李彩霞 白福臣

摘要：21世紀(jì)是無居民海島的世紀(jì)，無居民海島由其特殊的資源優(yōu)勢(shì)和地理區(qū)位，開發(fā)使用價(jià)值日益受到重視，對(duì)其開發(fā)使用行為也日漸增多，粗放、無序、無度的開發(fā)嚴(yán)重威脅著無居民海島的生態(tài)資源系統(tǒng)。通過對(duì)無居民海島開發(fā)使用的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)其中存在著立法制度不完善、總體規(guī)劃設(shè)計(jì)缺失、實(shí)施制度不到位和買方市場(chǎng)貧瘠等問題，在此基礎(chǔ)上比較借鑒國外無居民海島的使用制度，從生態(tài)、法律、獎(jiǎng)懲監(jiān)督、政府服務(wù)、產(chǎn)權(quán)制度等方面提出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：無居民海島；開發(fā)使用；生態(tài)保護(hù)；使用制度創(chuàng)新

我國是海洋大國，海島眾多，據(jù)資料統(tǒng)計(jì)：在我國所屬300多萬km2的遼闊海域中，面積達(dá)到500 m2以上的海島多達(dá)6 900多個(gè)，其中無居民海島多達(dá)6 500多個(gè)，小于500 m2的無居民海島也有上萬個(gè)[1]。隨著國際海域爭(zhēng)端不斷以及我國對(duì)海洋強(qiáng)國目標(biāo)的進(jìn)一步推進(jìn)，我國海洋產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，社會(huì)主體對(duì)無居民海島的使用活動(dòng)也日益增多，國家海洋局2011年公布“第一批開發(fā)利用無居民海島名錄”，最長(zhǎng)使用年限為50年。由于人們長(zhǎng)期受“重路輕海”觀念的影響以及無居民海島遠(yuǎn)離大陸，荒無人煙，在對(duì)海島開發(fā)過程中，粗放、無序、無度式行為使海島資源被破環(huán)，加劇海島周邊海域環(huán)境的惡化[2]。盲目的開發(fā)行為對(duì)無居民海島造成了極大的破壞，但這不能否定海島開發(fā)具有的重要效益，人大常委呂彩霞指出：無居民海島不開發(fā)也不一定保持完好，經(jīng)過幾十、上百年的風(fēng)吹浪打，也會(huì)受到自然侵蝕，甚至消亡。相反，適度適量、科學(xué)合理地對(duì)海島進(jìn)行開發(fā)，海島甚至能保護(hù)和發(fā)展得更好[3]。在此背景下探討無居民海島使用制度的創(chuàng)新問題無疑具有重要的學(xué)術(shù)意義。

1無居民海島概述

1.1無居民海島的概念界定與分類

《聯(lián)合國海洋法公約》第121條明確規(guī)定：“島嶼是四面環(huán)水并在髙潮時(shí)高于水面的自然形成的陸地區(qū)域”。2003年出臺(tái)的《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》中首次提出無居民海島的概念：“無居民海島是指在我國管轄海域內(nèi)不作為常住戶口居住地的島嶼、巖礁和低潮高地等，無居民海島不得作為公民戶籍登記的地址和企業(yè)登記注冊(cè)的地址”。這是我國目前普遍使用的概念界定，無居民海島以是否擁有居民戶籍管轄為唯一判定標(biāo)準(zhǔn)。

2018年3月印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整海域、無居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)的通知》，把無居民海島用島類型調(diào)整為9類，分別為旅游娛樂用島、交通運(yùn)輸用島、工業(yè)倉儲(chǔ)用島、漁業(yè)用島、農(nóng)林牧業(yè)用島、可再生能源用島、城鄉(xiāng)建設(shè)用島、公共服務(wù)用島和國防用島。這些無居民海島多遠(yuǎn)離大陸，地貌結(jié)構(gòu)單一，生物多樣性較少，與周圍海域形成獨(dú)立且脆弱的海域體系，內(nèi)部各要素之間相互依存、相互作用、相互制約共同構(gòu)成一個(gè)不可分割和替代的整體[4]。

