彭 力，黃崇愷

(1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 研究生院，北京 102488；2.英國(guó)杜倫大學(xué) 金融學(xué)院，英國(guó) 杜倫)

政府績(jī)效評(píng)估，是公共管理學(xué)的重要研究領(lǐng)域。作為一個(gè)后發(fā)的追趕型國(guó)家，政府能力是決定國(guó)家發(fā)展的關(guān)鍵性因素之一，而政府績(jī)效直接反映政府能力。西方國(guó)家在政府績(jī)效評(píng)估領(lǐng)域起步較早，發(fā)展較為完善。不管是理論上還是實(shí)踐上，相比于西方國(guó)家，中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估仍然處于起步階段。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)學(xué)者從多個(gè)視角對(duì)國(guó)內(nèi)外政府績(jī)效評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了比較深入的介紹和總結(jié)，試圖通過(guò)借鑒和參考國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估，為我國(guó)開展政府績(jī)效評(píng)估工作提供可操作的改進(jìn)意見。但是，政府績(jī)效評(píng)估是對(duì)政府職能履行情況的評(píng)價(jià)，對(duì)國(guó)內(nèi)外政府績(jī)效評(píng)估經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)必須考慮政府績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)，即政府職能。因此，從政府職能的視角為政府績(jī)效評(píng)估的國(guó)際比較研究提供合理性支撐是關(guān)鍵。由于中外政府職能存在差別，吸收國(guó)外政府績(jī)效評(píng)估體系的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，必須首先從政府職能的視角出發(fā)，為政府績(jī)效評(píng)估的國(guó)際比較研究提供合理性支撐。這樣才能立足國(guó)情，在我國(guó)政治體制和政府模式的基礎(chǔ)上，構(gòu)建和完善我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估體系，使我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估走上科學(xué)化、規(guī)范化的軌道。

本文首先立足于政府職能，全面系統(tǒng)地考慮國(guó)際比較研究中政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)有的概念定義，從該定義出發(fā)對(duì)當(dāng)前的學(xué)術(shù)研究成果進(jìn)行整理和分析，并提供政府績(jī)效評(píng)估下一步需要加強(qiáng)的學(xué)術(shù)研究方向。

一、政府職能視角下政府績(jī)效評(píng)估的應(yīng)有定義及分析維度

如何定義政府績(jī)效是界定政府績(jī)效評(píng)估的核心問(wèn)題。Bates和Holton主張，定義政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)構(gòu)可以是多種維度的，評(píng)估角度的不同決定了評(píng)估結(jié)果的不同。[1]目前，學(xué)者對(duì)政府績(jī)效的定義主要從結(jié)果、行為、能力、綜合這幾種角度出發(fā)。[2-5]相應(yīng)地，政府績(jī)效評(píng)估的定義也存在標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、過(guò)程、綜合等幾種不同角度。[6-9]

但是，這些定義的角度只是著眼于政府實(shí)踐活動(dòng)的某一個(gè)方面，并沒(méi)有追溯政府績(jī)效產(chǎn)生的根源。政府績(jī)效的基礎(chǔ)是政府職能，政府績(jī)效評(píng)估的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該以政府職能為基礎(chǔ)，評(píng)估的內(nèi)容應(yīng)該是政府職能發(fā)揮的程度，評(píng)估的意義應(yīng)該是促進(jìn)政府職能的有效發(fā)揮。因此，不管是否進(jìn)行國(guó)際比較研究，在政府績(jī)效評(píng)估研究中，政府績(jī)效以及政府績(jī)效評(píng)估的相關(guān)概念界定都應(yīng)立足于政府職能。在進(jìn)行中外政府績(jī)效評(píng)估的比較研究時(shí)，政府績(jī)效評(píng)估的定義更應(yīng)該以政府職能為基礎(chǔ)，考慮中外政府職能的明顯差別。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者均意識(shí)到從政府職能的角度審視績(jī)效評(píng)估的重要性，但這些研究的系統(tǒng)性和全面性有待提高。Coe認(rèn)為每一項(xiàng)績(jī)效評(píng)估都體現(xiàn)政府的某項(xiàng)職能。[10]鄭方輝將政府績(jī)效定義為促使政府職能實(shí)現(xiàn)的效益和成績(jī)。[11]也有學(xué)者從職能程序[12]、中央政府和地方政府區(qū)別的維度著手[13]，對(duì)績(jī)效評(píng)估進(jìn)行更深層次的分析。更多的學(xué)者則聚焦于政府職能的任務(wù)范疇分析績(jī)效評(píng)估，比如尚虎平從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)五個(gè)領(lǐng)域的治理水平和運(yùn)作效率分析了績(jī)效評(píng)估。[14]政府績(jī)效評(píng)估包括領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)、評(píng)估實(shí)施主體、評(píng)估法律制度、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估方法等。目前，學(xué)界主要從制度、內(nèi)容、方法等方面對(duì)政府績(jī)效評(píng)估展開研究，很少涉及評(píng)估主體。評(píng)估主體是評(píng)估實(shí)踐的主導(dǎo)驅(qū)動(dòng)因素，對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的制度、內(nèi)容、方法等具有重要影響。評(píng)估主體主要包括領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)和評(píng)估實(shí)施主體兩方面。以政府職能為視角，較為全面的政府績(jī)效評(píng)估定義主要包括以下三個(gè)具體維度:

第一，橫向上應(yīng)該強(qiáng)調(diào)政府對(duì)外管理職能和內(nèi)部管理職能的劃分。黨的十八屆三中全會(huì)將政府職能定位為宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理、保護(hù)環(huán)境五個(gè)方面。[15]這些都是政府對(duì)外管理職能的內(nèi)容，體現(xiàn)了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等方面職能的履行情況。同時(shí)，政府還有內(nèi)部管理職能，主要包括依法行政、行政產(chǎn)出比、行政廉潔、行政成本、政務(wù)公開等。[16]76-86這些體現(xiàn)了政府自我管理職能的履行情況。相關(guān)政府績(jī)效評(píng)估的定義雖然著眼于政府職能，但沒(méi)有將政府的對(duì)外管理職能和內(nèi)部管理職能進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，導(dǎo)致對(duì)政府職能的把握不夠全面。政府內(nèi)部管理職能在一定程度上也反映了政府管理的水平和能力，與其對(duì)外管理職能同樣重要。在進(jìn)行國(guó)際比較研究時(shí)，尤其應(yīng)該重視政府職能橫向上的劃分。國(guó)內(nèi)外政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系存在差異，這從過(guò)去“大政府”與“小政府”的爭(zhēng)論就可以看出，中外政府對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的干預(yù)程度和效果有很大區(qū)別，從而直接影響市場(chǎng)和社會(huì)自我調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮。

第二，縱向上應(yīng)該強(qiáng)調(diào)政府職能的結(jié)構(gòu)分析。進(jìn)行國(guó)際比較研究時(shí)，國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的不同造成了中央政府和地方政府職能關(guān)系的差異。例如美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)等聯(lián)邦制國(guó)家，中央政府或聯(lián)邦政府所行使的權(quán)力和履行的義務(wù)與地方政府明顯不同，地方政府層級(jí)隸屬于中央政府或聯(lián)邦政府的部門數(shù)量有限。為了體現(xiàn)中央政府職能和地方政府職能的不同，這些國(guó)家在進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)估頂層設(shè)計(jì)時(shí)，注重中央政府和地方政府績(jī)效評(píng)估制度的差異性。而中國(guó)作為典型的單一制國(guó)家，各級(jí)政府基本上存在職能同構(gòu)的現(xiàn)象，因此在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)時(shí)應(yīng)注意政府縱向職能結(jié)構(gòu)不同引起的績(jī)效評(píng)估差異。

第三，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)政府職能作為行政權(quán)力的體現(xiàn)，并考慮行政權(quán)力與其他國(guó)家權(quán)力的關(guān)系。政府職能是行政權(quán)力的表現(xiàn)，直接反映了行政權(quán)力在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的作用。在考慮政府績(jī)效評(píng)估的評(píng)估主體，尤其是政府績(jī)效評(píng)估的領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)時(shí)，由立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)還是其他國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)主導(dǎo)政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐，對(duì)政府績(jī)效評(píng)估制度設(shè)計(jì)有重要意義。如果由行政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)組織政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐，反映了行政權(quán)力在國(guó)家事務(wù)中，至少在政府績(jī)效評(píng)估這一領(lǐng)域的主導(dǎo)地位。如果由立法機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)組織政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐，則反映了立法權(quán)力對(duì)行政權(quán)力較強(qiáng)的監(jiān)督作用。一些國(guó)家實(shí)行行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)三權(quán)分立的權(quán)力架構(gòu)，這三種國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在政府績(jī)效評(píng)估中都有不同程度的參與。外國(guó)政府的這種國(guó)家權(quán)力架構(gòu)與我國(guó)存在明顯差異。在我國(guó)，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)是立法機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)由立法機(jī)關(guān)產(chǎn)生。目前，在中央層面，我國(guó)仍無(wú)明確的政府績(jī)效評(píng)估主導(dǎo)機(jī)構(gòu)。未來(lái)不管我國(guó)由哪一類型的國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)主導(dǎo)政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐，它在國(guó)家權(quán)力架構(gòu)中的地位和影響必然與國(guó)外不同。因此，在總結(jié)參考國(guó)外經(jīng)驗(yàn)時(shí)需要考慮這些政府職能的差異。

