翟東堂，王 譯，胡恩佳

2017年2月，《貿(mào)易便利化協(xié)定》對已加入該協(xié)定的所屬成員國正式生效。我國作為該協(xié)定的踐諾國之一，該協(xié)定生效意味著將對我國對外貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生深刻影響。《貿(mào)易便利化協(xié)定》的主要目標(biāo)之一是加快貨物在“國內(nèi)國際兩個市場”（下文簡稱“兩個市場”）中的流通速度，降低國際物流成本，而海關(guān)保稅物流監(jiān)管制度運(yùn)行狀況如何，則是貿(mào)易便利化能否順利實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的關(guān)鍵因素之一。對我國保稅物流監(jiān)管模式實(shí)踐現(xiàn)狀、存在的問題以及如何完善我國的海關(guān)保稅物流監(jiān)管制度進(jìn)行研究，就顯得尤為迫切。

一、保稅物流和保稅物流監(jiān)管的概念界定

“保稅物流”這一詞匯的提出，在整個海關(guān)歷史進(jìn)程中均為首創(chuàng)，國際公約中也沒有對其進(jìn)行統(tǒng)一界定，同時它是我國海關(guān)根據(jù)國內(nèi)物流產(chǎn)業(yè)的實(shí)際發(fā)展需求所做出的創(chuàng)新。學(xué)術(shù)界并未對保稅物流的內(nèi)涵進(jìn)行明確定義，但有人從實(shí)務(wù)的角度對保稅物流的外延有所表述：“保稅物流是指保稅狀態(tài)下貨物在保稅監(jiān)管區(qū)域、場所或網(wǎng)點(diǎn)間的流通，包括保稅貨物在供應(yīng)銷售鏈上的采購、存儲、簡單加工、增值服務(wù)、檢測、維護(hù)、配送、分撥、分銷、運(yùn)輸、流轉(zhuǎn)、調(diào)撥等”[1]25。目前公開的資料都在使用這一概念。在筆者看來，保稅物流即保稅狀態(tài)的貨物在保稅區(qū)域（場所）內(nèi)外或者之間進(jìn)行的倉儲、運(yùn)輸?shù)攘鬓D(zhuǎn)的過程。保稅物流的核心是貨物必須要以保稅區(qū)域（場所）作為流轉(zhuǎn)過程中的起點(diǎn)或者終點(diǎn)。即使是類似新業(yè)態(tài)中的保稅展示交易這種主要倉儲、交易流程在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域之外，仍然必須要以通過海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域作為業(yè)務(wù)的前提條件。

在學(xué)界，有人對保稅物流監(jiān)管的概念進(jìn)行了界定。郭成認(rèn)為保稅物流監(jiān)管主要指基于普通物流的監(jiān)管機(jī)制條件下，在其上疊加的有關(guān)海關(guān)監(jiān)管的機(jī)制；[2]唐宇認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)組織體系、運(yùn)行機(jī)制以及發(fā)展戰(zhàn)略等層面來探究保稅物流監(jiān)管問題，同時要確立與實(shí)際發(fā)展所需相符的科學(xué)化的保稅物流監(jiān)管機(jī)制，才有助于提高監(jiān)管效率，加強(qiáng)監(jiān)管水平。[3]12筆者認(rèn)為，保稅物流監(jiān)管是指一國海關(guān)依托國內(nèi)設(shè)立的各種保稅區(qū)域（場所），對在保稅區(qū)域（場所）內(nèi)外或者之間流轉(zhuǎn)的貨物開展的職能管理。保稅物流監(jiān)管與加工貿(mào)易監(jiān)管并列，共同隸屬于海關(guān)保稅監(jiān)管職能。在具體海關(guān)監(jiān)管實(shí)踐中，保稅物流監(jiān)管的范圍基于保稅物流所依托的保稅區(qū)域（場所）不同功能、層次發(fā)生變化。同時，保稅物流監(jiān)管水平?jīng)Q定了保稅區(qū)域（場所）是否能夠?qū)崿F(xiàn)、發(fā)揮好自身的保稅物流功能。

二、我國保稅物流監(jiān)管的主要模式

截止到2017年，全國已有保稅監(jiān)管場所上千個，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域100余個，并為此設(shè)立了11個以海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。各地的保稅區(qū)域（場所）既有統(tǒng)一的功能作用，又各具地域特色。本文按照保稅物流功能逐漸升級的順序，在保稅監(jiān)管場所、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)各選取了一家作為代表，對當(dāng)前保稅物流實(shí)踐的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，達(dá)到窺一斑而知全貌之效果。

（一）天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)保稅物流中心模式

1.物流中心基本狀況

天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)保稅物流中心（以下簡稱物流中心）于2008年12月26日批準(zhǔn)設(shè)立，并于2009年6月22日通過海關(guān)總署、財(cái)政部、外匯總局、國稅總局聯(lián)合驗(yàn)收組的驗(yàn)收。目前，物流中心建成了綜合海關(guān)、預(yù)錄入和商檢為一體的一站式服務(wù)體系，實(shí)行圍網(wǎng)式管理，設(shè)有一道卡口通道，輔以聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控系統(tǒng)、電子閘門放行系統(tǒng)、單證識別系統(tǒng)、電子地磅系統(tǒng)和視頻監(jiān)控系統(tǒng)等，形成了封閉式、信息化、集約化的中心監(jiān)管模式。多年來，物流中心通關(guān)業(yè)務(wù)保持著良好的增長態(tài)勢，如圖1所示。

根據(jù)圖1可知：一是物流中心運(yùn)營以來，業(yè)務(wù)量呈現(xiàn)了強(qiáng)勁的增長態(tài)勢。業(yè)務(wù)峰值出現(xiàn)在2016年，當(dāng)年通關(guān)貨值超29億美元。這表明物流中心的設(shè)立契合了企業(yè)需求，功能得到了快速釋放。二是2017年物流中心業(yè)務(wù)出現(xiàn)了小幅回落，通關(guān)貨值同比減少12.4%。主要原因?yàn)閲鴥?nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢均不樂觀，生產(chǎn)企業(yè)慘淡經(jīng)營的狀況較為普遍。與此同時，和天津保稅區(qū)等老牌區(qū)域相比物流中心在保稅物流功能及政策優(yōu)惠上缺少競爭力。

物流中心的貿(mào)易方式目前有加工貿(mào)易、物流中心進(jìn)出境、一般貿(mào)易和其他。各種貿(mào)易方式通關(guān)貨值不盡相同，以2017年為例，物流中心加工貿(mào)易通關(guān)貨值14億美元，物流中心進(jìn)出境通關(guān)貨值6億美元，一般貿(mào)易通關(guān)貨值4億美元，三者合計(jì)24億美元，占物流中心同期通關(guān)總貨值的92.3%。如圖2所示。

2.當(dāng)前該物流中心運(yùn)營存在的主要問題

一是圍網(wǎng)發(fā)展空間不大，地域間隔成為保稅物流提速降本的掣肘之痛。從發(fā)展趨勢來看，企業(yè)對保稅物流提速降本的訴求越來越強(qiáng)烈。而物流中心目前基于物理圍網(wǎng)的管理模式，導(dǎo)致物流中心與生產(chǎn)企業(yè)間存在不可消除的地域距離。例如，天津開發(fā)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)企業(yè)到物流中心的距離大約20公里。一車貨物從離開物流中心卡口運(yùn)至開發(fā)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)企業(yè)，主要物流成本包括：裝卸貨及運(yùn)輸產(chǎn)生的用工、車輛、工具和時間成本等。一般情況下，一輛貨車一天內(nèi)只能運(yùn)送一次貨物。為了節(jié)約成本，倉儲物流企業(yè)基本是采取多票貨物拼車的配送模式。但有時為了供給急料，也不得不為幾公斤重的貨物安排一輛貨車，造成了資源浪費(fèi)。