1.2無居民海島使用的理論基礎(chǔ)——可持續(xù)發(fā)展理論

無居民海島的資源承載能力是有限的，開發(fā)的“負(fù)荷極限”必然造成海島生態(tài)系統(tǒng)的崩潰，海島是海洋可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。中國必須走可持續(xù)發(fā)展道路，中共十九大會(huì)議上明確指出要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然?？沙掷m(xù)發(fā)展理論由來已久，在對(duì)無居民海島的開發(fā)使用中，為了海島未來的可持續(xù)發(fā)展，必須建立有效規(guī)范的使用制度，既保證當(dāng)代的發(fā)展，又不破壞下一代生存的需要，對(duì)無居民海島使用的最終目的是保證海島資源的可持續(xù)發(fā)展。

1.3無居民海島開發(fā)利用價(jià)值

步入21世紀(jì)，“開發(fā)海洋、利用海洋、保護(hù)海洋”是站穩(wěn)世界舞臺(tái)與之奮斗的目標(biāo)，無居民海島是開發(fā)海洋的重要基地，具有不可估量的政治、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等價(jià)值。

1.3.1具有政治戰(zhàn)略價(jià)值無居民海島是戰(zhàn)略國土，具有重要的戰(zhàn)略地位和政治價(jià)值。一是海洋權(quán)益價(jià)值的海島，如領(lǐng)?；c(diǎn)海島、南海和釣魚諸島。領(lǐng)?；c(diǎn)是劃定領(lǐng)海的起始點(diǎn)，我國目前已公布94個(gè)領(lǐng)?；c(diǎn)中50%以上位于無居民海島上。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，大陸架是劃定國際海洋權(quán)益和確定國家管轄海域的一個(gè)重要原則，該島的所屬國對(duì)這一廣大區(qū)域資源擁有主權(quán)權(quán)利。另一個(gè)是具有國防安全價(jià)值的海島，如西沙群島上的永興島，又稱“林島”，是我國重要的軍事用島；南沙群島位于太平洋和印度洋兩大洋海航線的要沖，戰(zhàn)略地位重要。

1.3.2具有生態(tài)環(huán)境價(jià)值無居民海島多位于深海域，未受到人類活動(dòng)的影響，是一片自然生態(tài)的“凈土”，具有極大的生態(tài)價(jià)值，包括市場(chǎng)價(jià)值和非市場(chǎng)價(jià)值[5]。一些海島擁有典型的生態(tài)系統(tǒng)，如紅樹林和珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)，其生態(tài)系蘊(yùn)藏著豐富的生物資源和物種多樣性；一些海島擁有珍瀕的物種，如金山三島保存著上海地區(qū)早已絕跡的原始植被和珍稀植物；一些海島具有重要的生物生存區(qū)域，如長(zhǎng)山列島是北方重要的養(yǎng)殖和捕撈區(qū)。海島是海洋的寶庫，它的生態(tài)價(jià)值占據(jù)著不容置疑的地位。

1.3.3具有經(jīng)濟(jì)資源價(jià)值無居民海島的經(jīng)濟(jì)價(jià)值包括海島及附屬海域資源的天然價(jià)值、人們勞動(dòng)創(chuàng)造出來的的價(jià)值及有待探索的價(jià)值，但主要的還是天然價(jià)值[2]。無居民海島的天然價(jià)值為：一是可以直接使用的資源，如海島有珍貴可以入藥的動(dòng)植物、具有建設(shè)港口的有利條件等；二是間接利用的資源，如溫差能，海流發(fā)電等可再生能源。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明：以領(lǐng)海基線劃分的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)蘊(yùn)藏著世界已探明石油儲(chǔ)量的87%，提供著世界漁業(yè)產(chǎn)量的94%，蘊(yùn)藏的經(jīng)濟(jì)資源異常豐富[2]。

