游祖勇

黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，中央很快下達了1號文件，國家各有關(guān)部門和各省、市、自治區(qū)按照中央農(nóng)村工作會議精神，并結(jié)合各自實際進行了貫徹部署，陸續(xù)出臺了一系列配套文件，各設(shè)區(qū)市及縣（市、區(qū)）目前正在緊鑼密鼓地研究如何實施。當前，鄉(xiāng)村振興的重點是解決政策落地、項目落地、資金落地和生產(chǎn)要素向鄉(xiāng)村集聚，使中央的宏偉藍圖在鄉(xiāng)村變成現(xiàn)實。縣域作為國家治理體系承上啟下這一關(guān)鍵層級，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中具有特殊重要的地位，直接關(guān)系戰(zhàn)略目標任務(wù)實施的進展與成效。從縣級層面的特殊性出發(fā)，必須凝心聚力在以下幾方面下功夫。

著力城鄉(xiāng)居民美好生活新需求確定振興目標任務(wù)

進入新世紀以來，城鄉(xiāng)居民的需求發(fā)生了根本性變化，開始逐步從對溫飽、居住、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通、文化、體育等需要，發(fā)展到對上述需求的升級版，如生態(tài)食品、服飾、家裝，以及優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、旅游服務(wù)和快捷舒適的交通，還有正在追求且勢頭強勁的趨勢，如人工智能家居及生活用品、“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)、人居生態(tài)環(huán)境、休閑度假旅游景點、高效無痛的政府辦事服務(wù)，以及安全、公平、正義的生活工作環(huán)境和公民權(quán)益保障。按照新需求確定鄉(xiāng)村振興的目標任務(wù)，縣鄉(xiāng)層級面臨著機遇、責(zé)任和擔當。

首先必須立足不同鄉(xiāng)村的域情。包括村莊在縣域的區(qū)位，即空間布局中的定位、歷史形成的地理位置和發(fā)展格局中的優(yōu)勢，也包括所在鄉(xiāng)村與周邊縣域在生產(chǎn)、生活要素配置和聚集中的優(yōu)勢，特別是要立足于所在鄉(xiāng)村自身的歷史、文化、經(jīng)濟資源、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、傳統(tǒng)工藝、人文情況等，任何一個要素都可能通過挖掘、培育、放大，造就一個產(chǎn)業(yè)或富足一方經(jīng)濟。

其次，必須堅持縣級統(tǒng)籌抓總?？h（市、區(qū)）黨委必須從區(qū)域發(fā)展全局出發(fā)，立足長遠，在縣域經(jīng)濟發(fā)展的總體空間布局上統(tǒng)籌全域?？h（市、區(qū)）縣委書記是鄉(xiāng)村振興的一線總指揮，必須帶頭對所轄的鄉(xiāng)村逐一深入調(diào)研，在充分掌握鄉(xiāng)村實情的情況下，通過科學(xué)分析、反復(fù)比較，把握同一性，差異性和趨勢性，作出前瞻性、針對性、操作性較強的整體布局，明確域內(nèi)鄉(xiāng)村的特色定位、發(fā)展方向和目標任務(wù)。鄉(xiāng)村兩級班子必須以強烈的共識和合力，從縣域確定的方位中尋找發(fā)展突破口和支撐點，瞄準目標，卯足干勁，堅持不懈地在運作層面下大力氣，在一張藍圖里干到底，就必能闖出振興鄉(xiāng)村中自己的路子。引進一家企業(yè)帶動一個鄉(xiāng)、一個村的經(jīng)濟發(fā)展不乏先例，一些地方堅持不懈地推動“一村一業(yè)”、“一村一品”，已取得不少成功經(jīng)驗。

