趙合云 趙逸博

摘要：基于30個省級政府的面板數(shù)據(jù)，從政府反腐敗力度、行政效率及政府規(guī)模三個方面系統(tǒng)研究政府預(yù)算公開與國家治理效率提升之間的關(guān)系。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，政府預(yù)算公開能夠在一定程度上抑制政府腐敗與控制政府規(guī)模，但對于行政效率的提升并沒有產(chǎn)生顯著的作用。這不僅為理解政府預(yù)算公開的治理效應(yīng)提供了證據(jù)，更為如何提升政府預(yù)算公開的治理效應(yīng)提供了政策借鑒。

關(guān)鍵詞：政府預(yù)算公開；國家治理效率；腐?。恍姓?；政府規(guī)模

中圖分類號：F812.3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2018）04-0080-07

一、文獻回顧

近年來，為了順應(yīng)現(xiàn)代財政民主決策的趨勢，回應(yīng)建立“透明、廉潔、高效服務(wù)型政府”的訴求，我國各級政府正積極探索并大力推進政府預(yù)算公開改革。特別是繼黨的十八屆三中全會指出要“實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”后，2014年頒布的新《預(yù)算法》與十九大報告均再次提出了預(yù)算公開與建立全面規(guī)范透明的現(xiàn)代預(yù)算制度的明確要求。從實踐層面來看，以2008年正式實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》為起點，政府預(yù)算公開正在我國范圍內(nèi)如火如荼地進行，并且公開的范圍不斷擴大，內(nèi)容不斷細化（見表1）?？梢哉f，政府預(yù)算公開改革在我國已經(jīng)取得了階段性成果。

已經(jīng)在上市公司得到充分驗證的企業(yè)財務(wù)信息披露的公司治理效應(yīng)（Healy和Palepu[1]，Bushee等[2]，李培功、沈藝峰[3]），讓人們有充分的理由相信政府預(yù)算公開對于國家的治理效應(yīng)也同樣存在。那么政府預(yù)算公開提升了國家治理效率嗎？采取哪些措施能有效提升國家治理效率？

從國內(nèi)已有的研究來看，雖然已有大量文獻對政府預(yù)算公開問題進行了較深入研究，但主要集中在政府預(yù)算公開的政策建議（許光建等[4]，孫文基[5]）、實現(xiàn)路徑（蔣悟真[6]）與影響機制（肖鵬等[7]）等方面，而關(guān)于政府預(yù)算公開提升國家治理效率的問題尚未引起學者們的足夠重視。從黨的十八屆三中全會明確提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”以來，才開始有學者從理論上闡述了全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化中的重要性（夏先德[8]，孫文基[5]），并試圖從不同層面論述政府預(yù)算公開提升國家治理效應(yīng)的顯現(xiàn)形式和作用機制。比如，陳志斌、李敬濤[9]從政府善治的內(nèi)涵出發(fā)，剖析了政府財務(wù)信息披露（包括政府預(yù)算公開）對政府善治各內(nèi)涵層次上的作用機制與實現(xiàn)路徑；李春根等[10]利用省級面板數(shù)據(jù)，實證分析了財政預(yù)算透明度與腐敗之間的關(guān)系；謝志華等[11]則從政府財務(wù)信息的科學內(nèi)涵與內(nèi)在功能出發(fā)，分析了財政預(yù)算透明度對于更好地明確政府的治理受托責任、提升行政管理效率、有效治理腐敗及分清政府與市場的關(guān)系等方面的重要意義。但已有研究更多的是停留在理論分析層面，少數(shù)幾個實證分析也只是檢驗政府預(yù)算公開對某一方面國家治理效率提升的效果，較少涉及其他方面。

事實上，國外的研究早已表明，政府預(yù)算公開對國家治理的多個方面均具有顯著的政治經(jīng)濟效應(yīng)，是優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)與規(guī)模、提升政府行政效率、保證總體財政清廉，從而更好地提升國家治理效率的重要前提（Kopits和Craig[12]）。比如，Alt[13]利用美國州級面板數(shù)據(jù)，實證檢驗了政府預(yù)算公開對執(zhí)政者聲譽與政府規(guī)模的影響，發(fā)現(xiàn)政府預(yù)算公開能夠顯著提高執(zhí)政者的聲譽與控制政府規(guī)模；Heald[14]則利用OECD國家層面的面板數(shù)據(jù)，驗證了政府預(yù)算公開與行政效率之間的相關(guān)性；Muhammad和Monem[15]利用166個國家數(shù)據(jù)，實證考察了政府會計信息披露對降低腐敗的作用。

