茍敏科 李少江

摘 要：西部地區(qū)的地方政府建設(shè)投融資平臺(tái)，開(kāi)展投融資活動(dòng)，需要根據(jù)自身情況進(jìn)行科學(xué)合理的分析、研討、建設(shè)、完善，做到可持續(xù)發(fā)展，穩(wěn)定健康發(fā)展。以政府為背景的投融資平臺(tái)，有別于各類(lèi)社會(huì)投融資平臺(tái)，區(qū)別于大型國(guó)有企業(yè)，以融資為目的，而非以營(yíng)利為目的。政府投融資平臺(tái)的首要任務(wù)是為當(dāng)?shù)卣母黝?lèi)項(xiàng)目建設(shè)籌措資金，至于投融資平臺(tái)是否營(yíng)利，不作為最主要目標(biāo)。事實(shí)上，西部地區(qū)地方政府背景的投融資平臺(tái)多數(shù)處于虧損狀態(tài)，政府財(cái)政救濟(jì)和政府補(bǔ)貼為其正常運(yùn)營(yíng)提供支持。本文將探討西部地區(qū)地方政府投融資平臺(tái)的現(xiàn)狀、問(wèn)題，給出政策建議，以期為西部地區(qū)地方政府的投融資活動(dòng)提供參考。

關(guān)鍵詞：西部地區(qū) 地方政府 投融資 平臺(tái) 現(xiàn)狀 政策

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2018）03（a）-122-02

1 西部地區(qū)地方政府投融資平臺(tái)產(chǎn)生的歷史背景

1.1 西部地區(qū)地方政府投融資平臺(tái)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)背景

我國(guó)的“西部大開(kāi)發(fā)”政策，經(jīng)濟(jì)刺激政策等在農(nóng)村建設(shè)、城市建設(shè)、住房保障、基礎(chǔ)設(shè)施、節(jié)能減排、經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)調(diào)整、社會(huì)公益事業(yè)、災(zāi)后重建等工作中提供了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)支持，對(duì)于西部地區(qū)的建設(shè)提供了強(qiáng)有力的助推力，穩(wěn)定了西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，推動(dòng)了西部地區(qū)的社會(huì)就業(yè)。但是不可否認(rèn)的是，這些經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃帶來(lái)了西部地區(qū)配套資金的缺口，對(duì)于長(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)較為匱乏的西部地區(qū)地方政府，面對(duì)這些缺口需要找到新的投融資方式支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展與建設(shè)工作。資金缺口的出現(xiàn)讓西部地區(qū)地方政府建立投融資平臺(tái)形成強(qiáng)大的推動(dòng)力。公共產(chǎn)品的發(fā)展，例如交通建設(shè)工作，城市化進(jìn)程發(fā)展等，產(chǎn)品耐用性較好，收益期長(zhǎng)，客觀上需要一種能夠?qū)⒔ㄔO(shè)成本分擔(dān)或者延續(xù)的方式出現(xiàn)，也推動(dòng)了政府背景的投融資平臺(tái)的出現(xiàn)。

1.2 西部地區(qū)地方政府投融資平臺(tái)產(chǎn)生的政策背景

政府一系列法律法規(guī)的出臺(tái)，以及融資相關(guān)政策方針的上馬，導(dǎo)致地方政府進(jìn)行融資需要拓展更多的方式，避免違法違規(guī)。新《預(yù)算法》要求融資平臺(tái)不得新增政府債務(wù)，政府只能通過(guò)政府部門(mén)舉借，通過(guò)企事業(yè)單位舉債也是不允許的。而國(guó)43號(hào)文，剝離了融資平臺(tái)公司的政府融資職能，僅可采用PPP模式和政府債券模式進(jìn)行融資。國(guó)88號(hào)文對(duì)于地方政府債務(wù)管理的風(fēng)險(xiǎn)控制提高了重視程度與管控力度，加強(qiáng)了對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范工作。國(guó)50號(hào)文也對(duì)地方政府的債務(wù)存量進(jìn)行管控壓縮，規(guī)范了地方政府的融資方式，避免地方債務(wù)惡化情況的發(fā)生。各種政策方針的指導(dǎo)下，西部地區(qū)地方政府迫切需要革新與完善融資方式方法。