再次，必須著眼新需求、新業(yè)態(tài)、新趨勢。新需求就是鄉(xiāng)村發(fā)展的新動能，市場是需求的“晴雨表”，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺必須瞄準國際國內(nèi)兩大市場，因地因業(yè)制宜，選擇適合自己的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。全國各地當前正在推進特色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村、田園綜合體、山水林田湖草公園、回鄉(xiāng)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園區(qū)、智慧農(nóng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)等，既改善了人居環(huán)境，又開辟了旅游、養(yǎng)生養(yǎng)老、農(nóng)耕體驗、體育文化等新業(yè)態(tài)，培育鄉(xiāng)村發(fā)展新動能。消費發(fā)展的新趨勢，就是資本下鄉(xiāng)的新契機，搶占先機才能在這場鄉(xiāng)村運動中獲得主動、占據(jù)優(yōu)勢，必須大力發(fā)展農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、新型經(jīng)營主體，推動鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)升級和三產(chǎn)融合。必須掀起一場“鄉(xiāng)村僵尸企業(yè)革命”，把改造升級和清理退出低產(chǎn)能大圈地、開而不發(fā)、建而不產(chǎn)的企業(yè)納入鄉(xiāng)村振興目標任務(wù)，為新一輪鄉(xiāng)村發(fā)展騰出空間。必須把握鄉(xiāng)村發(fā)展的新規(guī)律，不能沿用傳統(tǒng)思維、不能走老路、更不能喊口號。目標任務(wù)必須著眼長遠，著力當前，切實貫徹落實習(xí)近平總書記提出的“不搞一刀切，不搞統(tǒng)一模式，不搞層層加碼，杜絕形象工程”的要求。

著力政策落地層面新問題的逐一破解

十九大后，中央及相關(guān)部委推動了一系列有利于鄉(xiāng)村振興的制度創(chuàng)新和政策體系重建，出臺了一系列利農(nóng)惠農(nóng)政策，但這些制度、政策在全國鄉(xiāng)村落地開花的程度完全取決縣、鄉(xiāng)、村班子的創(chuàng)造力和執(zhí)行力。中央從1982-1986年和2004-2018年就“三農(nóng)”問題連續(xù)發(fā)了20個1號文件，在不同時期針對不同現(xiàn)實問題，既全面又深刻地出臺了一系列利農(nóng)惠農(nóng)政策，只有因地制宜、吃透文件、對標政策、真抓實干，才能提升群眾對政策紅利的獲得感。

一是必須弄通吃透政策，強化政策落地清單管理。中央1號文件及各部委、各省、市、自治區(qū)的配套措施，除了定向、定點、定群體外，大部分需要基礎(chǔ)條件和前期工作準備?？h級層面必須始終把握鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，跟進宏觀政策走向，鉆研不同政策在本縣域每個鄉(xiāng)村發(fā)展中的意義、地位和含金量，梳理形成適合于該縣域鄉(xiāng)村振興的政策清單，照單管理、對標落實、限期交卷，形成收獲清單。

二是必須把政策交給廣大農(nóng)民，增強他們的主體意識。廣大農(nóng)民群眾是鄉(xiāng)村振興的受益主體和建設(shè)主體，他們的自覺行動，是實施鄉(xiāng)村振興的根本動力?？梢韵癞斈陝?chuàng)辦“農(nóng)民運動講習(xí)所”一樣，對他們進行“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”及相關(guān)政策深入系統(tǒng)培訓(xùn)。鄉(xiāng)村基層干部應(yīng)當先行一步，縣級要對所有鄉(xiāng)村干部進行全面系統(tǒng)的輪訓(xùn)，既解讀政策，也系統(tǒng)學(xué)習(xí)先進典型，運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)形象直觀介紹可操作、可落地的政策，講述可借鑒、可復(fù)制的案例，還要針對他們普遍關(guān)心的切身利益和權(quán)益，進行專題輔導(dǎo)解讀，解疑釋惑。在鄉(xiāng)村振興中，農(nóng)民的思想準備不足、主體意識不到位，主體地位就難以落實，對振興鄉(xiāng)村任何政策的不理解，就可能影響積極性和創(chuàng)造力。要向廣大農(nóng)村輸送一批既懂政策又愛“三農(nóng)”的年輕干部或大學(xué)生村官，按其自愿可實行掛職或任職，并進行適當時間的崗前集訓(xùn)，任期至少三年。公務(wù)員、事業(yè)單位招考也可切出一定比例從這批村官中選拔，既為鄉(xiāng)村振興輸送政策和人才，也為廣大青年干部健康成長補上實踐鍛煉這一短板。

