童永勝

《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)已進(jìn)入啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的沖刺期，中西部一些?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）貧困人口規(guī)模依然較大，剩下的貧困人口貧困程度較深，減貧成本更高，脫貧難度更大。實(shí)現(xiàn)到2020年貧困人口全部擺脫貧困的既定目標(biāo)，時(shí)間十分緊迫、任務(wù)相當(dāng)繁重，必須在現(xiàn)有基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新扶貧開(kāi)發(fā)思路和辦法，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

資產(chǎn)收益扶貧

最初的扶貧方式以扶貧資金直接補(bǔ)貼給貧困戶為主，但是這種“輸血”式的扶貧方式助長(zhǎng)了“等、靠、要”的懶惰思想，不利于形成貧困戶自身發(fā)展的動(dòng)力和能力，于是以“造血”為主的產(chǎn)業(yè)扶貧方式成為了主流扶貧方式。但是在產(chǎn)業(yè)扶貧的實(shí)踐中，也出現(xiàn)了諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)，比如免費(fèi)發(fā)放種苗、畜苗，幫助農(nóng)戶自己發(fā)展畜牧業(yè)和特色種植業(yè)，由于農(nóng)戶市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)營(yíng)管理能力不足，獨(dú)立的、分散的家庭產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)降低了產(chǎn)業(yè)扶貧資源的投資效率，喪失勞動(dòng)力的農(nóng)戶甚至不能享受這種產(chǎn)業(yè)扶貧政策的紅利。

《決定》提出了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)應(yīng)遵循的一些基本原則，例如堅(jiān)持因地制宜、創(chuàng)新體制機(jī)制的原則；突出問(wèn)題導(dǎo)向，創(chuàng)新扶貧開(kāi)發(fā)路徑，由“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)變；創(chuàng)新扶貧資源使用方式，由多頭分散向統(tǒng)籌集中轉(zhuǎn)變；創(chuàng)新扶貧開(kāi)發(fā)模式，由偏重“輸血”向注重“造血”轉(zhuǎn)變?！稕Q定》中的這些思想原則在各地的扶貧實(shí)踐中充分貫徹落實(shí)，并取得了獨(dú)特的創(chuàng)新成果——資產(chǎn)收益扶貧。

資產(chǎn)收益扶貧，是扶貧資金直接補(bǔ)貼扶貧和產(chǎn)業(yè)扶貧的融合和創(chuàng)新，是在不改變用途的情況下，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、水電、鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目形成的資產(chǎn)，具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶，尤其是喪失勞動(dòng)能力的貧困戶，農(nóng)民合作社和其他經(jīng)營(yíng)主體也可以通過(guò)土地托管、牲畜托養(yǎng)和吸收農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，貧困地區(qū)水電、礦產(chǎn)等資源開(kāi)發(fā)，可以賦予土地被占用的村集體股權(quán)，資產(chǎn)可由村集體、合作社或其他經(jīng)營(yíng)主體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，明確資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)方對(duì)財(cái)政資金形成資產(chǎn)的保值增值責(zé)任，形成合理有效的收益分配機(jī)制，相關(guān)經(jīng)營(yíng)主體利用這類資產(chǎn)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益后，貧困村與貧困農(nóng)戶按照股份或特定比例獲得收益。

資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目將資本和市場(chǎng)緊密結(jié)合，形成了強(qiáng)勁的扶貧力量。在2017全國(guó)脫貧攻堅(jiān)先進(jìn)事跡報(bào)告會(huì)上，北京德青源農(nóng)業(yè)科技股份有限公司董事長(zhǎng)鐘凱民帶領(lǐng)企業(yè)積極推動(dòng)的“金雞產(chǎn)業(yè)扶貧計(jì)劃”，榮獲“2017年全國(guó)脫貧攻堅(jiān)獎(jiǎng)創(chuàng)新獎(jiǎng)”。德青源以蛋雞產(chǎn)業(yè)為抓手，在國(guó)家扶貧政策、資金的支持下，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，創(chuàng)新探索“資產(chǎn)收益扶貧”新模式，已成功在全國(guó)多個(gè)貧困地區(qū)落地“金雞產(chǎn)業(yè)扶貧計(jì)劃”項(xiàng)目，資產(chǎn)收益扶貧工作已取得明顯成效。比如河南洛寧縣的德青源金雞資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目，帶動(dòng)280人就業(yè)，并向全縣4913名低保、五保貧困群眾和37個(gè)貧困村分配資產(chǎn)收益271萬(wàn)元，通過(guò)代養(yǎng)模式，帶動(dòng)600戶貧困群眾每戶年均增收8000元以上。

