商品房登記檔案實行“單套制”的可行性研究

智璐璐 左宏嫄

隨著城市化進程的加快，住房消費市場日益活躍。調(diào)查顯示，目前，全國335個地市、2853個縣區(qū)共設立3.8萬個不動產(chǎn)登記窗口，平均每天為30多萬企業(yè)和群眾提供不動產(chǎn)登記服務。登記數(shù)量的增長，使得作為確權(quán)的房地產(chǎn)檔案數(shù)量也呈幾何級數(shù)增長，檔案庫房館藏能力的短板效應也日益凸顯。其深層原因，主要是當前房地產(chǎn)登記模式：在房地產(chǎn)登記時，申請人需要提供所需各類材料的紙質(zhì)材料，待載簿登記后，上述材料全部數(shù)字化并移交庫房保存，即傳統(tǒng)意義的雙套制。在登記總量偏低的時代，雙套制的弊端不甚明顯，現(xiàn)行環(huán)境下，雙套制導致的館藏空間告急、利用效率低下、檔案管理成本劇增已成為普遍現(xiàn)象。在此背景下，基于數(shù)字化背景的單套制歸檔制度成為大勢所趨。

一、單套制的定義和特點

單套制是指對于由電子設備生成的電子文件，在進行歸檔時，僅保管電子檔案，不生成和保存紙質(zhì)檔案的歸檔制度。和當下主流的雙套制相比，單套制最顯著的特點體現(xiàn)在紙質(zhì)檔案的處理方式上：檔案保管單位不再保管紙質(zhì)檔案。這一顯著特點，一方面很好地彌補了當下房地產(chǎn)檔案保管方面的短板，從根本上解決了檔案庫房空間不足的問題；另一方面，通過推行單套制，可以改變當前商品房登記受理模式，提高登記效率，極大地方便用戶。

二、雙套制下商品房登記檔案的收集、整理和利用

不完全統(tǒng)計，目前全國的不動產(chǎn)登記中心基本采用在受理階段要求申請人提供紙質(zhì)檔案，待審核發(fā)證之后對申請材料進行數(shù)字化掃描的模式，即雙套制。雙套制在登記流程中所表現(xiàn)出的弊端主要有以下幾個方面：

1.商品房受理之前?，F(xiàn)有模式下，由于要收取紙質(zhì)申請材料，群眾只能實地辦理。而目前各地登記中心的一個突出矛盾是前臺受理人員數(shù)量和辦事群眾數(shù)量的不匹配，直接導致不動產(chǎn)登記量劇增。以2017年部分城市受理量為例，2017年工作日共計249天，結(jié)合表1數(shù)據(jù)，日均受理量最少的福州達到1445件，而上海甚至達到4178件，窗口受理壓力可想而知。表1數(shù)據(jù)在當下全國不動產(chǎn)登記的火熱背景下，極具代表性。受理量的劇增會產(chǎn)生兩個后果：一是辦理前需要預約；二是辦理當日需要等待，其間所耗費的巨大時間成本給用戶造成了極大不便。

2.商品房受理及審核階段。雙套制模式下，群眾在申請商品房產(chǎn)權(quán)登記時，需要提交商品房備案合同、發(fā)票、稅票、個人身份證明材料，在收取上述材料的同時，窗口受理人員要完成初審，即對上述材料的合法、合理性進行審核，之后再轉(zhuǎn)由審核部門進行復審。在各地不動產(chǎn)登記單位，這種做法較為通行。和其他登記類別不同，商品房登記的義務人是開發(fā)公司，在核定好預售備案信息與申請人信息一致之后即可保證登記簿記載的準確性。該類登記申請材料比較簡單，出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)比較少，完全可以撤銷初審環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)由審核科進行復審，其在登記流程上可行，在實際操作中也比較合理。