三是必須切實解決政策落地“最后一公里”問題，確保每個鄉(xiāng)村都能實實在在的得到政策紅利?！叭r(nóng)”政策從北京到村里、從案頭到田頭，中間“跑漏滴撤”的問題在不少地方、不同時期都有不同程度存在。從政策分類看“最后一公里”，不同時期政策落地都存在不平衡、不充分問題。今年1號文件聚力實施鄉(xiāng)村振興，必將把推進縣域解決“最后一公里”列入攻堅戰(zhàn)役。對于減免補貼類政策，只要把清單直接交給群眾，向群眾兌現(xiàn)就能有效防止“跑漏滴撤”；對于農(nóng)村農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入類的政策，其“最后一公里”的落實取決于鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)條件和自身的努力爭取，包括相關(guān)的前期準備工作，也取決于縣級的統(tǒng)籌和推動力度；對于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提質(zhì)類的政策，更多的是方向性、指導(dǎo)性、鼓勵性的支持，著力點是促進、扶持、培育、試點示范。這類政策的落地，必須依靠組織振興、產(chǎn)業(yè)振興，人才振興來推動，通過新型經(jīng)營主體的擇優(yōu)扶持和培育，營造環(huán)境、創(chuàng)造條件、優(yōu)質(zhì)服務(wù)助其做強做大；對于改革創(chuàng)新、探索實踐性較強，又事關(guān)農(nóng)民和下鄉(xiāng)進村資本切身利益的政策，如“農(nóng)村三塊地”改革，即農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度和農(nóng)村土地征收制度改革，以及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，必須有縣域各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子致力改革發(fā)展的勇氣、銳氣和擔當，強有力協(xié)調(diào)推動，以及相應(yīng)的配套政策措施。

著力城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制探索創(chuàng)新

縣域城鄉(xiāng)是一個相互依存、相互融合、互促共榮的生命共同體?？h域城鄉(xiāng)融合發(fā)展是高級城鎮(zhèn)化階段的必然趨勢和要求，其重點是城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)合理布局、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展、資源和生產(chǎn)要素優(yōu)化配置、三產(chǎn)融合深度推進、基本公共服務(wù)均等化加快、生態(tài)保體系統(tǒng)籌構(gòu)建等。城鄉(xiāng)融合發(fā)展只有體制機制取得重大創(chuàng)新，才能從根本上解決政策碎片化落地和分散性“跑漏滴撤”。

一是建設(shè)更加高效的城鄉(xiāng)融合發(fā)展縣域治理體系。正在推進的國家機構(gòu)改革為縣域治理體系重新構(gòu)建提供了機遇，必須從城鄉(xiāng)全面深度融合發(fā)展的新要求，在縣級機構(gòu)改革中提供制度設(shè)計，既要保證中央相關(guān)政策能夠通過機構(gòu)職能的發(fā)揮得以有效落實，又能結(jié)合不同縣域生產(chǎn)力布局作出自己的制度安排，同時還要在不同縣域根據(jù)自身實際，對機構(gòu)職能進行調(diào)整優(yōu)化。如目前在不少地區(qū)，城市供水由住建部門主管，而農(nóng)村供水歸水利部門主管，城鄉(xiāng)供水融合發(fā)展由于不同部門主管，人為帶來建設(shè)和管理阻隔；又如在同一座山上，林業(yè)部門管林地，土地部門管礦產(chǎn)，農(nóng)業(yè)部門管經(jīng)濟作物和畜牲，水利部門管水土保持和山地水利，如何有效保護和開發(fā)利用，如何避免執(zhí)法過程中推諉扯皮，都必須通過縣級機構(gòu)改革有更大力度的整合；再如，水產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售鏈條中的食品安全問題，源頭是海洋和農(nóng)業(yè)部門管理，加工、流通和飲食環(huán)節(jié)又是食藥監(jiān)部門管理，如何通過三產(chǎn)融合發(fā)展體制機制改革，統(tǒng)籌全產(chǎn)業(yè)鏈全過程可控制管理。這些都是這輪縣級機構(gòu)改革的當務(wù)之急。此外，要在政府部門機構(gòu)改革的同時，大力度推動縣級事業(yè)單位的分類改革，特別是在整合、優(yōu)化、精減、提效方面，應(yīng)當根據(jù)各縣域的不同發(fā)展實際和產(chǎn)業(yè)特點，進行體制機制創(chuàng)新，能通過第三方服務(wù)盡可能采取政府購買服務(wù)，杜絕因人設(shè)廟、因人設(shè)事的老思維、老套路?？h級機構(gòu)改革是這輪機構(gòu)改革的關(guān)鍵點，直接關(guān)系鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的進展和成效，不能簡單照搬照套，必須通過改革從根本上在縣級解決政出多門、目標不一、步調(diào)不齊帶來的弊端。