為此，本文將以全國30個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）（未包括西藏、香港、澳門和臺灣）為樣本，從政府反腐敗力度、行政效率與政府規(guī)模三個方面較為全面地考量政府預(yù)算公開與國家治理效率提升之間的關(guān)系。顯然，本文的研究不僅拓展了國內(nèi)政府預(yù)算公開治理效應(yīng)的研究文獻，還可為如何通過政府預(yù)算公開提升國家治理效率提供新的政策借鑒。

二、理論分析與研究假設(shè)

國家治理問題是政府領(lǐng)域最關(guān)鍵、最重要的政治命題之一（范逢春[16]）。國家治理的核心問題，就是國家治理的效率，它直接決定了治理的其他相關(guān)問題（劉子怡等[17]）。而國家治理效率的高低主要體現(xiàn)在政府反腐敗力度、政府的行政效率及政府規(guī)模（Helliwel和Huang[18]；Back和Handenius[19]；謝柳芳等[20]）等方面。這些方面也正是政府預(yù)算公開可以發(fā)揮作用的領(lǐng)域，由此形成政府預(yù)算公開的治理效應(yīng)。具體作用機理與路徑如圖1所示。

1. 政府預(yù)算公開能夠在一定程度上抑制腐敗。預(yù)算是行政機構(gòu)的生命之源，預(yù)算是最恰當?shù)恼卫碇盎\”。要把政府權(quán)力關(guān)進預(yù)算“籠子”，除了加強政府內(nèi)部監(jiān)督與立法機構(gòu)橫向監(jiān)督之外，更為重要的是，構(gòu)建強有力的社會監(jiān)督體系。預(yù)算公開能夠向公眾“告知政府過去的運作、現(xiàn)在的狀況以及未來的計劃，進而能夠明確責任并便于控制”（Willoughby[21]），能夠全面、真實、客觀地反映和監(jiān)督政府公共治理權(quán)力運行的全流程，具有對公共治理權(quán)力運行的聲譽引導效應(yīng)、評價反饋效應(yīng)與監(jiān)督約束效應(yīng)（陳志斌等[9]），是實現(xiàn)社會監(jiān)督、打造權(quán)力“籠子”的前提，能確保權(quán)力運行在正確的軌道上，促進廉潔行政。

由此提出本文的假設(shè)H1：在其他條件一定的情況下，政府預(yù)算公開與政府腐敗治理力度正相關(guān)，即政府預(yù)算公開能夠在一定程度上抑制腐敗。

2. 推進政府預(yù)算績效管理改革，提升政府行政效率。預(yù)算績效管理是提升政府行政效率的有效工具，而政府預(yù)算公開是預(yù)算績效管理的重要信息來源（潘俊等[22]）。政府預(yù)算績效管理改革強調(diào)結(jié)果導向，其中心環(huán)節(jié)是對預(yù)算支出目標的實現(xiàn)程度、產(chǎn)出和結(jié)果進行績效評價，促使政府部門關(guān)注支出責任和效率，加強內(nèi)部管理，提升行政效率。而公開的政府預(yù)決算信息本身就是公共資源取得和使用過程中的成本、效率與效益等相關(guān)信息，是政府預(yù)算績效管理的重要信息來源。

由此提出本文的假設(shè)H2：在其他條件一定的情況下，政府預(yù)算公開能夠在一定程度上提升政府行政效率。

3. 推動多元共治，優(yōu)化政府規(guī)模與結(jié)構(gòu)。國家治理是在揚棄國家統(tǒng)治和管理概念，同時吸收治理和善治理論合理內(nèi)容的基礎(chǔ)之上形成的一種概念，是近年來公共治理模式變革的最新成果，反映了契約政府的本質(zhì)（Wiesel和Modell[23]）。它最基本的特征就是由多元化的治理主體與互動性的治理過程所形成的多元共治，由此產(chǎn)生多元化的信息需求特征。而政府預(yù)算公開正是滿足多元治理主體的多元信息訴求的有效途徑，可以真正推動政府主導下的“多元共治”。同時，通過政府預(yù)算公開，可以摸清政府家底，再結(jié)合財力與事權(quán)相統(tǒng)一的權(quán)責歸屬原則，在更好的理順政府與市場關(guān)系的基礎(chǔ)上，可以綜合評估各級政府掌控資源的規(guī)模與結(jié)構(gòu)是否合理，確保政府規(guī)模與結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化（謝志華等[11]）。