1.3.4具有社會(huì)文化價(jià)值無居民海島是海上陸地，是在慢慢的地殼運(yùn)動(dòng)與生物進(jìn)化的長(zhǎng)河中塑造而成的。隨著時(shí)間的推移和積累，在海島地質(zhì)的發(fā)展過程中，無居民海島結(jié)合其周圍海域形成了一套僅適合自身發(fā)展運(yùn)動(dòng)的生態(tài)體系。每個(gè)海島地質(zhì)構(gòu)成不同、物種多樣性不同、形成的過程也不盡相同，資源體系多樣，風(fēng)格迥異，可供人們考究、探測(cè)和觀光旅游。這些資源都是寶貴的財(cái)富，在無居民海島的開發(fā)利用中，可結(jié)合它的社會(huì)價(jià)值和生態(tài)環(huán)境，進(jìn)行獨(dú)特創(chuàng)新性的整合發(fā)展。

2我國無居民海島的開發(fā)使用現(xiàn)狀與問題

2.1無居民海島的開發(fā)使用現(xiàn)狀

無居民海島蘊(yùn)藏著豐富的海洋資源，在海島法出臺(tái)以前，許多無居民海島被沿海附近居民和單位私自占用、承包并肆意開發(fā)，其開發(fā)模式以粗放式為主。且早期人民對(duì)無居民海島的認(rèn)識(shí)和保護(hù)意識(shí)薄弱，盲目開山采石，亂砍亂伐，對(duì)海島資源進(jìn)行掠奪式開發(fā)，海島及周圍海域被傷的千瘡百孔，由于海水的流動(dòng)特性甚至波及其它區(qū)域的生物多樣性。

此外，對(duì)無居民海島追求經(jīng)濟(jì)效益的建設(shè)開發(fā)，占據(jù)海島土地，產(chǎn)生大量污染性物質(zhì)，水體COD嚴(yán)重超標(biāo)，使海島的自然生態(tài)性弱化。人類過度的開發(fā)活動(dòng)嚴(yán)重破壞海島地貌，改變島體屬性，使無居民海島消失問題逐年加劇。根據(jù)調(diào)査統(tǒng)計(jì)，與20世紀(jì)90年代的無居民海島數(shù)量相比，遼寧省消失約48個(gè)，海南省消失51個(gè)，河北省消失60個(gè)，福建省消失83個(gè)，浙江省消失200個(gè)，廣東省更是消失了320多個(gè)，部分領(lǐng)?；c(diǎn)無居民海島也正面臨消失的危險(xiǎn)[6]。2018年3月頒發(fā)《關(guān)于調(diào)整海域、無居民海島使用進(jìn)增收標(biāo)準(zhǔn)的通知》，將有償使用金額度大幅度提升，其中對(duì)海砂等礦產(chǎn)開采用海的征收標(biāo)準(zhǔn)由2017年的4.50萬元/hm2調(diào)整至7.30萬元/hm2，基于生態(tài)方面，提高了用島的“門檻”。但目前法律已批準(zhǔn)使用的無居民海島約占可使用無居民海島總數(shù)的96%，開發(fā)不足與開發(fā)過度并存。

2.2無居民海島開發(fā)使用中存在的問題

隨著我國對(duì)主權(quán)意識(shí)的進(jìn)一步加強(qiáng)，國家對(duì)海洋的關(guān)注度越來越高，無居民海島的重要地位早已顯現(xiàn)，但開發(fā)使用中仍存在不同程度的問題尚未解決。