資產(chǎn)收益扶貧的總體要求

在脫貧攻堅(jiān)的實(shí)踐和創(chuàng)新中，各地積極探索資產(chǎn)收益扶貧，在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和幫助貧困群眾增收方面取得了初步成效，但也存在一些亟需規(guī)范的問(wèn)題。為進(jìn)一步做好財(cái)政支農(nóng)資金支持資產(chǎn)收益扶貧工作，國(guó)務(wù)院扶貧辦出臺(tái)了《關(guān)于做好財(cái)政支農(nóng)資金支持資產(chǎn)收益扶貧工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）。《通知》指出了資產(chǎn)收益扶貧的發(fā)展方向和指導(dǎo)思想，提出以幫助貧困群眾增收脫貧為目標(biāo)，緊密結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展，完善制度建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)管控，規(guī)范、健康，有序推進(jìn)資產(chǎn)收益扶貧，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供有力支撐。

《通知》提出了做好資產(chǎn)收益扶貧工作應(yīng)堅(jiān)持的四條基本原則：一是因地制宜，穩(wěn)步推進(jìn)。在試點(diǎn)、示范的基礎(chǔ)上，總結(jié)出發(fā)展資產(chǎn)收益扶貧的一般經(jīng)驗(yàn)和可靠做法，從而結(jié)合地區(qū)資源稟賦、交通區(qū)位、文化傳統(tǒng)等區(qū)情，科學(xué)高效地實(shí)施資產(chǎn)收益扶貧規(guī)劃。二是產(chǎn)業(yè)為本，注重實(shí)效。資產(chǎn)收益扶貧仍是以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主要拉動(dòng)力，將貧困人口納入現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈分工，因而產(chǎn)業(yè)發(fā)展是核心與基礎(chǔ)，應(yīng)結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)與市場(chǎng)和政策環(huán)境選擇發(fā)展前景最為廣闊、最利于惠及貧困人口的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。三是加強(qiáng)引導(dǎo)，強(qiáng)化風(fēng)控。在選擇資產(chǎn)收益扶貧產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目實(shí)施主體時(shí)，應(yīng)充分考慮市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，選擇市場(chǎng)回報(bào)率穩(wěn)健的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)營(yíng)實(shí)力較強(qiáng)的實(shí)施主體，建立健全收益分配機(jī)制，兼顧各方利益，確保貧困人口穩(wěn)定獲得資產(chǎn)收益。四是完善制度，規(guī)范運(yùn)行。在完善利益分配機(jī)制、項(xiàng)目管理機(jī)制與資金監(jiān)管機(jī)制等方面，通過(guò)多方參與、科學(xué)論證、嚴(yán)格考評(píng)，確保資產(chǎn)收益扶貧規(guī)范運(yùn)行。

推進(jìn)資產(chǎn)收益扶貧機(jī)制創(chuàng)新

資產(chǎn)收益扶貧以產(chǎn)業(yè)為依托，將自然資源、農(nóng)戶自有資源以及各類扶貧資金資產(chǎn)化，由經(jīng)濟(jì)實(shí)體以市場(chǎng)化的方式經(jīng)營(yíng)，并將收益落實(shí)到每個(gè)貧困農(nóng)戶，為其帶來(lái)可持續(xù)的財(cái)產(chǎn)性收入，從而達(dá)到持久脫貧的目標(biāo)。資產(chǎn)收益扶貧的運(yùn)行機(jī)制，既應(yīng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，也應(yīng)凸顯扶貧政策社會(huì)效益，通過(guò)創(chuàng)新和完善其運(yùn)行機(jī)制，可以更有效地發(fā)揮資產(chǎn)收益扶貧的效能。

首先，確定資產(chǎn)類型和范圍。用于資產(chǎn)收益扶貧的資產(chǎn)來(lái)源，最主要的是利用中央財(cái)政和地方財(cái)政中專項(xiàng)扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目形成的資產(chǎn)，貧困地區(qū)水電、礦產(chǎn)、太陽(yáng)能等自然資源開(kāi)發(fā)，可以賦予土地被占用的村集體和農(nóng)戶股權(quán)，獲得資源開(kāi)發(fā)帶來(lái)的分紅，村集體的集體土地資源也可入股分紅。農(nóng)戶自有資源也可入股，如通過(guò)土地托管、牲畜托養(yǎng)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)入股分紅。在確定入股比重時(shí)，既應(yīng)考慮農(nóng)戶入股資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值，也應(yīng)突出扶貧導(dǎo)向、合理適度提高貧困戶入股比重。