由此提出本文的假設(shè)H3：在其他條件一定的情況下，政府預(yù)算公開與政府規(guī)模負相關(guān)，即政府預(yù)算公開質(zhì)量越高，政府規(guī)模越精簡。

三、研究設(shè)計

（一）模型設(shè)計與變量定義

為檢驗上述假設(shè)，本文設(shè)計了三個模型：

COR=a0+a1GBO+a2PGDP+a3TRO+a4URL+a5MAR+a6EDU+εit（1）

ADM=a0+a1GBO+a2PGDP+a3TRO+a4URL+a5MAR+a6SF+εit（2）

GSI=a0+a1GBO+a2PGDP+a3TRO+a4URL+a5MAR+a6SF+a7POP+εit（3）

模型（1）主要是為了考察政府預(yù)算公開對政府反腐敗力度的影響。其中，被解釋變量COR是衡量政府反腐敗力度的指標，解釋變量GBO是衡量政府預(yù)算公開狀況的指標。另外，根據(jù)李春根等[10]、Muhammad和Monem[15]的研究成果，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、對外開放程度、城市化水平、市場化程度和教育水平也會影響其反腐敗力度。本文選取了各?。▍^(qū)、市）人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（PGDP）、貿(mào)易開放度（TRO）、城市化水平（URL）、市場化指數(shù)（MAR）和教育水平（EDU）作為控制變量。

模型（2）主要是為了考察政府預(yù)算公開對政府行政效率的影響。其中，被解釋變量ADM是衡量政府行政效率的指標，解釋變量GBO是衡量政府預(yù)算公開狀況的指標，并參考謝柳芳等[20]、Heald[14]的做法，選取各?。▍^(qū)、市）人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（PGDP）、貿(mào)易開放度（TRO）、城市化水平（URL）、市場化指數(shù)（MAR）和財政自給率（SF）作為控制變量。

模型（3）主要是為了考察政府預(yù)算公開對政府規(guī)模的影響。其中，被解釋變量GSI是衡量政府規(guī)模的指標，解釋變量GBO是衡量政府預(yù)算公開狀況的指標，并參考謝柳芳等[20]、Alt[13]的研究，選取了各省（區(qū)、市）人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（PGDP）、貿(mào)易開放度（TRO）、城市化水平（URL）、市場化指數(shù)（MAR）、財政自給率（SF）和人口規(guī)模（POP）作為控制變量。

各相關(guān)變量的定義與計算方法詳見表2。

（二）樣本選擇與數(shù)據(jù)來源

本文以2011—2015年全國30個?。▍^(qū)、市）為樣本。政府反腐敗力度、政府規(guī)模和政府行政效率等方面數(shù)據(jù)主要來源于《中國檢察年鑒》《中國統(tǒng)計年鑒》《中國財政年鑒》；政府預(yù)算公開數(shù)據(jù)來源于上海財經(jīng)大學公共政策研究中心發(fā)布的《中國財政透明度報告》；有關(guān)的國內(nèi)生產(chǎn)總值、進出口額、財政收支、在校大學生數(shù)量、人口統(tǒng)計等數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》《中國財政年鑒》；地區(qū)市場化進程指數(shù)主要取自樊綱等的《中國市場化指數(shù)》，共計150個樣本觀測值，使用Eviews6軟件對數(shù)據(jù)進行處理和分析。

四、實證分析

（一）變量描述性統(tǒng)計

表3是各變量的描述性統(tǒng)計。根據(jù)表3中所顯示的各?。▍^(qū)、市）反腐敗力度（COR）的均值為3.182 131，即平均而言，每百萬人口中有約25件腐敗案件，表明地方政府的腐敗問題比較嚴重。以財政總支出衡量的政府規(guī)模（GSI）的均值為0.240 521，表明地方政府財政支出占GDP的比重達到了24%以上，說明我國地方政府規(guī)模相對較大。地方政府行政效率（ADM）的均值為0.785 893，表明地方政府的行政管理費支出占到GDP的21.41%，說明地方政府的行政效率還有待提高。政府預(yù)算公開（GBO）均值為29.795，表明大多數(shù)地區(qū)的預(yù)算公開意識還有待加強，方差為143.079 9，最小值為14，最大值為77.7，說明全國不同地方政府的預(yù)算公開水平差異較大，其中一些地區(qū)已經(jīng)意識到了政府預(yù)算公開的重要性，因而披露了較多預(yù)算信息。