2.2.1立法制度尚不完善目前關(guān)于無居民海島保護(hù)與開發(fā)使用方面的法規(guī)制定，國家和省、市、地區(qū)居多，但眾多的法律文件顯得臃腫雜亂，不知所依。而且這些法律、規(guī)劃缺乏對(duì)無居民海島的具體使用主體、審批程序、檢測(cè)程序、評(píng)估程序及監(jiān)管程序等方面進(jìn)行分類統(tǒng)籌，準(zhǔn)入機(jī)制和退出機(jī)制也尚不完善[7]。一些地方基層也相繼出臺(tái)規(guī)章使立法層級(jí)混亂，缺乏對(duì)無居民海島保護(hù)的具體分類細(xì)則和使用安排，分散性的法律體系使法律成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收益值。

2.2.2總體規(guī)劃設(shè)計(jì)缺失無居民海島脆弱、獨(dú)立和整體性的生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)，決定了每一個(gè)海島及周圍海域所擁有的資源體系不同，可利用和開發(fā)的方式也不相同。但在無居民海島使用權(quán)出讓之前，相關(guān)部門并沒有組織權(quán)威專家對(duì)管轄區(qū)域的無居民海島進(jìn)行資源體系和屬性評(píng)估以維護(hù)其生態(tài)性和基本功能，使得無居民海島的使用偏離可開發(fā)方向，對(duì)海島資源造成人為破壞。在出讓無居民海島使用權(quán)時(shí)，因?qū)﹂_發(fā)海島的資源屬性不了解，審核環(huán)節(jié)缺乏相應(yīng)的規(guī)劃對(duì)比，造成不匹配的開發(fā)申請(qǐng)也被許可。

2.2.3實(shí)施制度不到位“三分計(jì)劃七分實(shí)施”。《海島保護(hù)法》規(guī)定：凡是無居民海島的開發(fā)使用，須報(bào)經(jīng)省級(jí)人民政府或者國務(wù)院批準(zhǔn)，因此政府是眾多法律法規(guī)的解釋者和實(shí)施者。海島使用者依程序申請(qǐng)海島的使用權(quán)，審批、評(píng)估和決定都由政府負(fù)責(zé)，這時(shí)由于經(jīng)濟(jì)和利益的誘惑，“尋租”現(xiàn)象就出現(xiàn)了。有些官員以利益優(yōu)先，不顧及海島的自然屬性及環(huán)境狀況，將本該保護(hù)或開發(fā)類型不一致的海島也批準(zhǔn)給申請(qǐng)者進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，嚴(yán)重破壞島體資源。另一方面，政府批準(zhǔn)使用許可之后，沒有對(duì)海島使用前后的生態(tài)價(jià)值進(jìn)行比較、對(duì)一些違法用島的行為也未令行禁止，政府監(jiān)督變成了一種形式。

2.2.4買方市場(chǎng)貧瘠在國家規(guī)定出讓海島使用權(quán)之后，“用島熱”風(fēng)靡一時(shí)，咨詢“購島”的很多，但真正遞交使用申請(qǐng)的并不多[8]。近年來用島的有償制度逐漸完善，強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)優(yōu)先和資源合理利用為導(dǎo)向，使用無居民海島的渠道暢通，但門檻很高。許多無居民海島遠(yuǎn)離大陸，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，島上缺乏淡水資源，交通較差，不能通電，易受自然災(zāi)害的影響，幾億的投資可能會(huì)被一場(chǎng)海嘯吞噬；保護(hù)優(yōu)先的用島導(dǎo)向使得開發(fā)繞道而行，增加額外的開發(fā)成本；用島年數(shù)有限，前期巨大的投資最后“為他人做嫁衣裳”的思想使用島者產(chǎn)生不平衡心理，諸多嚴(yán)峻地理和法規(guī)條件使購島者望而卻步，諸多有價(jià)值可開發(fā)的海島被擱置。

3國外無居民海島使用制度模式

國外許多國家對(duì)于無居民海島的開發(fā)與管理早已有較多成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本節(jié)選取馬爾代夫、美國、日本作為研究對(duì)象，通過分析這些國家無居民海島的制度模式，以期對(duì)我國無居民海島的使用制度創(chuàng)新提供借鑒。