圖1 2011年來物流中心通關(guān)貨值及加工貿(mào)易占比年度走勢圖

圖2 2017年天津開發(fā)區(qū)保稅物流中心不同貿(mào)易方式通關(guān)貨值結(jié)構(gòu)圖

二是卡口科技保障不夠，相對原始的設(shè)施制約了流轉(zhuǎn)效率。運(yùn)營至今，該物流中心卡口一直沒有實(shí)現(xiàn)車牌號自動識別功能。車輛出入卡口需要逐票手工錄入載貨清單號碼，再放行抬桿。目前，月均放行載貨清單3 000余票，速度較慢。與此同時，7年來卡口設(shè)施不斷老化、損耗，工作室門窗和辦公桌椅損壞、地基下陷、地磅不準(zhǔn)等問題已經(jīng)十分嚴(yán)重。此外，載貨清單作為貨物入出卡口的憑證，一直采用紙質(zhì)流轉(zhuǎn)的方式。每天現(xiàn)場關(guān)員需要簽批載貨清單逾百份，簽批后的載貨清單需要在企業(yè)、海關(guān)辦公場所和卡口之間往復(fù)流轉(zhuǎn)，不僅制約了效率，也產(chǎn)生了成本和風(fēng)險(xiǎn)。

三是輻射功能發(fā)揮不足，保稅物流發(fā)展相對滯后。該物流中心70%的業(yè)務(wù)量都是開發(fā)區(qū)本土企業(yè)產(chǎn)生，對外省市的輻射相對不足。與此同時，物流中心一線進(jìn)出口的業(yè)務(wù)量只占22%。這表明物流中心統(tǒng)籌國際和國內(nèi)兩個市場的作用發(fā)揮并不充分。這種狀況雖然受到生產(chǎn)企業(yè)采購計(jì)劃的安排影響，但企業(yè)的采購行為根本上還是受成本驅(qū)動。在通關(guān)一體化的背景下，如果我們能夠在海關(guān)監(jiān)管的范疇內(nèi)努力降低物流成本，那么必然能夠幫助企業(yè)更好地利用“兩個市場”，實(shí)現(xiàn)“兩種資源”的更優(yōu)配置。從這一目的思考，物流中心面臨的瓶頸主要有兩點(diǎn)，一是作為無港區(qū)域，與海港和空港的聯(lián)動并不理想。物流中心卡口還沒有實(shí)現(xiàn)與口岸的直通車，信息流相對割裂，區(qū)、港之間貨物流轉(zhuǎn)的監(jiān)管長期存在“不知道要不要管、不知道誰來管、不知道怎么管”的問題。二是保稅物流發(fā)展相對滯后。近年來，在政府和市場的作用下，國內(nèi)物流業(yè)開啟了資源整合的時代，正加速從傳統(tǒng)物流向現(xiàn)代物流邁進(jìn)。以京東為代表的互聯(lián)網(wǎng)銷售龍頭建立了遍布國內(nèi)、聯(lián)通國外的大物流鏈，通過集約化、信息化和智能化管理，顯著實(shí)現(xiàn)了提速降本。相比之下，該中心保稅物流發(fā)展卻相對緩慢，小散亂差、基礎(chǔ)建設(shè)薄弱、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、運(yùn)輸方式單一、信息化程度低等傳統(tǒng)物流的痼疾仍然存在，成為了制約保稅物流發(fā)展的瓶頸。

（二）南沙保稅港區(qū)模式

1.南沙保稅港區(qū)基本狀況

廣州南沙保稅港區(qū)位于廣州市珠江出?？诘哪仙硡^(qū)龍穴島上。南沙保稅港區(qū)于2008年10月18日獲國務(wù)院批復(fù)，①2008年10月18日，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于同意設(shè)立廣州南沙保稅港區(qū)的批復(fù)》。2009年底封關(guān)運(yùn)作。南沙保稅港區(qū)正式運(yùn)營后，積極利用保稅港區(qū)政策優(yōu)勢和粵港澳合作的機(jī)制創(chuàng)新功能，加快推進(jìn)港航物流產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)，區(qū)內(nèi)業(yè)務(wù)發(fā)展逐年穩(wěn)定上升。

2017年全年，南沙保稅港區(qū)保稅貨物進(jìn)出區(qū)貨值428.91億元，同比上升15%。其中境外進(jìn)出區(qū)貨值210.83億元，同比上升23%，境內(nèi)進(jìn)出區(qū)貨值218.08億元，同比上升8%，出區(qū)貨物進(jìn)口征稅7.08億元，同比上升10%。具體如表1所示。

2.南沙保稅港區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀

南沙保稅港區(qū)地處廣州市南端，毗鄰香港，所隸屬的南沙海關(guān)也是廣州關(guān)區(qū)加工貿(mào)易業(yè)務(wù)量較大的現(xiàn)場之一。南沙保稅港區(qū)在封關(guān)運(yùn)行后，其為廣州關(guān)區(qū)及其他關(guān)區(qū)企業(yè)的保稅物流配套業(yè)務(wù)一直運(yùn)作較好。近兩年來在自由貿(mào)易區(qū)政策優(yōu)勢輻射帶動下，保稅物流更是有了長足的發(fā)展，但受航線不足、港區(qū)整體大通關(guān)效率不高、口岸配套不完善等因素制約，進(jìn)出境業(yè)務(wù)增長過于依賴旅游貿(mào)易，與周邊香港、深圳等地的同等定位港口相比仍然差距明顯，出現(xiàn)了保稅物流發(fā)展勢頭不足的趨勢。

表1 2017年1-12月南沙保稅港區(qū)運(yùn)營統(tǒng)計(jì)表

一是受國際形勢和周邊地區(qū)影響，保稅港區(qū)保稅物流增長緩慢。美國特朗普新政下的國際貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，中美貿(mào)易戰(zhàn)有漸爆發(fā)趨勢。廣東作為我國最大的對外貿(mào)易省份，受到較為明顯的影響，外貿(mào)進(jìn)出口的下行壓力繼續(xù)增大，直接轉(zhuǎn)化為對南沙保稅港區(qū)保稅物流增長的不利影響。同時，國際大宗商品價格回升，影響保稅港區(qū)內(nèi)大宗散貨保稅經(jīng)營策略，企業(yè)消減了相關(guān)業(yè)務(wù)量。

二是與區(qū)域內(nèi)其他保稅區(qū)聯(lián)動不夠，缺乏總體協(xié)調(diào)。南沙保稅港區(qū)和機(jī)場綜保區(qū)作為廣州關(guān)區(qū)保稅物流業(yè)務(wù)的“雙核”，南沙海港與白云機(jī)場的航線、國別在東南亞地區(qū)有較多重疊，在非洲、歐洲和美洲也有個別國家的重疊。本可以通過聯(lián)動發(fā)展將海港與空港的優(yōu)勢互補(bǔ)，更好地發(fā)揮廣州海運(yùn)與航空運(yùn)力的疊加優(yōu)勢，但是在實(shí)際運(yùn)營中，南沙保稅港區(qū)與機(jī)場綜保區(qū)及其他保稅監(jiān)管場所在業(yè)務(wù)鏈條方面缺少整體規(guī)劃，配合聯(lián)動不夠，影響了南沙保稅港區(qū)區(qū)位優(yōu)勢的發(fā)揮。

（三）浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)模式

1.浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)基本狀況

2016年8月，中央決定在浙江省新設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，并于2017年3月批復(fù)了《中國（浙江）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（以下簡稱《總體方案》），要求將浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)成為東部地區(qū)重要海上開放門戶示范區(qū)、國際大宗商品貿(mào)易自由化先導(dǎo)區(qū)和具有國際影響力的資源配置基地。以大宗商品貿(mào)易自由化、海洋產(chǎn)業(yè)投資便利化和擴(kuò)大海洋服務(wù)業(yè)對外開放等為重點(diǎn)。

浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)成立以來，當(dāng)?shù)睾ｊP(guān)在復(fù)制推廣上海、天津、廣東、福建等4個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)監(jiān)管創(chuàng)新制度的基礎(chǔ)上，推出了“保稅燃料油跨地區(qū)直供”“先供后報(bào)”“一庫多供”“同稅號鐵礦石混礦”等多項(xiàng)保稅物流監(jiān)管改革措施，并認(rèn)真落實(shí)了海關(guān)總署涉及多個業(yè)務(wù)領(lǐng)域的一系列改革措施，初步建立了國際自由貿(mào)易區(qū)通行的“一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”的海關(guān)監(jiān)管模式，在接軌國際貿(mào)易通行規(guī)則方面，形成了具有全面對標(biāo)、總體達(dá)到、浙江特色的監(jiān)管模式。海關(guān)出臺的支持措施均形成統(tǒng)一的業(yè)務(wù)規(guī)則，并通過了合規(guī)性與合法性審核，所有浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)符合條件的企業(yè)均可按照業(yè)務(wù)規(guī)則適用支持措施。其中“保稅燃料油跨地區(qū)直供”監(jiān)管措施已經(jīng)成為海關(guān)總署創(chuàng)新監(jiān)管制度的“主干模本”，并于2017年8月8日正式出臺了《中華人民共和國海關(guān)保稅油跨關(guān)區(qū)直供業(yè)務(wù)監(jiān)管操作規(guī)程》。將海關(guān)保稅政策與大宗商品倉儲、貿(mào)易以及多元的商業(yè)模式相結(jié)合，建立與之適應(yīng)的保稅監(jiān)管模式，擴(kuò)大有效供給，形成了內(nèi)生動力。推出“倉儲貨物按狀態(tài)分類監(jiān)管”，打通內(nèi)外貿(mào)資源一體化運(yùn)作的“瓶頸”，試點(diǎn)的寧波港衢黃港口開發(fā)建設(shè)公司進(jìn)出口貨值同比實(shí)現(xiàn)19.2%的增長。建立期貨保稅交割制度，吸引中國能源中心的原油期貨交割倉庫入駐，為企業(yè)鎖定目標(biāo)價格、規(guī)避價格波動風(fēng)險(xiǎn)提供工具，促進(jìn)國際油商及配套企業(yè)機(jī)構(gòu)在浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)聚集。發(fā)揮保稅展示交易的制度優(yōu)勢，推動企業(yè)落戶舟山港綜合保稅區(qū)，通過保稅政策“利用兩種資源、開拓兩個市場”的優(yōu)勢不斷顯現(xiàn)。

2.浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在保稅物流監(jiān)管創(chuàng)新中存在的問題

一是法律法規(guī)滯后性逐漸凸顯。在現(xiàn)有法律法規(guī)框架下，通過對政策功能的疊加與優(yōu)化進(jìn)行制度創(chuàng)新的空間越來越小，監(jiān)管制度創(chuàng)新某種程度上還是對原有流程再造和監(jiān)管環(huán)節(jié)的前推后移，根本性、變革性的監(jiān)管理念創(chuàng)新還不夠。這就導(dǎo)致改革涉及新的發(fā)展業(yè)態(tài)、新的監(jiān)管對象、新的職能界定、新的監(jiān)管模式等方面在法規(guī)、規(guī)章層面或無據(jù)可依，或嚴(yán)重滯后，或細(xì)則不清的情形。例如“同稅號鐵礦石混礦”制度，是指同一稅號項(xiàng)下、同一原產(chǎn)國、不同產(chǎn)區(qū)（不同品位）的鐵礦石在特殊監(jiān)管區(qū)域（保稅監(jiān)管場所），進(jìn)行保稅物流項(xiàng)下流通性簡單加工混礦，按國內(nèi)鋼廠需求，混成符合銷售品質(zhì)要求的礦石?！巴愄栬F礦石混礦”政策依據(jù)僅為《中華人民共和國海關(guān)對保稅倉庫及所存貨物的管理規(guī)定》（下文簡稱《管理規(guī)定》）中“第22條：保稅倉儲貨物可以進(jìn)行包裝、分級分類、加刷嘜碼、分拆、拼裝等簡單加工，不得進(jìn)行實(shí)質(zhì)性加工”①《中華人民共和國海關(guān)對保稅倉庫及所存貨物的管理規(guī)定》海關(guān)總署令第105號。。除此之外，沒有任何法規(guī)、規(guī)章層面規(guī)范性文件明確“同稅號鐵礦石混礦”業(yè)務(wù)流程。因入庫時為復(fù)數(shù)票鐵礦石，但混配完成出庫時則為單票鐵礦石。為符合保稅倉庫貨物進(jìn)出庫必須平衡的要求，企業(yè)需要以混配后鐵礦石的名義填報(bào)一次入庫報(bào)關(guān)單，待主管海關(guān)放行后，再填報(bào)混配前多票鐵礦石的出庫報(bào)關(guān)單，比正常的保稅貨物入出庫增加了兩次報(bào)關(guān)流程。滯后的法律法規(guī)造成了申報(bào)流程繁瑣，成為了增加創(chuàng)新制度落地實(shí)效的掣肘。

二是改革紅利落地效能亟待進(jìn)一步擴(kuò)大。個別創(chuàng)新制度的覆蓋面還不夠，企業(yè)獲得感還不明顯，用戶體驗(yàn)與設(shè)想存在差距。究其原因，從海關(guān)角度講，制度設(shè)計(jì)還要進(jìn)一步“接地氣”。同時也要看到，市場成本要素驅(qū)動是鐵律，物流走向的形成也有其客觀規(guī)律。例如，在加快促進(jìn)保稅燃油供應(yīng)的工作領(lǐng)域，海關(guān)制度創(chuàng)新雖然解決了其簡化手續(xù)、提升效率的問題，在一定程度上有助于企業(yè)降低運(yùn)營成本，但仍不足以改變市場規(guī)律，和新加坡的供油區(qū)位、價格優(yōu)勢相比，仍存在較大的差距，導(dǎo)致目前的企業(yè)收益并不明顯，降低了其參與創(chuàng)新的積極性。

三是改革的均衡性、配套性有待加強(qiáng)。某些政策制度設(shè)計(jì)并不配套，隨著自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的實(shí)踐深入，一個部門的創(chuàng)新舉措為另一部門的固有制度所掣肘。例如海關(guān)“先進(jìn)區(qū)后報(bào)關(guān)”制度允許企業(yè)將貨物運(yùn)輸至海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)再進(jìn)行申報(bào)，但與檢驗(yàn)檢疫部門規(guī)章不符，直接影響了“先進(jìn)區(qū)后報(bào)關(guān)”這項(xiàng)創(chuàng)新制度的實(shí)施效果。再以“同稅號鐵礦石混礦”制度為例。該項(xiàng)制度因要符合保稅庫貨物進(jìn)出數(shù)量平衡的規(guī)定，需在保稅倉庫內(nèi)辦理一次形式出庫報(bào)關(guān)手續(xù)，然后辦理一次實(shí)際進(jìn)境報(bào)關(guān)手續(xù)。按照海關(guān)的相關(guān)規(guī)定，鐵礦石（26011120）為法檢商品，實(shí)際進(jìn)口報(bào)關(guān)時必須提交CIQ證書。但檢驗(yàn)檢疫部門認(rèn)為貨物入保稅倉庫時為入境貨物，出保稅倉庫后即不再是入境貨物，只能出具CCIC的檢驗(yàn)證書。這種部門間的規(guī)定沖突直接導(dǎo)致創(chuàng)新制度無法順利落地實(shí)施。但隨著海關(guān)與檢驗(yàn)檢疫部門的合并，這種情況將會有所改觀。

三、國外保稅物流監(jiān)管模式及其成功發(fā)展啟示

“保稅”一詞是中國海關(guān)特定用語，保稅區(qū)或綜保區(qū)的概念在國外并不使用，但由于我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域及自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)都是在學(xué)習(xí)國際自由貿(mào)易區(qū)等特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域的成功經(jīng)驗(yàn)上設(shè)立起來的，所以在研究我國保稅物流監(jiān)管改革時，自然要以國際自由貿(mào)易區(qū)保稅物流監(jiān)管模式作為對比。下文就簡要介紹幾個典型國外自由貿(mào)易區(qū)的保稅物流監(jiān)管模式及其成功發(fā)展啟示。