（二）多元回歸分析

通過對面板數(shù)據(jù)進行F檢驗以及Breusch-Pagan檢驗，發(fā)現(xiàn)無論是固定效應(yīng)或是隨機效應(yīng)，其模型皆不明顯強于混合回歸分析。因此，本文采用混合OLS回歸分析（見表4）。

1.政府預(yù)算公開對政府反腐敗力度的影響。從模型（1）的回歸結(jié)果來看，政府預(yù)算公開（GBO）與反腐敗力度（COR）的回歸系數(shù)為0.004 283，且在10%水平上顯著正相關(guān)。同時控制變量人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（PGDP）、城市化水平（URL）、教育水平（EDU）均與反腐敗力度（COR）在10%水平上顯著相關(guān)，貿(mào)易開放度（TRO）與反腐敗力度（COR）在5%水平上顯著相關(guān)，市場化指數(shù)（MAR）與反腐敗力度（COR）在1%水平上顯著相關(guān)。此外，模型修正的擬合優(yōu)度、F統(tǒng)計量與P檢驗值均滿足要求。這說明模型（1）的回歸效果較好，從而驗證了假設(shè)H1，表明我國政府預(yù)算公開與政府反腐敗力度正相關(guān)，即政府預(yù)算能夠在一定程度上抑制腐敗。

2. 政府預(yù)算公開對政府行政效率的影響。從模型（2）的回歸結(jié)果來看，政府預(yù)算公開（GBO）與行政效率（ADM）的回歸系數(shù)并不顯著，說明政府預(yù)算公開并沒有明顯的提升國家行政效率，假設(shè)H2沒有通過檢驗。這就意味著，雖然我國政府預(yù)算公開這幾年取得了較大進展，但對于政府行政效率的提升并沒有產(chǎn)生顯著的作用。其原因可能是我國政府預(yù)算公開的內(nèi)容還不夠細化，特別是行政管理費沒有完全公開，或者是雖然公開了，但公開的質(zhì)量還有待提升，從而在一定程度上影響了行政效率的提升。

3. 政府預(yù)算公開對政府規(guī)模的影響。從模型（3）的回歸結(jié)果來看，政府預(yù)算公開（GBO）與政府規(guī)模（GSI）的回歸系數(shù)為0.001 473，且在5%水平上顯著負相關(guān)。同時控制變量貿(mào)易開放度（TRO）、財政自給率（SF）和人口規(guī)模（POP）均與政府規(guī)模（GSI）在1%水平上顯著相關(guān)，城市化水平（URL）與政府規(guī)模（GSI）在5%水平上顯著相關(guān)，各?。▍^(qū)、市）人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（PGDP）、市場化指數(shù)（MAR）與政府規(guī)模（GSI）在10%水平上顯著相關(guān)。此外，模型修正的擬合優(yōu)度、F統(tǒng)計量與P檢驗值均滿足要求。這說明模型（3）的回歸效果較好，從而驗證了假設(shè)H3，表明政府預(yù)算公開與政府規(guī)模負相關(guān)，即政府預(yù)算能夠在一定程度上控制政府規(guī)模擴張。

（三）穩(wěn)健性和內(nèi)生性分析

1. 穩(wěn)健性。為了考察研究結(jié)論的穩(wěn)健性，首先，在實證檢驗之前，本文對所有變量的多重共線性進行檢驗，發(fā)現(xiàn)VIF值均小于4，即變量間不存在嚴重的相互干擾，無需另做調(diào)整。①其次，在回歸分析前，本文對模型中的變量也分別進行了標準方差化的處理，避免了因異方差性所帶來的困擾，保證了回歸分析的穩(wěn)健。最后，本文根據(jù)謝柳芳（2015）的研究成果，選擇用各省（區(qū)、市）“三公經(jīng)費”披露金額的自然對數(shù)（TPE）作為政府預(yù)算公開變量（GBO）的代理變量②對H1—H3進行重新檢驗。檢驗結(jié)果如表5所示，該結(jié)論與表4的回歸結(jié)果基本一致，說明前文的結(jié)果較為穩(wěn)定可靠。

2. 內(nèi)生性。為避免可能的內(nèi)生性問題，特別是考慮到政府預(yù)算公開對政府反腐敗力度、行政效率及政府規(guī)模的影響可能有一定的滯后性，本文用提前一期的政府預(yù)算公開變量（GBOt-1）替代原來的政府預(yù)算公開（GBOt）解釋變量，以進一步檢驗政府預(yù)算公開對政府反腐敗力度、行政效率及政府規(guī)模的影響，結(jié)果如表6所示。該結(jié)果與表4的回歸結(jié)果基本一致，說明基本不存在內(nèi)生性問題。