2 西部地區(qū)地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展模式

2.1 多元融資模式

西部地區(qū)的投融資市場(chǎng)化改革開(kāi)展較晚，雖然對(duì)于地區(qū)性的投融資建設(shè)經(jīng)驗(yàn)較少，但是還是有國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的投融資建設(shè)經(jīng)驗(yàn)可供參考。當(dāng)前國(guó)內(nèi)采用較多的投融資模式為多元化模式。一是利用土地資源進(jìn)行土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓獲取穩(wěn)定且巨大的資金，西部地區(qū)地廣人稀，采用這樣的方式減小不如東部沿?？焖伲情L(zhǎng)期穩(wěn)定，資源豐富。二是西部地區(qū)以政府主導(dǎo)吸引外資，可以爭(zhēng)取國(guó)外貸款，西部地區(qū)貧困區(qū)域較多，不易找到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)點(diǎn)，爭(zhēng)取世界銀行、各國(guó)政府及亞洲開(kāi)發(fā)銀行的貸款，有利于當(dāng)?shù)孛撠氈赂?。三是發(fā)行政府債券吸引社會(huì)閑散資金。四是以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)化為資金的滾動(dòng)，推行城市公共設(shè)施有償使用，取之于城市，用之于城市，逐漸實(shí)現(xiàn)城市與政府的自我積累[1]。

2.2 政府總體管理投融資模式

部分西部地區(qū)地方政府能夠做到“船小好調(diào)頭”，投融資有限，所需資金并非巨量，地方政府的管理能力足夠把控，可以建設(shè)由政府總體管理的投融資平臺(tái)。政府組建投融資集團(tuán)，分別負(fù)責(zé)城市建設(shè)的各個(gè)不同領(lǐng)域，組建專(zhuān)業(yè)投融資團(tuán)隊(duì)，以政府主導(dǎo)，融合市場(chǎng)運(yùn)作和社會(huì)參與，形成多元化投資的戰(zhàn)略方向，將投資、融資、建設(shè)、使用、運(yùn)營(yíng)的職能分離開(kāi)來(lái)，并構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)，保證投融資集團(tuán)的管理能力。

這樣的投融資平臺(tái)能夠?qū)▏?guó)有資金，投融資平臺(tái)募集的資金等各個(gè)方面的資金綜合運(yùn)用，統(tǒng)一調(diào)配，根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)注入投資，保證資金利用率，確保資金返還和稅收返還。

2.3 分散分級(jí)管理模式

分散分級(jí)管理模式與其他模式相比，差別不在于融資渠道，而在于管理體制模式。西部地區(qū)地廣人稀，經(jīng)濟(jì)建設(shè)在全國(guó)較為落后，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。部分地區(qū)政府存在無(wú)資金可分配的情況，不如進(jìn)行分權(quán)，將投資項(xiàng)目審批權(quán)力分散到各個(gè)政府部門(mén)或者各級(jí)市縣政府，集思廣益，進(jìn)行拓展。

分散分級(jí)管理模式將資金與項(xiàng)目都進(jìn)行分散分級(jí)管理，各區(qū)域政府負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的融投資活動(dòng)和項(xiàng)目建設(shè)活動(dòng)，各部門(mén)或者各級(jí)政府分擔(dān)具體建設(shè)項(xiàng)目，審批環(huán)節(jié)簡(jiǎn)化，管理效率較高，對(duì)于投融資這樣的受到市場(chǎng)影響巨大，影響因素較多的活動(dòng)來(lái)說(shuō)，各級(jí)政府需要加快處理速度，充分了解職能范圍。

2.4 其他融資模式

西部地區(qū)各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)本地發(fā)展條件，采用豐富的投融資模式，發(fā)展公益性投融資平臺(tái)、財(cái)政型投融資平臺(tái)、綜合型投融資平臺(tái)、經(jīng)營(yíng)型投融資平臺(tái)以及轉(zhuǎn)貸投融資平臺(tái)等。或者建設(shè)綜合型投融資平臺(tái)，下屬多個(gè)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的投融資小型平臺(tái)，總體管理，將平臺(tái)分股引進(jìn)合作者，形成金字塔形穩(wěn)固的、專(zhuān)業(yè)的、系統(tǒng)的投融資平臺(tái)。多種投融資方式選擇，立足本地經(jīng)濟(jì)環(huán)境和地區(qū)條件，實(shí)現(xiàn)投融資的靈活與高效。

3 西部地區(qū)地方政府投融資平臺(tái)存在的問(wèn)題

3.1 定位偏差

西部地區(qū)地方政府建立投融資平臺(tái)首先要解決定位問(wèn)題。西部地區(qū)大部分投融資平臺(tái)目前仍以國(guó)有獨(dú)資的形式存在，各個(gè)平臺(tái)的目標(biāo)是為政府募集足夠的資金。而國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)運(yùn)作的基本原則是增值，最基礎(chǔ)也要做到保值。以國(guó)有資產(chǎn)為基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)的投融資平臺(tái)投資項(xiàng)目多為公益性質(zhì)，投資周期長(zhǎng)，回報(bào)慢回報(bào)低，甚至看不到回報(bào)，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的損失。政府投融資平臺(tái)的定位到底是追求利潤(rùn)做到國(guó)有資產(chǎn)保值，還是追求公益性，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)資金的充足調(diào)配，在西部地區(qū)地方政府投融資活動(dòng)中存在定位不明的問(wèn)題。