（一）典型國外保稅物流監(jiān)管模式

世界自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展歷史悠久，目前各類自由貿(mào)易區(qū)已有上千個。源于各國政治、經(jīng)濟(jì)乃至地理環(huán)境的差異化，各國自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展模式多樣化，其發(fā)展趨勢呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是自由貿(mào)易區(qū)的范圍不斷拓展，數(shù)量不但增多，且以扇形面進(jìn)行拓展；二是自由貿(mào)易區(qū)功能多元化；三是其流程愈加規(guī)范，操作愈加高效，管理水平也在不斷增強(qiáng)。作為參照研究對象，下文就簡要介紹三個典型的國外保稅物流監(jiān)管模式自由貿(mào)易區(qū)（自由港）概況。

1.美國對外貿(mào)易區(qū)

美國的“對外貿(mào)易區(qū)（Foreign Trade Zone）”在本質(zhì)上基本與自由貿(mào)易區(qū)相像。美國對外貿(mào)易區(qū)通過設(shè)立對外貿(mào)易區(qū)和不同功能的輔區(qū)，對外貿(mào)易區(qū)進(jìn)口規(guī)模迅速擴(kuò)大。在對外貿(mào)易區(qū)設(shè)立了很多具有前瞻性、合理性的管理制度，完善、創(chuàng)新其運(yùn)作管理機(jī)制。主要設(shè)計(jì)了海關(guān)周申報(bào)制度、物流直通兩大物流便利政策；利用風(fēng)險(xiǎn)管理方式實(shí)施分級監(jiān)管和以對賬目的監(jiān)管代替貨物實(shí)物監(jiān)管，完全由逐票逐單的實(shí)際監(jiān)管轉(zhuǎn)為審計(jì)檢查方式監(jiān)管；海關(guān)按入?yún)^(qū)貨物類別實(shí)施分類監(jiān)管。

2.新加坡自由貿(mào)易區(qū)

新加坡在1969年就自由貿(mào)易區(qū)相關(guān)制度出臺了新的法案，由加工區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂少Q(mào)易區(qū)。其自由貿(mào)易區(qū)主要通過設(shè)立圍墻模式，加強(qiáng)和外界之間的隔離，各項(xiàng)自由貿(mào)易區(qū)貨物的出入口均由海關(guān)嚴(yán)格把關(guān)和檢查，如未獲得批準(zhǔn)，不得在自由貿(mào)易區(qū)域內(nèi)進(jìn)出或者居住。境外運(yùn)輸進(jìn)來的自由貿(mào)易區(qū)產(chǎn)品，可以免征各項(xiàng)稅費(fèi)。然而在其自由貿(mào)易區(qū)中，這些貨物只能進(jìn)行簡單加工，禁止深加工。如果要進(jìn)行深加工，則必須要將進(jìn)口購買的原料運(yùn)送到自由貿(mào)易區(qū)以外的分銷區(qū)以內(nèi)加工。在新加坡，另外還設(shè)立了70多座保稅倉庫，由此來加強(qiáng)和補(bǔ)充自由貿(mào)易區(qū)的功能，使得其管理更為高效化。在海關(guān)進(jìn)出口的環(huán)節(jié)，所有的檢驗(yàn)均通過風(fēng)險(xiǎn)管理模式進(jìn)行，同時借助電子報(bào)關(guān)等相關(guān)檢測工具和平臺進(jìn)行快速檢驗(yàn)。與美國等進(jìn)出口為主的自由貿(mào)易區(qū)相比，新加坡自由貿(mào)易區(qū)的運(yùn)作目的在于通過加大轉(zhuǎn)口貿(mào)易和加強(qiáng)物料附加值為主。

3.荷蘭鹿特丹港

從荷蘭鹿特丹港的建設(shè)程度來看，其海關(guān)設(shè)施非常健全，優(yōu)惠力度也非常之大，保稅倉庫園區(qū)內(nèi)的企業(yè)，可以在海關(guān)管轄范圍內(nèi)，采取各類形式的加工貿(mào)易。其提高運(yùn)作效率的模式在于設(shè)置不同的專責(zé)機(jī)構(gòu)。如設(shè)置了荷蘭國際配銷委員會，通過和不同國家的政府之間彼此協(xié)作，為境外企業(yè)提供各類服務(wù)措施，以便吸引外商到其國家創(chuàng)辦國際配銷中心。在出臺各項(xiàng)貿(mào)易舉措之際，荷蘭所規(guī)定的保稅轉(zhuǎn)口貨物，通常實(shí)施其單一化的轉(zhuǎn)口職能。根據(jù)荷蘭的實(shí)際發(fā)展需求，其海關(guān)所出臺的倉儲、運(yùn)輸?shù)葯C(jī)制和政策的靈活性非常高，在此基礎(chǔ)上，把保稅倉庫、運(yùn)輸體系等組建成了系統(tǒng)化的保稅網(wǎng)絡(luò)，從而為各地的物流公司提供更多經(jīng)營機(jī)遇。企業(yè)可以按照自己實(shí)際情況，憑借申請一張海關(guān)核準(zhǔn)的保稅倉庫執(zhí)照，即可自由選擇不同地區(qū)的保稅倉庫并把它們的功能連接起來。荷蘭正是憑借境內(nèi)擁有數(shù)量龐大的公私營保稅倉庫、富有彈性的保稅倉儲和運(yùn)輸制度，在全國范圍內(nèi)將保稅倉庫和保稅運(yùn)輸系統(tǒng)連成一個整體性的保稅網(wǎng)絡(luò)，以提升港口競爭力。[4]32

（二）國外保稅物流監(jiān)管模式成功發(fā)展的主要啟示

第一，貫徹貿(mào)易便利化原則是基礎(chǔ)。國際上成熟自由貿(mào)易區(qū)之所以運(yùn)作成功，其采取的根本措施在于提升管理水平，便捷監(jiān)管措施，不斷簡化繁瑣的交易程序。自由貿(mào)易區(qū)作為特殊關(guān)稅豁免區(qū)域，海關(guān)對貨物監(jiān)管的便利化就是貿(mào)易便利化的核心。在海關(guān)管理模式的設(shè)計(jì)方面，許多國家認(rèn)為自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)入駐的企業(yè)都有著較強(qiáng)的自律性，基于此來制定管理機(jī)制，來進(jìn)行貨物入?yún)^(qū)備案、區(qū)內(nèi)自由存儲流動、出區(qū)核銷等保稅物流管理。

第二，堅(jiān)持自由貿(mào)易宗旨是核心。縱觀國外自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展歷史，其發(fā)展過程始終伴隨著國際貿(mào)易政策變化而跌宕起伏。在二戰(zhàn)以后，由于各國大力推行自由貿(mào)易政策，世界范圍內(nèi)自由貿(mào)易區(qū)進(jìn)入快速發(fā)展階段。如20世紀(jì)90年代美國倡導(dǎo)“新經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式，對外貿(mào)易區(qū)分區(qū)迅猛發(fā)展，2000年進(jìn)出區(qū)貨值達(dá)2 381億美元，和1970年同期相比，是后者的2 300余倍。同時，從自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)角度講，對區(qū)內(nèi)企業(yè)和貨物提供“自由度”和便捷性的程度，決定了自身發(fā)展優(yōu)勢的程度，鹿特丹港的成功經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證了這點(diǎn)。

第三，落實(shí)公開透明原則是前提。各國自由貿(mào)易區(qū)的創(chuàng)立，均通過先立法后設(shè)區(qū)。因此，除了國家給予法律認(rèn)可外，不同地方政府還出臺了嚴(yán)格的規(guī)章制度，以此為其發(fā)展提供強(qiáng)有力的法律保障機(jī)制。在自由貿(mào)易區(qū)中所設(shè)立的管理部門、辦事處等，所有的程序均非常透明化，流程明確，保證了良好的投資環(huán)境，鹿特丹自由港管理制度就是典型。