五、結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

本文以2011—2015年全國30個省（區(qū)、市）政府為研究對象，從政府反腐敗力度、行政效率與政府規(guī)模三個方面研究政府預(yù)算公開與國家治理效率提升之間的關(guān)系。

1. 政府預(yù)算公開可以在一定程度上抑制政府腐敗。理論分析和實證結(jié)論表明，政府預(yù)算公開可以滿足公共權(quán)力多元監(jiān)督主體的多元信息需求，實現(xiàn)對政府公共治理權(quán)力的多層次、全景式監(jiān)督，能夠在一定程度上提升政府反腐敗力度，抑制政府腐敗。

2. 政府預(yù)算公開對于行政效率的提升效果并不明顯。雖然理論分析表明政府預(yù)算可以在一定程度上提升政府的行政效率，但實證結(jié)論并不支持。其原因可能是我國政府預(yù)算公開的內(nèi)容還不夠細化，特別是行政管理費沒有完全公開，或者是雖然公開了，但公開的質(zhì)量還有待提升，所以對于行政效率的提升還沒有產(chǎn)生顯著的作用。

3. 政府預(yù)算公開能夠在一定程度上控制政府規(guī)模。理論分析和實證結(jié)論表明，政府預(yù)算公開可以告知全社會政府部門公共資源的存量和增量信息，可以在一定程度上確保政府規(guī)模更加合理，實現(xiàn)政府規(guī)模的精簡。

（二）政策建議

雖然本文的研究表明，政府預(yù)算公開能夠在一定程度上抑制政府腐敗與控制政府規(guī)模。但同時也應(yīng)看到，一方面，目前全國各?。▍^(qū)、市）政府預(yù)算公開水平均值并不高，方差較大，這說明不僅全國各?。▍^(qū)、市）的預(yù)算公開水平差異較大，而且預(yù)算公開的整體水平和意識亟待提升；另一方面，我國政府行政管理費用的公開還存在一定的問題，政府預(yù)算公開對政府行政效率的提升并不明顯。鑒于此，筆者提出以下政策建議。

1. 擴大公開范圍，統(tǒng)一公開標準，真正提升政府預(yù)算公開水平。要根據(jù)新《新預(yù)算法》的要求，在不斷擴大政府預(yù)算公開范圍的基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一的省級政府預(yù)算公開標準，以規(guī)范省級政府預(yù)算公開行為，向公眾最大限度地公開政府預(yù)算信息，真正提升政府預(yù)算公開的水平。

2. 切實提升省級政府預(yù)算公開的積極性。當前，省級政府較為低下的政府預(yù)算公開意識與現(xiàn)行的政績考核機制有較大關(guān)系。因為目前的考核指標并未包含政府預(yù)算公開狀況。一種可行的設(shè)想方案是，將省級政府預(yù)算公開程度逐步納入政績考核范圍，以切實提升省級政府預(yù)算公開的積極性。

3. 積極做好行政管理費用預(yù)決算信息的公開。要進一步擴大行政管理費用公開的范圍與內(nèi)容，確保行政管理費用全面、真實、準確地公開，以切實發(fā)揮政府預(yù)算公開的行政管理效應(yīng)。

注釋：

①一般認為，當0≤vif值≤4時，變量間無明顯多重共線性；當4

②“三公經(jīng)費”數(shù)據(jù)來源于各省財政廳網(wǎng)站。

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Zhao Heyun1， Zhao Yibo2

（1.School of Public Finance and Taxation， University of Guangdong Financial and Economic，

Guangzhou， Guangdong， 510320， China； 2.School of Mathematical Sciences，

South China Normal University，Guangzhou，Guangdong， 510631， China）

Abstract： Using the panel date of 30 provinces， investigates the effect of governmental budget openness on national governance efficiency from the aspects of government anti-corruption vigor， administrative efficiency and governmental scale. Evidence shows that governmental budget openness has function on the corruption suppression and the control of governmental scale， but it has no significant effect on the promotion of administrative efficiency. The above conclusions not only provide new evidence for understanding the governance efficiency of governmental budget openness， but also provide a policy reference for improving the governance efficiency of governmental budget openness.

Key words： governmental budget openness， national governance efficiency， corruption， administrative efficiency， governmental scale