3.2 融資方式單一

西部地區(qū)地方政府投融資活動(dòng)的資金來(lái)源，目前主要集中在財(cái)政撥款與銀行貸款，對(duì)于資本市場(chǎng)的利用非常少，效率低下。西部地區(qū)的投融資活動(dòng)開(kāi)展較晚，屬于被國(guó)際政策被動(dòng)推著開(kāi)始進(jìn)行投融資活動(dòng)，銀行貸款在政府債務(wù)的比重較大，說(shuō)明政府背景的投融資平臺(tái)與投融資活動(dòng)仍舊過(guò)分依賴(lài)銀行貸款。隨著國(guó)家財(cái)政政策方針的調(diào)整，很多投融資平臺(tái)考慮直接融資，不通過(guò)銀行貸款進(jìn)行，這對(duì)于政府背景的投融資活動(dòng)是一個(gè)激勵(lì)，推動(dòng)政府背景投融資平臺(tái)擴(kuò)大融資渠道。

3.3 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大

目前西部地區(qū)地方政府的投融資平臺(tái)數(shù)量隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展在逐漸增多，但是管理水平與規(guī)模的發(fā)展不夠均衡，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大，債務(wù)管理能力低下。受到地方債務(wù)的影響，部分地區(qū)的政府沒(méi)有良好的應(yīng)對(duì)制度出臺(tái)，甚至自身存在違規(guī)融資，違規(guī)使用債務(wù)資金的問(wèn)題，需要政府完善管理制度，建立起債務(wù)管理制度。

3.4 管理體系不夠完善

西部地區(qū)地方政府投融資活動(dòng)與平臺(tái)建設(shè)是以政府職能延伸出來(lái)的活動(dòng)，其目的在于為建設(shè)項(xiàng)目籌集資金，而非盈利，存在政企不分的情況，政府主導(dǎo)代替了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)控。投融資平臺(tái)的負(fù)責(zé)人多為政府官員或者政府指派，這些人員對(duì)于公司管理與資本運(yùn)作都缺乏經(jīng)驗(yàn)，管理特長(zhǎng)不在公司管理或者資本運(yùn)作上，不可避免出現(xiàn)管理體制不完善的情況。管理分散，項(xiàng)目分線，決策分散，導(dǎo)致資金分散，資金的籌措、借用、使用、管理、債務(wù)償還需要各部門(mén)復(fù)雜審批，嚴(yán)重影響效率。各部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制幾乎為零，無(wú)法實(shí)現(xiàn)投融資平臺(tái)的工作職能。

4 西部地區(qū)地方政府投融資政策建議

4.1 精準(zhǔn)利用資金

投融資活動(dòng)的出現(xiàn)在于資金需求量加大，西部地區(qū)地方政府的投融資活動(dòng)擴(kuò)大在于為建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展籌措資金，融資要做到精準(zhǔn)，資金使用也要做到精準(zhǔn)與高效。當(dāng)前西部地區(qū)需要提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，減少貧困地區(qū)，讓全地區(qū)齊頭并進(jìn)。做到精準(zhǔn)扶貧，能夠保證募集資金高效使用，做到“好鋼用在刀刃上”[2]。

精準(zhǔn)扶貧資金要合理運(yùn)用。政府須建立一體化投融資平臺(tái)，專(zhuān)門(mén)為精準(zhǔn)扶貧提供資金來(lái)源，提高扶貧項(xiàng)目建設(shè)的效率和速度，準(zhǔn)確把握貧困地區(qū)的狀況，制訂科學(xué)合理的發(fā)展計(jì)劃與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。政府的扶貧專(zhuān)門(mén)工作組與投融資活動(dòng)結(jié)合起來(lái)，加大力度，形成聯(lián)合工作的格局。政府在進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧工作時(shí)，應(yīng)該對(duì)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作開(kāi)展提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，提高金融機(jī)構(gòu)在貧困地區(qū)設(shè)置網(wǎng)點(diǎn)開(kāi)展服務(wù)的積極性。西部地區(qū)的貧困地區(qū)也有金融需求，部分貧困人群有脫貧致富的方法，但是缺少脫貧致富的資金，政府背景的投融資平臺(tái)可以為貧困人群提供低息長(zhǎng)時(shí)間的小額貸款，作為脫貧致富的支持。對(duì)于缺少脫貧致富方法的貧困人口，投融資平臺(tái)與精準(zhǔn)扶貧工作組聯(lián)合將其他地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)介紹到當(dāng)?shù)?，尋找適合當(dāng)?shù)厝巳旱拿撠氈赂环绞絒3]。