3.1馬爾代夫無居民海島使用制度模式

印度洋島國馬爾代夫在島嶼開發(fā)方面較有特色，資料顯示：馬爾代夫是由1 200多個(gè)珊瑚島嶼組成的群島國家，其中無居民海島993個(gè)[5]。政府非常重視對(duì)海島的管理，形成著名的“馬爾代夫”模式，以海島旅游聞名于世。

3.1.1系統(tǒng)的使用規(guī)劃作為海島國，馬爾代夫政府早在1980年就開始注重海島發(fā)展，并借助外資制定海島規(guī)劃。根據(jù)不同島嶼的具體情況擬定不同的政策措施，并請(qǐng)國外發(fā)達(dá)國家規(guī)劃師把脈，最后經(jīng)國家嚴(yán)格論證后批準(zhǔn)建設(shè)。在國家批準(zhǔn)海島開發(fā)使用之前，還要對(duì)海島的地貌、生態(tài)等全面審查，做出價(jià)值評(píng)估分析，最后的審批需由政府做出討論后決定。

3.1.2優(yōu)先的生態(tài)理念馬爾代夫?qū)o居民海島的開發(fā)遵循低層建筑、低密度開發(fā)、低容量利用、高綠化率的“三低一高”原則，并規(guī)定島面建筑不超過島體總面積的20%，因地制宜地開發(fā)海島資源[9]。政府非常重視海島的開發(fā)，給予生態(tài)引導(dǎo)和服務(wù)，馬爾代夫居民也都認(rèn)為空氣、海水和海灘是馬爾代夫最脆弱敏感的，失去就再難擁有，對(duì)海島環(huán)境有極強(qiáng)的歸屬感和保護(hù)意識(shí)。

3.1.3健全的審批監(jiān)督體系馬爾代夫政府注重海島前期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)向世界招標(biāo)，鼓勵(lì)國際投資商多種形式投資開發(fā)海島的同時(shí)，也制定出一套健全的審批監(jiān)督管理體系。單個(gè)或多個(gè)主體在提交使用申請(qǐng)時(shí)，當(dāng)?shù)卣家鶕?jù)海島資源的價(jià)值分析并結(jié)合申請(qǐng)主體的資金狀況、社會(huì)信譽(yù)、發(fā)展情況、開發(fā)能力等指標(biāo)來進(jìn)行打分，通過嚴(yán)格的審批程序來決定最終的使用權(quán)歸屬。并且每年都要對(duì)海島的使用狀況進(jìn)行檢查監(jiān)督，以確保海島開發(fā)資源的環(huán)境和物種多樣性。

3.2美國無居民海島使用制度模式

美國本土三面環(huán)海，領(lǐng)海內(nèi)無居民海島眾多，美國政府對(duì)海島的使用主要著眼于島上的生態(tài)體系及海域內(nèi)各種資源的保護(hù)。

3.2.1保護(hù)優(yōu)先的生態(tài)理念美國追求保護(hù)與開發(fā)的平衡，并以保護(hù)為主要原則，高度重視海島的資源與環(huán)境[10]。在生態(tài)可開發(fā)基礎(chǔ)上，實(shí)行一島一特色，一島一模式，根據(jù)海島的屬性特點(diǎn)采取獨(dú)特的使用條例，進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)、科技研究和軍事活動(dòng)等。在對(duì)海島進(jìn)行開發(fā)之前，必須經(jīng)過有關(guān)專家的調(diào)查與評(píng)估、民眾的聽證，否則任何經(jīng)濟(jì)體都不能對(duì)無居民海島進(jìn)行使用。

3.2.2公地信托的使用制度美國對(duì)離大陸較遠(yuǎn)的無居民島嶼，在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開發(fā)過程中采取公地信托使用的制度模式。在英美法系下，無居民海島被視為公地，將信托機(jī)制引入海島的開發(fā)中，采取靈活的融資機(jī)制，提高海島的土地價(jià)值[9]。如成立馬里亞納群島公共土地公司，管理所屬地區(qū)無居民海島的開發(fā)利用，被法律賦予信托責(zé)任的公司，負(fù)責(zé)系統(tǒng)地增進(jìn)土地價(jià)值、維護(hù)公共權(quán)益。