二是建立更具保障的城鄉(xiāng)融合發(fā)展投入機制。從縣級層面看，首先，應(yīng)當解決上級財政優(yōu)先傾斜保障。鄉(xiāng)村振興的資金如何用好、用活、用到刀刃上，真正用出實效，起到“四兩撥千斤”的作用，建立健全中央及省級涉農(nóng)資金投入使用機制至關(guān)重要。如中小流域治理，堤岸投入建設(shè)是水利部門下達的資金，堤路結(jié)合部分是交通部門投入?yún)⑴c建設(shè)的資金，岸邊綠化、步道和岸上公園是住建部門投入建設(shè)，而涉及到濕地公園則是林業(yè)部門投入，如果需要對水上養(yǎng)殖和岸邊畜牲養(yǎng)殖清理規(guī)范，還涉及到漁業(yè)、農(nóng)業(yè)部門等。公共財政資金投入的碎片化，既影響資金使用效益，還給工程實施帶來極大的障礙?？h級在涉農(nóng)資金整合、使用、撬動、監(jiān)督等方面應(yīng)有更深的研究和更大的創(chuàng)新。如把這些部門下達到縣里的資金允許轉(zhuǎn)入到縣里由財政出資的鄉(xiāng)村投資公司去運作，各相關(guān)部門按各自職能下任務(wù)、定標準、出規(guī)范、強監(jiān)管，通過項目帶動發(fā)展，再由縣（市、區(qū)）政府各相關(guān)部門組成的領(lǐng)導(dǎo)小組來推動實施。其次，應(yīng)解決農(nóng)村金融資源的科學(xué)配置問題。金融重點傾斜鄉(xiāng)村振興要靠機制保證，否則將因為抵押物權(quán)證、資產(chǎn)可流動可變現(xiàn)、農(nóng)林產(chǎn)業(yè)抗風(fēng)險能力低、信貸規(guī)模小且分散等問題，得不到金融系統(tǒng)的青睞，而停留在政策表態(tài)式投入上。應(yīng)該創(chuàng)新適合農(nóng)村發(fā)展的金融產(chǎn)品，把各金融部門對鄉(xiāng)村振興的信貸投入的規(guī)模和模式作為考核指標。這幾年央行實施的定向降準降息系列信貸計劃等差別化政策，一定程度上緩解了融資難問題。同時縣鄉(xiāng)政府應(yīng)當為金融部門依法經(jīng)營創(chuàng)造個性化服務(wù)、采取政策扶持、建設(shè)誠信體系等?？梢蕴剿鹘⑧l(xiāng)村振興金融信貸風(fēng)險擔?；?，允許將上級切塊下達的涉農(nóng)資金切出一定比例，再從農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓收益中切出一定比例，組建由政府控股、多元化投入的涉農(nóng)項目擔保基金，推動金融體系為鄉(xiāng)村振興有效配套金融資源。還可以通過支農(nóng)貸款貼息，支持三產(chǎn)融合發(fā)展。發(fā)揮地方政府發(fā)行支農(nóng)一般債券和項目融資與收益自平衡的專項債券，支持符合條件的、有一定收益的鄉(xiāng)村公益性項目。再次，應(yīng)破解社會資本向鄉(xiāng)村投入的各種羈絆和藩籬。社會資本投入美麗鄉(xiāng)村、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體、醫(yī)養(yǎng)游綜合體、山水林田湖草公園等新的業(yè)態(tài)和模式中，農(nóng)村用地制度的改革需要相應(yīng)跟上，特別是農(nóng)村“三塊地”改革試點應(yīng)當?shù)玫焦膭詈椭С?，農(nóng)村宅基地使用放活還有很多阻礙，農(nóng)房租賃相關(guān)政策和市場要素如交易平臺、價格咨詢評估、公證服務(wù)、合同糾紛法律服務(wù)等都還存在市場發(fā)育不成熟問題。同時，在農(nóng)村建設(shè)用地用途如何管制、供地面積、用地配套、規(guī)劃許可方面還缺乏用地制度設(shè)計，隨意性較大。應(yīng)鼓勵和支持民間資本以捐贈、低收益經(jīng)營、政府付費等多種方式提供農(nóng)村公共建設(shè)。對社會資本以PPP方式投入鄉(xiāng)村振興，縣鄉(xiāng)政府后期付費能力和誠信問題始終困擾民間資本，縣鄉(xiāng)政府誠信體系建設(shè)和國家法律框架下的用地制度創(chuàng)新，是鄉(xiāng)村振興中拓展社會資本投融資渠道的關(guān)鍵。