3.數(shù)字化掃描階段。在所有環(huán)節(jié)中，雙套制的弊端在數(shù)字化掃描階段也較為突出。首先，在所有登記材料歸檔之后，登記部門或者受托的數(shù)字化掃描單位需要根據(jù)目錄要求對每宗房地產(chǎn)登記檔案拆裝、分類，并完成所有紙質(zhì)檔案掃描及質(zhì)檢、掛接等工作。在日均歸檔數(shù)量較多的背景下，每份檔案從掃描部門（公司）接收到最終數(shù)字化成果能被直接利用，大約需要6天時間，在此期間，檔案處于凍結(jié)狀態(tài)，調(diào)閱工作較難開展，極大地影響了群眾和登記人員的閱檔需求。其次，近年來，開發(fā)商和銀行對商品房和抵押合同的條款規(guī)定愈發(fā)詳細，群眾在辦理對應業(yè)務時提交的合同一般都在30～50頁之間，比較繁雜的抵押借款合同，甚至達到80頁左右，這些合同在掃描過程所耗費的人力、時間和財力成本可想而知。最后，對掃描的檔案成果進行分析可以發(fā)現(xiàn)，掃描的文件之間重復率非常之高，不完全統(tǒng)計，可以達到40%左右。以商品房買賣合同為例，選取某一小區(qū)500戶為樣本，在用戶申請產(chǎn)權(quán)登記時，產(chǎn)權(quán)登記部門會收到500份商品房買賣合同，合同內(nèi)容頁中除購房人信息、房屋信息及簽名頁3頁之外，其余幾十頁內(nèi)容都完全相同。雙套制下，掃描人員要對上述幾十頁材料重復掃描500次，其中無效的重復勞動量可想而知。

4.檔案保管階段。鑒于近年來房地產(chǎn)登記總量的暴增及房地產(chǎn)檔案全部執(zhí)行永久保存兩方面因素，館藏空間一直是各地房地產(chǎn)檔案館的痛點。而在所有門類的房地產(chǎn)檔案中，商品房登記檔案所占比例不容小覷。以A市為例，2017年主要門類的不動產(chǎn)業(yè)務登記中，商品房登記量為36600余件，占主要業(yè)務登記總量的39%。在假設每個檔案館使用的都是空間利用率最高的電動密集架及密集架使用率為100%的情況下（實際利用率一般是80%），密集架規(guī)格為5列、4層，共20個單元格，每個單元格可以排放17盒左右檔案，平均每個檔案盒存放12份商品房類登記檔案，則每年需要至少9排密集架，這為檔案館館藏的優(yōu)化和升級工作帶來了一定阻力。

5.檔案利用階段。房產(chǎn)檔案作為一類民生檔案，利用率非常之高。2016年，筆者有幸參加N市檔案工作年度總結(jié)會，對比與會各檔案館（室）統(tǒng)計上報的檔案利用數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，房地產(chǎn)檔案館一個月的利用頻次比其他檔案館一年的利用頻次之和還要高，具體表現(xiàn)在調(diào)檔用戶面廣、調(diào)檔頻率高。在調(diào)取的檔案內(nèi)容中，利用率較高的主要有購房票據(jù)（發(fā)票和稅票）、買賣合同（商品房買賣合同、存量房買賣合同等）和抵押借款合同，其中平均每份合同類檔案都有30多頁，頻繁地調(diào)取無疑會造成極大浪費。

三、商品房類房地產(chǎn)檔案單套制的優(yōu)點

1.內(nèi)容簡單，有實施單套制的先天優(yōu)勢。房地產(chǎn)檔案按照業(yè)務類別的不同，可以分為商品房類房地產(chǎn)檔案、存量房類房地產(chǎn)檔案、抵押類房地產(chǎn)檔案等等。其中，商品房類房地產(chǎn)檔案內(nèi)容較其他檔案更為簡單。商品房登記的最重要環(huán)節(jié)是房屋的網(wǎng)上備案信息，在明確預售信息之后，商品房登記申請人屬于純獲益一方，從獲益方角度看，其提交的材料中，虛假、錯誤的材料相對較少。目前，全國大部分省市推行的網(wǎng)絡查詢方式，為商品房類檔案的真?zhèn)螌徍颂峁┝吮憬萃緩剑驳於松唐贩款悪n案實行單套制的先天優(yōu)勢。

2.提高房地產(chǎn)登記效率。實行單套制之后，一方面對于登記申請人而言，免去了往返不動產(chǎn)登記中心提交申請材料的成本，申請人隨時隨地可以通過電腦或手機登錄指定網(wǎng)址，按照商品房登記所需材料，依序上傳數(shù)字化申請材料即可；另一方面對于不動產(chǎn)登記部門而言，最大的優(yōu)點就是減輕了工作壓力。粗略統(tǒng)計，商品房業(yè)務在所有業(yè)務中占比約39%，實行單套制之后，前臺受理人員的收件壓力相應下降約39%，節(jié)省的時間可用于辦理其他類別登記，縮短其他業(yè)務申請人的等待時間，優(yōu)化整體的不動產(chǎn)登記流程，提高登記效率。