第四，發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢是保障。世界典型自由貿(mào)易區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)都在于運(yùn)用區(qū)位優(yōu)勢，竭盡所能地發(fā)揮特殊區(qū)位優(yōu)勢。這種特殊優(yōu)勢因區(qū)而異，例如鹿特丹港為國際港口，是所處經(jīng)貿(mào)往來的關(guān)鍵要塞，加工貿(mào)易主要依靠當(dāng)?shù)亓畠r勞動力的集聚效應(yīng)，這一效應(yīng)為其提供了競爭優(yōu)勢。在美國，許多自由貿(mào)易區(qū)的補(bǔ)充功能主要由保稅倉庫來進(jìn)行，但其具備健全而成熟的保稅系統(tǒng)，因此在全國各地均設(shè)立了倉庫。美國對外貿(mào)易區(qū)、荷蘭鹿特丹港和新加坡所設(shè)立的自由貿(mào)易區(qū)，均提供全天24小時的服務(wù)。新加坡自由貿(mào)易區(qū)甚至連國際節(jié)假日，也會提供各項(xiàng)服務(wù)和需求，同時針對不同貨物提供各項(xiàng)培訓(xùn)課程，讓境外的企業(yè)和交易商等對本地的通關(guān)知識和流程進(jìn)行掌握，尤其是通關(guān)文件、許可文件如何申請等培訓(xùn)課程，便于確保各項(xiàng)通關(guān)所需的文件的準(zhǔn)確度，從而簡化運(yùn)行流程。

四、我國保稅物流監(jiān)管存在問題分析

伴隨著國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、消費(fèi)升級以及近年來跨境電商保稅進(jìn)口、保稅展示交易等新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展，保稅物流業(yè)務(wù)量猛增的情況凸顯，對海關(guān)保稅物流監(jiān)管工作也提出了更高的要求。舊有的保稅物流管理模式目前已經(jīng)不能適應(yīng)貿(mào)易便利化的要求，而摸索創(chuàng)新工作中也出現(xiàn)了一些困難。目前，我國保稅物流監(jiān)管存在的問題主要有以下幾點(diǎn)：

（一）法律法規(guī)不完善，政策、制度配套保障不到位

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)離不開法治的規(guī)制和約束。在全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略布局中，根本前提是有法可依。然而，當(dāng)前保稅區(qū)域（場所）缺少統(tǒng)一化的管理規(guī)定與程序化的操作規(guī)程，這樣的結(jié)果就使得保稅物流領(lǐng)域貿(mào)易便利化缺少法律保障。以保稅區(qū)為例，目前海關(guān)監(jiān)管的主要依據(jù)僅有《中華人民共和國海關(guān)法》第34條和1997年頒布的《中華人民共和國保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管辦法》，除此之外再無部門規(guī)章和實(shí)施細(xì)則的規(guī)范。海關(guān)其他業(yè)務(wù)條塊的規(guī)范性文件，在遇到保稅區(qū)監(jiān)管時也多采取“另行規(guī)定”的方式“繞道走”。海關(guān)監(jiān)管長期缺乏系統(tǒng)完備的法律依據(jù)和政策指引，不僅難以適應(yīng)日新月異的業(yè)務(wù)變化，也使主管海關(guān)承擔(dān)政策、監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，更是打擊了其對保稅物流監(jiān)管工作改革創(chuàng)新的積極性。另外，保稅區(qū)作為一個綜合性的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，缺乏統(tǒng)一的、層級較高的保稅區(qū)管理法規(guī)，保稅區(qū)政策又涉及從中央到地方、跨職能的多個管理部門，各部門對保稅區(qū)的認(rèn)識不完全一致，導(dǎo)致在制定政策時往往僅從本部門的理解和需求出發(fā)，部門間政策不協(xié)調(diào)、不銜接等問題比較突出。例如，保稅區(qū)“非海關(guān)備案”企業(yè)的大量存在，與《中華人民共和國保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管辦法》第5條相悖，導(dǎo)致行政卡口、辦公用品的日常監(jiān)管占用大量人力資源，模糊了海關(guān)監(jiān)管的重點(diǎn)。

（二）監(jiān)管體制、機(jī)制不佳，影響了保稅物流監(jiān)管效能

當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)由過去30年的飛速發(fā)展開始步入新常態(tài)，由高速發(fā)展趨于中速平穩(wěn)發(fā)展，與此同時，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，發(fā)展動力不再側(cè)重于投資驅(qū)動，而是注重創(chuàng)新驅(qū)動。在這一過程中，保稅物流監(jiān)管體制也不可避免地出現(xiàn)了一些與新的國情、關(guān)情、企情不適應(yīng)、不配套問題，影響了保稅物流監(jiān)管效能。

1.通關(guān)監(jiān)管模式“橄欖型”布局，制約了保稅物流效率

當(dāng)前，海關(guān)對保稅物流監(jiān)管仍然集中在事中通關(guān)環(huán)節(jié)，其代表性手段是證件驗(yàn)核和查驗(yàn)、卡口檢查。事前的企業(yè)管理，事后的保稅核查以及貫穿全過程的風(fēng)險(xiǎn)分析仍處于相對薄弱的態(tài)勢。與此同時，事前、事中、事后的監(jiān)管還存在一定程度的相互脫節(jié)，未能實(shí)現(xiàn)聯(lián)動互補(bǔ)。這種兩頭輕、中間重的“橄欖形”監(jiān)管，實(shí)際并未真正達(dá)到“一線放開，二線管住”，不僅牽制了大量的監(jiān)管資源，還容易陷入“處處把守、處處失守”的困局，造成了監(jiān)管資源的極大浪費(fèi)，嚴(yán)重制約了保稅物流效率。

2.海關(guān)物流保稅監(jiān)管形式多樣、功能各異導(dǎo)致管理混亂

當(dāng)前可將我國海關(guān)保稅監(jiān)管形式分為保稅監(jiān)管場所級別、特殊監(jiān)管區(qū)域級別。具體有保稅倉庫、出口監(jiān)管倉庫、保稅物流中心A型、保稅物流中心B型、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)等九種形態(tài)。在特殊監(jiān)管區(qū)域級別中又可分為在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)、外兩種，享受的政策優(yōu)惠級別又有諸多不同。海關(guān)為了區(qū)別各監(jiān)管形式的差別待遇而設(shè)置了不同的業(yè)務(wù)功能，有些保稅區(qū)域（場所）的業(yè)務(wù)功能是重復(fù)疊加的,有些則是各不相同。具體如表2所示。

由于有不同的保稅物流業(yè)務(wù)功能，導(dǎo)致各種保稅監(jiān)管形式的企業(yè)進(jìn)入條件、設(shè)立條件以及政策待遇都有所不同，這樣的狀況最終導(dǎo)致海關(guān)對行政管理相對人在保稅物流監(jiān)管形式上的管理混亂局面。目前通過海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域整合、升級，上述混亂局面已經(jīng)有了一定程度的改善。但是保稅監(jiān)管場所方面的整合卻遲遲未有進(jìn)展，造成了各種資源及監(jiān)管力量的低效率、使用浪費(fèi)。

表2 部分保稅區(qū)域（場所）主要功能對比表

3.多頭管理，各保稅區(qū)域（場所）之間各自為戰(zhàn)現(xiàn)象突出

首先，我國目前按照保稅監(jiān)管場所、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的保稅物流功能設(shè)置，形成了由低到高的多層次的保稅物流監(jiān)管模式。除了形態(tài)和功能有所差異，地域設(shè)置、發(fā)展失衡的情況也始終存在，成為制約貿(mào)易便利化的重要因素。其次，往往存在一地同時有多個保稅區(qū)域（場所）的情況。但多年實(shí)踐以來一直缺少對同一地區(qū)內(nèi)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域和保稅監(jiān)管場所的專職指揮部門，保稅監(jiān)管場所由經(jīng)營企業(yè)統(tǒng)一管理，而海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域則由地方政府設(shè)置專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。現(xiàn)場在遇到問題時往往要向多個部門請示，這種多頭管理的模式制約了區(qū)域和場所的運(yùn)行效率。最后，各保稅區(qū)域（場所）盡管功能相近，但長期各自為戰(zhàn)，監(jiān)管模式不一、監(jiān)管尺度不一、應(yīng)用管理輔助系統(tǒng)不一的現(xiàn)象十分普遍，導(dǎo)致海關(guān)特殊區(qū)域、保稅監(jiān)管場所互相之間貨物流轉(zhuǎn)不暢、效率低下。不僅容易滋生風(fēng)險(xiǎn)隱患，也加大了保稅貨物跨保稅區(qū)域（場所）流轉(zhuǎn)的難度。