3.3日本無居民海島使用制度模式

日本是傳統(tǒng)的島國，依靠島嶼而生。日本一半的人口臨海而居、依海而生，對(duì)海島有重要的依存性，政府也高度重視海島的開發(fā)，以充分利用資源，優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

日本主要以法規(guī)來對(duì)無居民海島的開發(fā)進(jìn)行引領(lǐng)，早期就頒布了《日本孤島振興法》和《日本孤島振興實(shí)施令》，并出臺(tái)一系列配套措施予以細(xì)化。此外，為防止開發(fā)模式對(duì)島上資源及周圍環(huán)境造成危害，還出臺(tái)針對(duì)性的法規(guī)對(duì)海島進(jìn)行開發(fā)的各方面加以保護(hù)，如《日本離島振興法》、《鹿兒島振興法》。通過法規(guī)的有效實(shí)施，無居民海島的開發(fā)逐步趨于完善。日本無居民海島的開發(fā)與保護(hù)資金來源豐富，有國家的專項(xiàng)資金、當(dāng)?shù)卣膿芸?、?cái)團(tuán)法人的集資以及當(dāng)?shù)鼐用竦馁Y本融入，形成聯(lián)合的開發(fā)使用形式，無居民海島為大家所“共有”。

3.4國外無居民海島使用制度的啟示

通過上文對(duì)馬爾代夫、美國和日本無居民海島使用制度的探究可知，國外發(fā)達(dá)沿海國家“海洋意識(shí)”較強(qiáng)，早在二十世紀(jì)就非常重視海島的保護(hù)和開發(fā)。在國家的引領(lǐng)下，政府和公民都對(duì)海島資源有重要的保護(hù)意識(shí)，比較而言我國對(duì)海島的認(rèn)識(shí)和重視程度還有待深層次的提高。其次，這些國家早期就頒布相關(guān)立法并給予具體的實(shí)施細(xì)則對(duì)無居民海島資源的開發(fā)使用進(jìn)行指導(dǎo)，在潛移默化中基層組織從立法約束變成了立法的自我遵守；對(duì)海島的開發(fā)遵循因地制宜的模式，通過規(guī)劃科學(xué)評(píng)估海島屬性和承載力，并以其為開發(fā)使用的基礎(chǔ)；通過嚴(yán)格的審批與監(jiān)督體系促進(jìn)海島的合理開發(fā)使用。無居民海島的有效開發(fā)離不開國家和成員的注重保護(hù)和一系列制度的安排和約束。

4我國無居民海島使用的制度創(chuàng)新

無居民海島是海洋開發(fā)的關(guān)鍵點(diǎn)，承擔(dān)著國家發(fā)展的重任，目前我國對(duì)無居民海島的保護(hù)和利用還處于摸索階段，無居民海島使用的制度創(chuàng)新對(duì)海島的發(fā)展意義重大。

4.1樹立生態(tài)優(yōu)先意識(shí)