3.有效降低房地產(chǎn)檔案館的館藏壓力。解決房地產(chǎn)檔案館館藏空間問題，必須在檔案收集階段著手。傳統(tǒng)管理模式下，紙質(zhì)檔案地位無可取代，因此，任何解決館藏空間的方式都無法達到釜底抽薪的效果。數(shù)字檔案時代，基于電子檔案的法律效力，完全可以弱化紙質(zhì)檔案的作用。實施單套制之后，檔案館不再接收商品房登記的紙質(zhì)檔案，理論上節(jié)省了館藏近40%的空間，從根本上解決檔案館的空間難題。

4.為房地產(chǎn)檔案數(shù)字化工作減壓。在商品房登記受理階段，由申請人通過各自客戶端直接提供符合規(guī)定的數(shù)字化檔案，待審核載簿之后將其直接歸檔，壓縮了登記中的受理、掃描及移交環(huán)節(jié)。對于掃描部門而言，一方面可以節(jié)省商品房類檔案數(shù)字化的各項成本；另一方面，可以用結(jié)余的資源集全力處理其他門類檔案，加快其他門類房地產(chǎn)檔案的數(shù)字化進程，將之前6天的數(shù)字化時間縮短至4天或更短，方便群眾和工作人員及時調(diào)檔。

四、商品房登記檔案實行單套制需要解決的問題

商品房類檔案實行單套制，是對之前登記模式的徹底變革。在推行之前，需要解決以下幾個問題：

1.明確提交材料的方式。確定申請材料的提交方式是房地產(chǎn)檔案實行單套制的關鍵節(jié)點。商品房登記檔案實行單套制的目的是提高房地產(chǎn)登記效率。因此在提交方式的確認上，應從申請人角度出發(fā)，盡量降低登錄門檻，允許通過電腦、手機等多種方式登錄屬地的不動產(chǎn)登記網(wǎng)站，選擇業(yè)務類別，根據(jù)提示依次上傳各類申請要件。待上傳完畢，即完成了傳統(tǒng)意義上的登記受理工作。

2.明確提交材料的格式。雙套制背景下，紙質(zhì)檔案的掃描有一系列的標準，如：掃描分辨率應不小于200dpi，存儲格式應該是TIFF、JPEG等通用格式。單套制下，申請人在上傳材料時也應遵循上述標準，不動產(chǎn)登記中心可對圖片的格式進行設置，申請人提交數(shù)字化材料后，只有符合條件才可以進行下一步，從源頭上保證了電子檔案的質(zhì)量。

3.明確提交材料真?zhèn)蔚暮硕ǚ绞?。雙套制下，材料的真?zhèn)螌徍撕驼J定是登記工作重點，單套制下亦如此。目前的商品房登記需要提交商品房買賣合同、購房發(fā)票、契稅票、不動產(chǎn)登記證明單、申請人身份證明材料及銀行的抵押貸款合同。上述項目中，商品房買賣合同的審核工作最為基礎和重要。目前，國內(nèi)商品房普遍實行預售合同備案制度，每套房屋隨機配發(fā)一個合同備案號，并印制在合同上。驗核時登錄商品房合同備案機構(gòu)指定網(wǎng)址，輸入合同備案號即可驗證購房人、房屋等基本信息與提交信息是否一致。

購房發(fā)票、契稅票所載信息的核定，一方面可以通過網(wǎng)上備案合同進行核定，另一方面，目前很多省市開通了電話和網(wǎng)絡查詢途徑，對于部分存疑信息，審核人可通過上述途徑確保票據(jù)的真實性。對于不動產(chǎn)登記證明單而言，其發(fā)證單位是不動產(chǎn)登記中心，真?zhèn)魏硕ǜ鼮楹唵巍?/p>

4.明確電子檔案法律效力。紙質(zhì)檔案時期，檔案界普遍遵循“原件優(yōu)先”原則，即檔案的證據(jù)性依附于紙質(zhì)檔案之上。近幾年，隨著電子文件的盛行，國際和國內(nèi)已開始實施對電子檔案的相關法律進行調(diào)整。2004年通過的《中華人民共和國電子簽名法》第二章第五條提到“符合下列條件的數(shù)據(jù)電文，視為滿足法律、法規(guī)規(guī)定的原件形式要求：（一）能夠有效地表現(xiàn)所載內(nèi)容并可供隨時調(diào)取查用；（二）能夠可靠地保證自最終形成時起，內(nèi)容保持完整、未被更改?！?013年修改執(zhí)行的《中華人民共和國刑事訴訟法》，在第五章證據(jù)中明確規(guī)定，證據(jù)包括：視聽資料、電子數(shù)據(jù)。進一步增強了電子文件的法律效力。以上種種，都為電子檔案的證據(jù)性提供了強有力佐證，夯實了電子檔案的法律效力。

參考文獻

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