（三）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)監(jiān)管創(chuàng)新制度目標(biāo)推進(jìn)實(shí)效低于預(yù)期

基于當(dāng)前保稅物流監(jiān)管已經(jīng)出現(xiàn)了種種不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的弊端，為了順應(yīng)貿(mào)易便利化要求，以自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為試點(diǎn)的海關(guān)創(chuàng)新監(jiān)管制度橫空出世。截止到2017年底，海關(guān)總署共向全國范圍復(fù)制推廣了25項(xiàng)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)監(jiān)管創(chuàng)新制度，其中保稅物流創(chuàng)新監(jiān)管制度占據(jù)了相當(dāng)大的比重。海關(guān)在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)監(jiān)管創(chuàng)新制度的復(fù)制推廣工作上，一直走在了政府部門中的最前列，相當(dāng)好地完成了全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新途徑的重要使命，在深入推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等方面取得了不小的成績。但我們也應(yīng)該客觀地看到，在取得上述成績的同時，部分自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)保稅物流監(jiān)管創(chuàng)新制度因?yàn)榉N種原因，復(fù)制推廣實(shí)效低于預(yù)期，影響了貿(mào)易便利化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.對標(biāo)國際通行規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)仍存在差距

海關(guān)總署加貿(mào)司2017年年初牽頭開展4個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)海關(guān)對標(biāo)國際通行規(guī)則調(diào)研。從調(diào)研情況來看，總體上還存在不少差距。如，對照新加坡、香港等國家（地區(qū)）和其他“自由港”、對外貿(mào)易區(qū)等在貿(mào)易便利化制度方面還存在差距；對照《貿(mào)易便利化協(xié)定》，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新措施已經(jīng)覆蓋其大部分條款，但尚缺少與國際高標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng)的一整套貿(mào)易便利化監(jiān)管制度及操作規(guī)程。

2.協(xié)同能力有待增強(qiáng)，缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)

目前，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新主要還是從各業(yè)務(wù)條線分別推進(jìn)，各自為政。從全局出發(fā)梳理問題、系統(tǒng)規(guī)劃、協(xié)同改革的工作還不夠，無論制度創(chuàng)新還是業(yè)務(wù)改革都還未打破條塊分割的局面，內(nèi)部協(xié)同有待進(jìn)一步加強(qiáng)。如保稅融資租賃、期貨保稅交割、保稅維修檢測再制造業(yè)務(wù)等方面，保稅監(jiān)管部門與通關(guān)監(jiān)管部門之間缺少協(xié)調(diào)配合，沒有及時出臺統(tǒng)一的配套政策，導(dǎo)致這些保稅物流監(jiān)管創(chuàng)新措施落地實(shí)施存在諸多困難。

3.系統(tǒng)集成有待提高，壓力測試強(qiáng)度有待加強(qiáng)

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)海關(guān)改革創(chuàng)新中，獨(dú)立性、碎片化項(xiàng)目多，系統(tǒng)性、集成性改革項(xiàng)目少，具有杠桿作用和聯(lián)合創(chuàng)新的項(xiàng)目不多。改革創(chuàng)新互相配套、效果疊加的綜合效應(yīng)還不明顯。特別是在推進(jìn)貿(mào)易便利化、構(gòu)建具有前瞻性的改革創(chuàng)新體系等方面，缺少系統(tǒng)性、全局性的統(tǒng)籌安排。目前，保稅物流監(jiān)管創(chuàng)新某種程度上還是對原有流程再造和監(jiān)管環(huán)節(jié)的前推后移，根本性、變革性的監(jiān)管理念創(chuàng)新還不夠，發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用的意識還不強(qiáng)，在實(shí)施貿(mào)易便利化新規(guī)則、創(chuàng)新服務(wù)貿(mào)易管理、對標(biāo)自由貿(mào)易港區(qū)等方面探索力度不夠。在推動實(shí)施我國新一輪高水平對外開放，提高貿(mào)易便利化水平提供海關(guān)版的“壓力測試區(qū)”的作用上還有待于加強(qiáng)。

產(chǎn)生上述問題的原因是多方面的，既有主觀認(rèn)識問題也有客觀條件限制，既有現(xiàn)有法律、法規(guī)瓶頸的制約也有改革創(chuàng)新保障機(jī)制不健全的問題，有海關(guān)自身的原因，也有部門協(xié)同和體制方面的原因。面對從最初只有1個上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)到目前發(fā)展為“1+3+7”共11個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的格局，唯有繼續(xù)深化完善以改革創(chuàng)新為手段的保稅物流監(jiān)管制度，方能順利完成我國貿(mào)易便利化最終目標(biāo)。

五、我國保稅物流監(jiān)管制度的完善

在多種因素交互制約的現(xiàn)實(shí)壓力面前，保稅物流監(jiān)管應(yīng)主動剔除、逐步淘汰一些過時的、滯后的舊制度，建立與貿(mào)易便利化有效對接的新規(guī)則，努力建成符合貿(mào)易便利化要求的監(jiān)管機(jī)制，適應(yīng)外貿(mào)發(fā)展新業(yè)態(tài)。

（一）全面梳理、健全保稅物流監(jiān)管法律體系

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上就是法治經(jīng)濟(jì)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，海關(guān)更需要與時俱進(jìn)適應(yīng)法治“新常態(tài)”。而法治的前提條件是要有法可依，貿(mào)易便利化背景下完善保稅物流領(lǐng)域法制建設(shè)要做到以下幾點(diǎn)：

1.消除規(guī)范性文件之間的沖突

為改變當(dāng)前保稅物流監(jiān)管規(guī)范性文件政出多門、立法混亂的局面，保稅物流監(jiān)管領(lǐng)域立法要強(qiáng)化調(diào)研流程，多方征求立法建議，做好立法前其他部門的意見征集工作；建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)聯(lián)系溝通機(jī)制，定期召開各監(jiān)管機(jī)構(gòu)法制部門聯(lián)席會議，共同做好立法規(guī)劃，徹底改變因部門之間規(guī)范性文件發(fā)生沖突而造成改革創(chuàng)新無法順利推進(jìn)的局面。

2.建立科學(xué)的立法程序

為順應(yīng)國際貿(mào)易發(fā)展潮流，立足于新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)業(yè)務(wù)發(fā)展需要，必須建立高效、精準(zhǔn)的立法程序。梳理和研究保稅物流領(lǐng)域監(jiān)管相關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，對完全不適合貿(mào)易便利化要求的規(guī)范性文件要及時廢止，部分不適合貿(mào)易便利化要求的規(guī)范性文件要及時修改，做到立、改、廢同時進(jìn)行，避免因立法程序不科學(xué)而引起的執(zhí)法混亂。

3.制訂高水平貿(mào)易和投資自由化、便利化的法律法規(guī)

根據(jù)當(dāng)前保稅物流業(yè)務(wù)發(fā)展的新趨勢、新特點(diǎn)和新需求，對標(biāo)和借鑒國外自由港貿(mào)易便利化規(guī)則，在關(guān)鍵處“動刀”，在薄弱處“補(bǔ)齊”。根據(jù)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)保稅物流監(jiān)管創(chuàng)新制度復(fù)制推廣工作進(jìn)展，及時出臺全國范圍內(nèi)可操作、可執(zhí)行的法律法規(guī)，確保保稅區(qū)域（場所）發(fā)展、改革于法有據(jù)，為貿(mào)易便利化背景下的保稅物流監(jiān)管打牢法制基礎(chǔ)。