4.2 實(shí)現(xiàn)融資渠道的多元化

在當(dāng)前發(fā)展階段，非經(jīng)營(yíng)性的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及扶貧工作，公益事業(yè)等，所需資金超過(guò)政府財(cái)政所能承受的范圍，政府不僅要從銀行取得貸款支持，還應(yīng)通過(guò)資本市場(chǎng)運(yùn)作渠道獲得資金，可以適度通過(guò)銀行以外的其他渠道進(jìn)行舉債。償還債務(wù)的資金來(lái)源可以是稅費(fèi)收入，也可以是專(zhuān)項(xiàng)撥款，保證非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的建設(shè)。

政府應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)各界參與投融資活動(dòng)。建立健全投融資相關(guān)監(jiān)督法律法規(guī)，凈化社會(huì)融資環(huán)境，實(shí)現(xiàn)融資責(zé)任化。對(duì)于民間資金的利用，政府要做好債務(wù)償還工作，通過(guò)投融資平臺(tái)募集的民間資金，不僅要做好風(fēng)險(xiǎn)管控，還要實(shí)現(xiàn)債務(wù)償還的定期定量，維護(hù)政府信譽(yù)，實(shí)現(xiàn)投融資平臺(tái)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，支持政府各項(xiàng)工作。

除了建設(shè)合規(guī)合法的融資平臺(tái)，政府在拓展融資渠道上可以有更多作為。在金融行為上，政府有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，對(duì)于市場(chǎng)先機(jī)的把握與分析比企業(yè)更加快捷。法律法規(guī)政策方針的解讀，政府部門(mén)是最為清晰明確的?？梢岳眠@些優(yōu)勢(shì)發(fā)展政府產(chǎn)業(yè)，為政府獲取更高的經(jīng)濟(jì)利益。

4.3 政府職能規(guī)范化

西部地區(qū)的地方政府要注重政府職能規(guī)范化，做好宏觀調(diào)控，保證社會(huì)管理與公共服務(wù)的水平，形式權(quán)利有一定的強(qiáng)制性，但是在投融資活動(dòng)中要遵守市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。地方政府與其他經(jīng)營(yíng)者，社會(huì)投資者，銀行、信貸機(jī)構(gòu)等金融機(jī)構(gòu)的地位是平等的，不能濫用行政權(quán)力。政府實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的實(shí)施，在投融資活動(dòng)中對(duì)自身與其他投資者、經(jīng)營(yíng)者一視同仁。完善相關(guān)政策法規(guī)，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的純凈，實(shí)現(xiàn)政府投融資活動(dòng)穩(wěn)定有序發(fā)展，為城市建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧、農(nóng)村建設(shè)、公共事業(yè)發(fā)展等活動(dòng)提供有力的資金保證。

4.4 融資活動(dòng)格局與視野的拓展

政府進(jìn)行融資活動(dòng)受到多種限制，但是也具備很多優(yōu)勢(shì)，政府部門(mén)應(yīng)拓寬融資格局與眼界，將融資平臺(tái)做大做強(qiáng)，將政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，以創(chuàng)新精神，不斷開(kāi)發(fā)融資新形勢(shì)，新渠道。融資平臺(tái)，政府產(chǎn)業(yè)，政府金融活動(dòng)，共同編制一個(gè)巨大的金融網(wǎng)絡(luò)，政府的視野由融資上升到更高層次，以政府金融活動(dòng)帶動(dòng)地區(qū)金融活動(dòng)，以政府行為規(guī)范當(dāng)?shù)厝谫Y行為。對(duì)于西部地區(qū)各個(gè)地方政府來(lái)說(shuō)，還面臨著部分地區(qū)金融活動(dòng)頻次較低，金額較少，融資困難等情況，但是空白也有意味著有更豐富更廣闊的發(fā)展空間，這對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。地方政府應(yīng)將視野從當(dāng)?shù)赝斗诺礁鼜V闊的范圍，從現(xiàn)在投放到未來(lái)，為地方融資活動(dòng)尋找更多的道路。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及西部地區(qū)地方政治生態(tài)等多方面因素，推動(dòng)了地方性投融資平臺(tái)的發(fā)展，對(duì)于西部地區(qū)地方政府的投融資活動(dòng)來(lái)說(shuō)是強(qiáng)大的支持力量。財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致的資金缺口，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心要求的政府工作人員考核體系，以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)建設(shè)的需要，拉動(dòng)了投融資需求，激發(fā)了政府背景投融資活動(dòng)的增長(zhǎng)。政府應(yīng)擴(kuò)大投融資渠道，加強(qiáng)投融資平臺(tái)管理，規(guī)范投融資活動(dòng)，保證投融資活動(dòng)的穩(wěn)定發(fā)展，為政府提供穩(wěn)定的資金來(lái)源，保證各方面事業(yè)的建設(shè)。

參考文獻(xiàn)

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