荒島開發(fā)，環(huán)保先行，給無人島帶上生態(tài)的“發(fā)箍”[8]。國家政府是一國的主心骨，對(duì)無居民海島的保護(hù)應(yīng)從國家層面打響口號(hào)，對(duì)基層民眾宣傳指示，讓人民真正了解海島、認(rèn)識(shí)其重要性，在開發(fā)使用過程中遵循“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，開發(fā)利于保護(hù)”的原則，嚴(yán)格限制違法用島行為。一是規(guī)劃用島。對(duì)無居民海島進(jìn)行區(qū)域性劃分，每個(gè)區(qū)域政府都要對(duì)區(qū)域內(nèi)的海島進(jìn)行資源、價(jià)值體系評(píng)估，以評(píng)估結(jié)果對(duì)海島進(jìn)行規(guī)劃，使每個(gè)海島都有清晰的定位，包括什么時(shí)候開發(fā)、適合什么產(chǎn)業(yè)、應(yīng)該如何保護(hù)等內(nèi)容；二是分而治之。對(duì)于可開發(fā)的無居民海島在購島者提交使用申請(qǐng)時(shí)，政府要根據(jù)其申請(qǐng)島嶼的屬性對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行詳細(xì)的研究，或邀專家進(jìn)行開發(fā)預(yù)估，以判斷開發(fā)措施在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)對(duì)無居民海島的影響指數(shù)，或在眾多申請(qǐng)中找出最優(yōu)的方案，政府的審批要遵循主體優(yōu)勢(shì)、方案優(yōu)化、使用科學(xué)、生態(tài)優(yōu)先的原則。

4.2健全法律法規(guī)

法律是開發(fā)使用的指南針。海島的保護(hù)與使用都要在一定的法規(guī)指導(dǎo)下才能順利進(jìn)行。我國無居民海島的立法主要有三類：A類是宏觀調(diào)控的專門立法，B類是特定海島的單行立法，C類是各法規(guī)文件中的分散性立法[11]。A類主要是給出宏觀性的指導(dǎo)，指出海島開發(fā)與保護(hù)的大方向，需要根據(jù)社會(huì)的發(fā)展態(tài)勢(shì)對(duì)法規(guī)及時(shí)調(diào)整，加大對(duì)無居民海島開發(fā)與保護(hù)的細(xì)則劃分和違法用島的懲處力度。B類是從各地區(qū)考慮，在總規(guī)則下根據(jù)區(qū)域現(xiàn)狀制定而成，是最需要完善的部分。各政府可根據(jù)轄區(qū)內(nèi)海島狀況，參照《海島保護(hù)法》等把它細(xì)化到具體島嶼的開發(fā)與保護(hù)條例，對(duì)基層組織根據(jù)小區(qū)域制定的規(guī)章也要借鑒與修改，減少?zèng)_突性。C類法規(guī)散布性較廣，可以將其收集采納整合為一。

4.3建立獎(jiǎng)懲監(jiān)督機(jī)制

權(quán)力與權(quán)利置于監(jiān)督的陽光下才能更好地發(fā)揮作用。無居民海島監(jiān)督的主體不僅包括政府，也包括廣大的社會(huì)成員。監(jiān)督的客體分為兩個(gè)方面：一是政府方面。政府是無居民海島法規(guī)的制定和解釋者，又是海島使用的審批決策者。在物欲縱橫的社會(huì)中，腐敗行為舉不勝數(shù)，無數(shù)政府官員淪為權(quán)力與財(cái)富的馬前卒，因此對(duì)政府實(shí)施監(jiān)督，使其行為透明化，防止權(quán)力的濫用，以促進(jìn)其政策實(shí)施落實(shí)到位、審批決策公開公正；另一個(gè)是無居民海島的使用主體。政府給予使用主體寬松的權(quán)利范圍的同時(shí)也要對(duì)使用過程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，并給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)與懲罰措施。使用主體對(duì)無居民海島開發(fā)過程中必然出現(xiàn)環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)效益的取舍，不定期的監(jiān)督有助于保持“生態(tài)初心”。在海島的資源審查中，對(duì)促進(jìn)生態(tài)多樣性、開發(fā)破壞最小或及時(shí)修復(fù)的使用者給予精神、實(shí)物乃至延續(xù)開發(fā)年限的獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)開發(fā)海島破壞性較大的使用主體給予警告、罰款甚至終止其使用的處罰。通過獎(jiǎng)勵(lì)與處罰并舉，可以進(jìn)一步激勵(lì)使用者以生態(tài)為先，尋求科學(xué)開發(fā)的積極性。