（二）優(yōu)化調(diào)整保稅物流監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制

由大進(jìn)大出向優(yōu)進(jìn)優(yōu)出轉(zhuǎn)變，實(shí)行高水平的貿(mào)易和投資自由化、便利化政策。根據(jù)當(dāng)前保稅物流業(yè)務(wù)發(fā)展的新趨勢、新特點(diǎn)和新需求，對標(biāo)和借鑒國外自由港貿(mào)易便利化規(guī)則，促進(jìn)保稅區(qū)域（場所）科學(xué)發(fā)展，繼續(xù)發(fā)揮保稅物流監(jiān)管在服務(wù)國家戰(zhàn)略、促進(jìn)開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用，通過海關(guān)監(jiān)管改革創(chuàng)新打造、促進(jìn)貿(mào)易便利化水平的提高。

1.統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，加快對保稅區(qū)域（場所）整合升級

《全國隸屬海關(guān)功能化建設(shè)改革指導(dǎo)意見》中指出：“隸屬海關(guān)布點(diǎn)過多，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分工過細(xì)，管理呈蜂窩煤式，導(dǎo)致關(guān)區(qū)之間產(chǎn)生壁壘，協(xié)調(diào)配合不足，執(zhí)法不統(tǒng)一，增加了海關(guān)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)。”從增強(qiáng)執(zhí)法統(tǒng)一性和減少企業(yè)申報(bào)流程的角度考慮，未來海關(guān)特殊區(qū)域和保稅監(jiān)管場所已經(jīng)不再適合交付不同的隸屬海關(guān)進(jìn)行管理。應(yīng)當(dāng)建立以直屬關(guān)區(qū)為單位的保稅區(qū)域（場所）指揮中心，由其對轄區(qū)內(nèi)各特殊區(qū)域、保稅場所進(jìn)行統(tǒng)一管理。同時，縮減目前保稅區(qū)域和場所的種類，整合成為綜合保稅區(qū)、保稅物流中心、綜合保稅倉庫這三類保稅區(qū)域（場所），以利于統(tǒng)一管理及科學(xué)運(yùn)營，有效解決海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)外“監(jiān)管倒掛”、發(fā)展不平衡等問題，為保稅物流領(lǐng)域貿(mào)易便利化提供高效平臺。

2.優(yōu)化監(jiān)管布局，構(gòu)筑“庫存+入?yún)^(qū)”的二元管理模式

《海關(guān)“一次申報(bào)、分布處置”實(shí)施方案》中指出：“通過事前、事中、事后監(jiān)管力量的合理分工和聯(lián)動互補(bǔ)，進(jìn)一步提高貨物通關(guān)效率，降低企業(yè)通關(guān)成本?！焙ｊP(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域和保稅監(jiān)管場所中，其貨物有兩種狀態(tài)，即靜態(tài)存儲和動態(tài)進(jìn)出。其中動態(tài)進(jìn)出屬于事中環(huán)節(jié)，而靜態(tài)存儲既屬于貨物入?yún)^(qū)的事后環(huán)節(jié)，也屬于貨物出區(qū)的事前環(huán)節(jié)。過去，我們將保稅物流監(jiān)管重心過多地放在了動態(tài)進(jìn)出上（代表性手段是查驗(yàn)和卡口檢查），而對靜態(tài)存儲的掌控力度不足。特別是對出區(qū)貨物的嚴(yán)格管控，不僅加大了企業(yè)的壓力，也造成了監(jiān)管資源的損耗。例如，現(xiàn)場經(jīng)常出現(xiàn)入?yún)^(qū)查驗(yàn)過的貨物出區(qū)時又被布控這種與貿(mào)易便利化背道而馳的情況。事實(shí)上，從數(shù)學(xué)模型去考慮，不難得出“庫存貨物=入?yún)^(qū)貨物-出區(qū)貨物”的公式。只要我們管住庫存和入?yún)^(qū)，也就相當(dāng)于管住了出區(qū)，進(jìn)而管住了全流程。保稅物流監(jiān)管的未來管理模式，重心應(yīng)該是以保稅核查為驅(qū)動的庫存管理。同時，對入?yún)^(qū)貨物通過查驗(yàn)和卡口檢查進(jìn)行控制，出區(qū)貨物海關(guān)不再實(shí)施查驗(yàn)或卡口檢查。保稅物流監(jiān)管重心后移，在確保有效控制貨物風(fēng)險(xiǎn)的情況下，將極大降低物流環(huán)節(jié)監(jiān)管環(huán)節(jié)，提高物流運(yùn)轉(zhuǎn)效率，符合貿(mào)易便利化要求。

3.突破物理限制，探索子區(qū)、母區(qū)聯(lián)動的運(yùn)營模式

在突破圍網(wǎng)運(yùn)營上，英國海關(guān)為我們提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。英國并沒有海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域和保稅監(jiān)管場所的概念，與之作用相對應(yīng)的是自由區(qū)。經(jīng)英國政府批準(zhǔn)后，企業(yè)可以申請建立自己的自由區(qū)，還能在此區(qū)域內(nèi)進(jìn)行自由進(jìn)口、存儲貨物，同時開展各項(xiàng)加工服務(wù)。英國海關(guān)可以對自由區(qū)進(jìn)行宏觀監(jiān)控，包括圍墻、籬笆設(shè)置等各項(xiàng)審核措施，然而其主要的管理模式則為基于審計(jì)業(yè)務(wù)所實(shí)施的商業(yè)紀(jì)錄檢查。筆者認(rèn)為我們可以參照英國海關(guān)的做法，對高資質(zhì)、大規(guī)模的生產(chǎn)型企業(yè)，準(zhǔn)許其在自有庫房內(nèi)建立保稅物流中心的子區(qū)。子區(qū)視為保稅物流中心母區(qū)的一部分，享受相同政策。子區(qū)須設(shè)有與海關(guān)聯(lián)網(wǎng)的視頻監(jiān)控系統(tǒng)和信息化管理系統(tǒng)，海關(guān)通過實(shí)時監(jiān)控、定期核查和稽查相結(jié)合的方式進(jìn)行管理。

4.改革保稅區(qū)域（場所）賬冊管理模式

簡化企業(yè)賬冊向海關(guān)辦理備案、核銷的日常手續(xù)。物流類賬冊實(shí)行以報(bào)代備+自動核扣+后續(xù)抽查的管理模式。同時允許區(qū)內(nèi)加工企業(yè)在自聘審計(jì)、自負(fù)責(zé)任的前提下開展自主核報(bào)，自主選擇單耗或工單作為核算方式，結(jié)合貨物進(jìn)出區(qū)情況，依托信息化系統(tǒng)自主核算周期內(nèi)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，自主辦理退運(yùn)、內(nèi)銷等手續(xù)后，向海關(guān)報(bào)送核報(bào)結(jié)果，海關(guān)結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)分析對企業(yè)核報(bào)結(jié)果進(jìn)行核查；配套優(yōu)化核算邏輯，建立核算溯源機(jī)制，將核算與卡口實(shí)貨監(jiān)管緊密結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)對物流“進(jìn)、出、轉(zhuǎn)、存、耗”情況的可追溯、可驗(yàn)證。