其次，確定投資的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)主體。匯集的資產(chǎn)投資于什么產(chǎn)業(yè)和經(jīng)營(yíng)主體，應(yīng)立足本地優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)資源，統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，區(qū)域布局，一、二、三產(chǎn)業(yè)融合，市場(chǎng)環(huán)境，群眾意愿等因素，選擇具有良好發(fā)展預(yù)期的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，重點(diǎn)發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，緊緊圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心推進(jìn)資產(chǎn)收益扶貧，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)和扶貧事業(yè)的輻射帶動(dòng)作用。確定了投資的產(chǎn)業(yè)之后，嚴(yán)格選好投資的經(jīng)營(yíng)主體，選擇治理結(jié)構(gòu)完善、財(cái)務(wù)管理健全、經(jīng)營(yíng)狀況良好、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、樂(lè)于扶貧助困且誠(chéng)信守約的企業(yè)、村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體作為資產(chǎn)收益扶貧的經(jīng)營(yíng)主體。在簽訂項(xiàng)目實(shí)施協(xié)議時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格約定扶貧資金和農(nóng)戶入股資產(chǎn)的使用和分紅細(xì)則，在支持保障項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)主體盈利的同時(shí)，確保農(nóng)戶尤其是貧困農(nóng)戶能夠穩(wěn)定獲得收益。

第三，安全保障農(nóng)戶收益。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施協(xié)議，強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)方的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)主體對(duì)財(cái)政資金形成資產(chǎn)負(fù)有保值增值責(zé)任，通過(guò)多方參與、溝通協(xié)商，因地制宜、切合實(shí)際確定具體的收益分配方案。在分配收益時(shí)，用于資產(chǎn)收益扶貧的財(cái)政投入所形成的資產(chǎn)，收益權(quán)優(yōu)先分配給貧困村和貧困戶，并向喪失勞動(dòng)力或弱勞動(dòng)力的貧困戶、貧困殘疾人戶傾斜；自然資源和私人資產(chǎn)投資入股，則應(yīng)按照資產(chǎn)市場(chǎng)回報(bào)率和農(nóng)戶入股資產(chǎn)份額等比例分配。收益分配，最重要的是保證收益分配的安全性和穩(wěn)定性，可推廣使用“保底收益+按股分紅”的分配方式，其次在分配的過(guò)程中，既體現(xiàn)同等資產(chǎn)通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作獲得等量回報(bào)的公平性，也應(yīng)體現(xiàn)資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目重點(diǎn)幫扶貧困人口的導(dǎo)向性。

第四，動(dòng)態(tài)調(diào)整收益農(nóng)戶。資產(chǎn)收益扶貧應(yīng)按照精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的要求，根據(jù)動(dòng)態(tài)脫貧情況，適時(shí)開(kāi)展受益對(duì)象的動(dòng)態(tài)調(diào)整。貧困戶的貧困程度，應(yīng)接受不同力度的幫扶，對(duì)于貧困程度減弱的農(nóng)戶，可適當(dāng)減少其收益分配優(yōu)先權(quán)，對(duì)于脫貧農(nóng)戶，確認(rèn)已穩(wěn)定脫貧的，在保障其繼續(xù)享有基礎(chǔ)幫扶政策的同時(shí)，可以取消其資產(chǎn)收益分配優(yōu)先扶持政策，調(diào)整出的資產(chǎn)收益權(quán)可分配給其他貧困戶，或注入村集體資產(chǎn)，用于發(fā)展村集體產(chǎn)業(yè)或公益事業(yè)。在使貧困戶獲得資產(chǎn)收益的同時(shí)，也可吸納由勞動(dòng)能力的貧困戶參與資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目的務(wù)工勞作，從而使貧困戶獲得一份穩(wěn)定的工資性收入。

第五，資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和管理監(jiān)督。資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)主要存在于項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、投入資產(chǎn)使用風(fēng)險(xiǎn)和收益分配風(fēng)險(xiǎn)。防范項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)主體的選擇，其次政府部門(mén)應(yīng)提供必要的扶持政策，提高經(jīng)營(yíng)主體抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的信心和能力，同時(shí)鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)主體購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)，分散和降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。防范投入資產(chǎn)違規(guī)使用風(fēng)險(xiǎn)，組織上，各級(jí)財(cái)政和扶貧部門(mén)加強(qiáng)資金監(jiān)管和督察，發(fā)揮貧困村第一書(shū)記、駐村工作隊(duì)和村兩委的監(jiān)督作用，形成上下聯(lián)動(dòng)的資金監(jiān)管機(jī)制；制度上，著重落實(shí)信息公開(kāi)制度，切實(shí)保障群眾的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)，提高公眾參與度；發(fā)現(xiàn)挪用、套取扶貧資金和入股資金的違法行為，應(yīng)按照有關(guān)協(xié)議和法律法規(guī)從嚴(yán)處理。防范收益分配風(fēng)險(xiǎn)，主要在于降低項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和投入資產(chǎn)違規(guī)使用風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)嚴(yán)格約定收益分配方案，鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)購(gòu)買商業(yè)經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)，提高資產(chǎn)收益償付能力。