4.4增強(qiáng)政府服務(wù)效能

一些可利用的無居民海島極具開發(fā)價(jià)值，但圍島勘探之后，由于基礎(chǔ)設(shè)施差、開發(fā)條件難、不穩(wěn)定因素較多使得許多有意購島者止步。對(duì)此情況，政府要對(duì)用島者予以資金或技術(shù)支撐，以彌補(bǔ)開發(fā)中可能遇到的種種難題，在生態(tài)優(yōu)先的前提下給予最大政策服務(wù)。對(duì)一些開發(fā)過程中自然因素影響較大的海島，政府可事先規(guī)劃好各種應(yīng)對(duì)方案，幫助使用者把損失程度降到最低。海島使用年限到期時(shí)，政府可根據(jù)海島開發(fā)的整體情況及海島生態(tài)多樣性的價(jià)值評(píng)估，來決定是收回海島使用權(quán)還是延續(xù)使用年限，對(duì)決定收回的海島，政府應(yīng)評(píng)估海島近況來選擇是生態(tài)補(bǔ)償還是使用者補(bǔ)償；對(duì)一些使環(huán)境變得更美，生物多樣性增加的“馬爾代夫”模式的旅游海島開發(fā)，值得繼續(xù)提倡。

4.5引入產(chǎn)權(quán)制度模式

單純的海島使用金并不能體現(xiàn)國家與使用者交易的對(duì)價(jià)，海洋資源所有權(quán)的本質(zhì)屬性不是一項(xiàng)單純的私權(quán)，而是借助某種私法形式或者概念手段來實(shí)現(xiàn)的公共性權(quán)利和權(quán)力，是某種權(quán)利和權(quán)力的復(fù)合體[12]。無居民海島使用權(quán)必然是具有公權(quán)和私權(quán)的混合性質(zhì)，是受公共權(quán)力限制的一種權(quán)利[13]，是受物權(quán)法和特別法保護(hù)的合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利[14]。因此，在海島使用者獲得使用權(quán)的時(shí)限內(nèi)，可以將其視為使用過程中附加義務(wù)的產(chǎn)權(quán)模式。

諾斯認(rèn)為：有效率的組織需要在制度上做出安排并確定所有權(quán)，以造成一種個(gè)人經(jīng)濟(jì)努力變成私人收益率以接近社會(huì)收益率的刺激[15]。在產(chǎn)權(quán)制度模式下，類似土地使用制度模式，使用者會(huì)對(duì)海島有自我歸屬意識(shí)。社會(huì)意識(shí)—社會(huì)需求—產(chǎn)權(quán)主體生成—市場(chǎng)發(fā)育，從而使得無居民海島使用市場(chǎng)成為自我完善和自我修復(fù)的內(nèi)在機(jī)制。 在此意識(shí)下，即使沒有政府的監(jiān)管督察，使用者在對(duì)無居民海島開發(fā)時(shí)就會(huì)有一個(gè)“整體效益”最大化的目標(biāo)追求，會(huì)自我平衡保護(hù)與開發(fā)兩者之間的關(guān)系。

5結(jié)語

21世紀(jì)是海洋的世紀(jì)，無居民海島是海洋的重要組成成分，是我國寶貴的資源財(cái)富，在社會(huì)發(fā)展中具有多重的價(jià)值屬性。對(duì)無居民海島的開發(fā)應(yīng)以生態(tài)保護(hù)為基礎(chǔ)，促進(jìn)海島資源的可持續(xù)發(fā)展，重視頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃。我國可利用的無居民海島中，只有少數(shù)近岸和具有特殊價(jià)值的海島被開發(fā)使用，因此無居民海島未來有巨大的挖掘潛力。無居民海島的開發(fā)使用是新時(shí)代賦予我們的新使命，是國家繁榮富強(qiáng)的新機(jī)遇，無居民海島使用制度的建立與創(chuàng)新，為無居民海島的使用提供制度準(zhǔn)則，也為下一步海島的開發(fā)提供了方向。

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（收稿日期：2018-04-21）