5.開展智能改造，打造“互聯(lián)網(wǎng)+保稅物流”監(jiān)管模式

推進(jìn)保稅物流貿(mào)易便利化改革，必須以科技創(chuàng)新為引領(lǐng)。在頂層設(shè)計(jì)方面，要充分依托大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、智能裝備、移動終端等新技術(shù)，增強(qiáng)管理工具和監(jiān)管平臺的融合效應(yīng)，將保稅物流監(jiān)管和通關(guān)、物流監(jiān)控及風(fēng)險(xiǎn)管理等不同業(yè)務(wù)條塊打通，減少各環(huán)節(jié)之間的交流阻礙。主要做法有：推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+海關(guān)”建設(shè)，逐步建立集成申報(bào)錄入、實(shí)時查詢、通關(guān)狀態(tài)、自動放行等功能模塊的綜合信息服務(wù)平臺，開發(fā)多元化的智能海關(guān)辦事終端，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的“零距離、零跑動、零等待、零成本”；加強(qiáng)口岸信息共享，統(tǒng)籌推進(jìn)保稅物流申報(bào)納入國際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)包括進(jìn)出區(qū)報(bào)關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、電子口岸結(jié)匯單據(jù)、退稅、企業(yè)信用管理等數(shù)據(jù)的共享共用；加大保稅物流監(jiān)管業(yè)務(wù)改革的信息化系統(tǒng)配套支撐和支持力度，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)和通信設(shè)備配置，加強(qiáng)與業(yè)務(wù)改革相適應(yīng)的信息化系統(tǒng)建設(shè)開發(fā)應(yīng)用，保障改革創(chuàng)新落到實(shí)處。

（三）推動自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)保稅物流監(jiān)管創(chuàng)新制度改革

做好保稅物流監(jiān)管領(lǐng)域創(chuàng)新監(jiān)管制度推進(jìn)工作，將成為貿(mào)易便利化成功的重要因素。具體有以下幾點(diǎn)：

1.確定自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)保稅物流監(jiān)管創(chuàng)新制度改革的三個原則

首先，在推進(jìn)策略上，堅(jiān)持“著眼長遠(yuǎn)發(fā)展”和“解決當(dāng)前困局”相結(jié)合。做好自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)保稅物流領(lǐng)域創(chuàng)新監(jiān)管制度推進(jìn)工作，就要通過政策性松綁、誠信式救濟(jì)為企業(yè)提供穩(wěn)定發(fā)展的服務(wù)平臺，助力保稅物流監(jiān)管跟上貿(mào)易便利化的步伐。長遠(yuǎn)來看，保稅物流監(jiān)管制度要創(chuàng)新發(fā)展，必須全面落實(shí)、推進(jìn)放管服改革，放開捆縛企業(yè)手腳的制度性、行政性約束，依托順勢監(jiān)管、智能監(jiān)管規(guī)范保稅物流管理秩序，轉(zhuǎn)型升級行政執(zhí)法的供給側(cè)輸出，有效提升政府服務(wù)質(zhì)量。

其次，在驅(qū)動主體上，堅(jiān)持“政府引導(dǎo)”與“市場主導(dǎo)”相結(jié)合。做好自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)保稅物流領(lǐng)域創(chuàng)新監(jiān)管制度推進(jìn)工作，要堅(jiān)持以企業(yè)需求為主體。保稅物流經(jīng)營活動是企業(yè)在市場規(guī)律驅(qū)動下的自主行為，保稅物流管理部門不能自己“一廂情愿”，更不能讓企業(yè)“削足適履”。避免為了改革而改革，為了創(chuàng)新而創(chuàng)新。政府部門應(yīng)當(dāng)充分尊重企業(yè)意愿，杜絕或者盡量減少行政指令性的干預(yù)，在依法行政的前提下，堅(jiān)持“有所為有所不為”，更加注重創(chuàng)新保稅物流監(jiān)管領(lǐng)域法規(guī)體系的完善、管理模式的優(yōu)化、營商環(huán)境的提升，努力以自身的轉(zhuǎn)型來適應(yīng)貿(mào)易便利化。

最后，在監(jiān)管模式上，堅(jiān)持“整體順勢而為”與“局部因地制宜”相結(jié)合。做好自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)保稅物流領(lǐng)域創(chuàng)新監(jiān)管制度推進(jìn)工作，整體上要將重點(diǎn)放在營造公平、公正、公開的執(zhí)法環(huán)境上，以誠信管理為抓手，打破區(qū)域藩籬和阻隔，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、健全互認(rèn)機(jī)制，把保稅物流監(jiān)管納入一體化管理的整體框架；同時，要關(guān)注不同地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)之間生產(chǎn)要素稟賦的差異，以地方經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和企業(yè)發(fā)展方向?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)，實(shí)施差異化管理和定制化服務(wù)。

2.積極推動新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)的保稅物流監(jiān)管模式改革

第一，推動跨境電商保稅模式的發(fā)展，建立良好有序的營商環(huán)境。海關(guān)應(yīng)該與時俱進(jìn)地根據(jù)業(yè)態(tài)發(fā)展實(shí)際，學(xué)習(xí)總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)企業(yè)通過采取“先入?yún)^(qū)后報(bào)關(guān)”“卡口自動驗(yàn)放”等創(chuàng)新措施，大力推進(jìn)網(wǎng)購保稅進(jìn)口，提高貨物流通效率，降低物流成本，激發(fā)互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新活力。

第二，推進(jìn)保稅融資租賃業(yè)務(wù)的健康發(fā)展。部分自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)海關(guān)利用當(dāng)?shù)卣?、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢率先開展了融資租賃業(yè)務(wù)，取得了良好的效果，在全國海關(guān)具有一定的示范作用。今后還要繼續(xù)拓寬融資租賃范圍，滿足船舶、大型工程結(jié)構(gòu)物等大型高價值設(shè)備的租賃需求。在此基礎(chǔ)上，積極發(fā)展離岸租賃、保稅租賃、聯(lián)合租賃等創(chuàng)新業(yè)務(wù)。擴(kuò)大融資租賃異地監(jiān)管貨物范圍，積極研究已進(jìn)口設(shè)備利用特殊區(qū)域政策售后回租業(yè)務(wù)，協(xié)助地方政府共同做好保稅融資租賃這塊大“蛋糕”。

第三，推進(jìn)平行進(jìn)口汽車保稅倉儲業(yè)務(wù)的發(fā)展。在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)開展汽車平行進(jìn)口試點(diǎn)，是推進(jìn)汽車領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措。目前受限于汽車不能轉(zhuǎn)關(guān)，試點(diǎn)特殊區(qū)域主管海關(guān)無法辦理汽車進(jìn)口證明書簽發(fā)等問題，該項(xiàng)政策在實(shí)施過程中實(shí)效還有待推進(jìn)，海關(guān)應(yīng)在保稅物流監(jiān)管模式上進(jìn)一步創(chuàng)新，促進(jìn)該項(xiàng)業(yè)務(wù)的健康發(fā)展。

第四，推進(jìn)區(qū)域保稅維修中心的建設(shè)。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)設(shè)立后，海關(guān)總署提出開展境內(nèi)外檢測維修，企業(yè)可以接受來自世界各地的維修訂單，業(yè)務(wù)范圍也進(jìn)一步拓寬，這將成為制造業(yè)向制造服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型的路徑，也是建立“有效和高端供給”的體現(xiàn)。海關(guān)應(yīng)繼續(xù)加大保稅維修業(yè)務(wù)試點(diǎn)力度，加大與地方政府、相關(guān)部門的協(xié)作，積極支持在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域開展試點(diǎn)。同時在對保稅維修進(jìn)行試點(diǎn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對企業(yè)前端研發(fā)、檢測業(yè)務(wù)發(fā)展開展研究探索，建立與之相應(yīng)的管理機(jī)制，如進(jìn)行賬冊管理，開設(shè)專門的監(jiān)管代碼等。

總之，在《貿(mào)易便利化協(xié)定》正式生效的背景之下，海關(guān)作為國家進(jìn)出口貿(mào)易的公共管理部門，有必要進(jìn)行全方位的制度改革，以適應(yīng)貿(mào)易便利化的目標(biāo)。保稅物流監(jiān)管作為海關(guān)監(jiān)管的重要組成部分，理應(yīng)加入貿(mào)易便利化改革進(jìn)程。遑論在設(shè)立之初就以海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域?yàn)橹饕δ軈^(qū)的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)蓬勃發(fā)展，新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)方興未艾的當(dāng)下，保稅物流監(jiān)管改革正當(dāng)其時。