三是構(gòu)建更具活力的城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素合理流動格局。城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素合理流動、平等交換是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然趨勢和主要特征。但要實現(xiàn)流動順暢高效，必須從體制機制改革上下功夫，著力激活主體、激活要素、激活市場。在我國城鎮(zhèn)化過程中，城鄉(xiāng)要素長期逆向流動，即農(nóng)村土地、資金、人才、資源等要素不斷向城市集聚，使農(nóng)村長期處于“失血”、“貧血”狀態(tài)，改變這種狀態(tài)必須從根本上打破城鄉(xiāng)分割的傳統(tǒng)體制機制障礙。重點是全面深化城鄉(xiāng)綜合配套改革，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍登記制度，也能像農(nóng)民進城可辦理戶口一樣，讓城里人可以到鄉(xiāng)村落戶；暢通智力、技術(shù)、管理下鄉(xiāng)通道，建立下鄉(xiāng)人才、技術(shù)、管理利益機制，讓下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)的新農(nóng)民也能享受農(nóng)村居民享有的部分權(quán)利、政策和制度；大力培育龍頭企業(yè)、農(nóng)村合作社、家庭農(nóng)場和新興職業(yè)農(nóng)民等多元經(jīng)營主體，打造農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展的“主力軍”，特別是要大力發(fā)展生產(chǎn)、供銷、信用“三位一體”的農(nóng)民綜合合作經(jīng)濟組織，修復(fù)提升鄉(xiāng)村互助合作體系，讓鄉(xiāng)村農(nóng)民在振興中走向共同富裕；著力土地制度創(chuàng)新，實現(xiàn)土地要素城鄉(xiāng)平等交換，培育鄉(xiāng)村土地市場，釋放農(nóng)村土地制度改革紅利，重點是完善承包地“三權(quán)分置”制度，讓城里人包括離退休人員到農(nóng)村轉(zhuǎn)包耕地，體驗農(nóng)耕生活；同時在適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)方面進行積極實踐，讓下鄉(xiāng)資本利用承租宅基地和農(nóng)房使用權(quán)發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游、養(yǎng)老養(yǎng)生、休閑度假產(chǎn)業(yè)，也讓農(nóng)民能利用宅基地資格權(quán)和房屋財產(chǎn)權(quán)獲得股權(quán)或承租收益；研究出臺適應(yīng)不同縣域的集體建設(shè)用地流通實施辦法，按規(guī)劃嚴格實行土地用途管制，明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍、條件、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)后土地用途收益分配等問題；推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，全面清產(chǎn)核資，進行身份確認和股權(quán)量化，堅決打擊少數(shù)利益集團及其保護傘以非法和違規(guī)手段侵占或霸占集體資源和資產(chǎn)，建立符合市場經(jīng)濟要求的集體經(jīng)濟運行機制；推進集體經(jīng)營建設(shè)用地入市，探索農(nóng)村集體用地出讓、征收所得和新增耕地指標跨省、市交易所得納入支出預(yù)算，全部用于鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)機制，加快城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)均等化；還要助力統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，建立統(tǒng)一就業(yè)失業(yè)登記、救助和培訓(xùn)制度，發(fā)展鄉(xiāng)村人力資源市場，完善城鄉(xiāng)一體、公平可持續(xù)的勞動保障；探索“土地換社?！备母?，將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地形成的收益，按一定比例建立社保專戶，用于失地農(nóng)民社會保障，同時制定農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移銜接辦法，依法實現(xiàn)農(nóng)村社會保障與城市接軌。