的巨大經(jīng)濟(jì)效率，是未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)器。

在實(shí)施都市圈發(fā)展戰(zhàn)略方面，粵港澳大灣區(qū)開(kāi)創(chuàng)了新機(jī)遇。2018年3月，中國(guó)政府明確表示將支持粵港澳大灣區(qū)的規(guī)劃構(gòu)想，并要求盡快制定建設(shè)規(guī)劃方案，其目標(biāo)是建設(shè)成為全球創(chuàng)新發(fā)展高地、全球經(jīng)濟(jì)最具活力和優(yōu)良品質(zhì)的生活區(qū)域。

粵港澳大灣區(qū)涵蓋了廣州、深圳等九個(gè)城市和香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)。從2010年到2016年，粵港澳大灣區(qū)的GDP從5.42萬(wàn)億人民幣（約合8200億美元）增加到9.35萬(wàn)億人民幣（約合14200萬(wàn)億美元），粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模已經(jīng)僅次于東京灣區(qū)和紐約灣區(qū)，躋身全球三強(qiáng)。除此之外，粵港澳大灣區(qū)的人口也在快速增長(zhǎng)之中。鑒于粵港澳大灣區(qū)目前的人均GDP尚不及東京灣區(qū)的一半，這也意味著該地區(qū)的增長(zhǎng)潛力仍然十分巨大。

以上海為核心的杭州灣大灣區(qū)的構(gòu)想，也正在引起中央的高度關(guān)注。這個(gè)灣區(qū)很可能覆蓋上海南北兩翼、跨越浙江和江蘇兩個(gè)重要經(jīng)濟(jì)省份約10個(gè)關(guān)鍵城市。這一灣區(qū)的打造對(duì)整個(gè)長(zhǎng)三角一體化，以及中國(guó)長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略的提升，都將產(chǎn)生重要作用。不過(guò)，杭州灣大灣區(qū)與長(zhǎng)三角的部分地區(qū)有所重疊，將已經(jīng)非常繁榮的長(zhǎng)三角地區(qū)整合進(jìn)杭州灣大灣區(qū)，這會(huì)是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。

值得一提的是，杭州灣大灣區(qū)背靠寧波舟山港、上海洋山深水港這樣的世界級(jí)大港。2016年寧波舟山港貨物吞吐量突破9億噸，居全球之首。洋山深水港四期工程正在建設(shè)，這是目前全球建設(shè)規(guī)模最大的自動(dòng)化集裝箱碼頭，而且還擁有中國(guó)目前12個(gè)自貿(mào)區(qū)中的兩個(gè)。以GDP的數(shù)量計(jì)算，杭州灣大灣區(qū)在規(guī)模上完全可以匹敵舊金山灣區(qū)和東京灣區(qū)。

中國(guó)從政策上正在試圖引導(dǎo)大量傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和轉(zhuǎn)型，也在鼓勵(lì)新技術(shù)驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這意味著，相對(duì)于物質(zhì)資本而言，人力資本和科技對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已越來(lái)越重要。而這需要我們重新思考大城市應(yīng)該扮演什么樣的角色，并探索如何讓大城市來(lái)引導(dǎo)更有效率的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這是中國(guó)在新一輪經(jīng)濟(jì)改革中的一項(xiàng)重要任務(wù)。

（作者為復(fù)旦大學(xué)“當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)”長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授）