本文將政府績(jī)效評(píng)估定義為：相關(guān)評(píng)估主體根據(jù)政府在不同發(fā)展階段的職能要求，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政府的對(duì)外和對(duì)內(nèi)管理實(shí)踐活動(dòng)的行為、能力和結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)估量，幫助其持續(xù)改進(jìn)。這一定義具有兩個(gè)特點(diǎn)：第一，橫向上強(qiáng)調(diào)政府職能的劃分，對(duì)政府對(duì)內(nèi)管理職能和對(duì)外管理職能進(jìn)行區(qū)分；第二，縱向上強(qiáng)調(diào)不同層級(jí)政府的職能聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)不同層級(jí)的政府作為評(píng)估主體對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的作用。使用該定義將難以避免地討論評(píng)估主體的形成原因，這就需要從縱向上進(jìn)行政府職能結(jié)構(gòu)分析，同時(shí)將政府職能視為行政權(quán)力的體現(xiàn)，考慮行政權(quán)力與其他國(guó)家權(quán)力的關(guān)系，全方位探究政府績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)狀及其形成原因。因此，該定義有助于更全面、系統(tǒng)地評(píng)估政府職能和分析政府績(jī)效評(píng)估。

二、政府績(jī)效評(píng)估國(guó)際比較的國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀分析

立足于政府職能視角的政府績(jī)效評(píng)估定義，本文對(duì)當(dāng)前國(guó)內(nèi)相關(guān)學(xué)術(shù)研究成果進(jìn)行整理和分析，研究發(fā)現(xiàn)，以政府職能的角度對(duì)中外政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐進(jìn)行比較研究的成果是比較缺乏的。

在中國(guó)知網(wǎng)文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)上，以主題包含“政府績(jī)效評(píng)估”或“政府績(jī)效管理”，同時(shí)主題包含“比較”或“國(guó)際”進(jìn)行搜索，搜得文獻(xiàn)資料691篇(包括期刊論文245篇，碩士學(xué)位論文374篇，博士學(xué)位論文46篇，國(guó)內(nèi)會(huì)議論文14篇，報(bào)紙8篇，學(xué)術(shù)輯刊4篇)。在上述檢索基礎(chǔ)上，以主題包含“職能”進(jìn)行篩選，搜得文獻(xiàn)資料202篇；以摘要包含“職能”篩選，搜得文獻(xiàn)資料201篇；以篇名包含“職能”篩選，搜得文獻(xiàn)資料11篇；以關(guān)鍵詞包含“職能”篩選，搜得文獻(xiàn)資料0篇。本文從主題、摘要、篇名到關(guān)鍵詞依次進(jìn)行搜索，主要目的是了解有沒(méi)有研究文獻(xiàn)更加聚焦于“職能”，結(jié)果顯示沒(méi)有。

本文對(duì)以主題“職能”篩選出的202篇文獻(xiàn)資料進(jìn)行分析，將其分為以下三類：(1)某一領(lǐng)域政府績(jī)效評(píng)估研究，如研究各國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估政策的異同及其對(duì)中國(guó)的啟示[17]；(2)政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制的研究，如對(duì)比英美公眾滿意度評(píng)估方法的研究[18]；(3)政府績(jī)效評(píng)估的宏觀比較研究，如對(duì)比各國(guó)績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中的措施異同、評(píng)估問(wèn)題和模式不足。[19]可以看出，上述中文文獻(xiàn)只是將政府職能作為一個(gè)輔助的分析視角，如果從政府職能的角度繼續(xù)深入挖掘，將會(huì)有更大的研究發(fā)現(xiàn)。例如，在分析各國(guó)公眾滿意度評(píng)估方法時(shí)，如果僅僅對(duì)比評(píng)估方法的措施、不足及啟示，而不深入探究該評(píng)估方法的運(yùn)行機(jī)制和形成原因，就難以從根本上發(fā)現(xiàn)方法的缺陷和解決的途徑。公眾滿意度評(píng)估是一種外部評(píng)估，是社會(huì)公眾對(duì)政府的監(jiān)督，公眾滿意度的實(shí)施過(guò)程和效果反映了政府與社會(huì)的博弈。在這個(gè)過(guò)程中，是行政機(jī)構(gòu)主動(dòng)引入公眾滿意度評(píng)估機(jī)制，以保證行政權(quán)力合理行使；還是其他國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)要求行政機(jī)構(gòu)建立公眾滿意度機(jī)制，以平衡對(duì)不同國(guó)家權(quán)力的制約和監(jiān)督；或者是社會(huì)公眾要求在行政機(jī)構(gòu)中建立公眾滿意度機(jī)制，以保證公眾對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督，不同的路徑體現(xiàn)了行政權(quán)力在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的位置。此外，公眾滿意度在中央政府和地方政府中的實(shí)施情況也應(yīng)分別討論。以地方政府績(jī)效評(píng)估為例，是中央政府要求在地方政府績(jī)效評(píng)估中實(shí)施公眾滿意度評(píng)估，還是地方政府主動(dòng)引入公眾滿意度評(píng)估，以及中央政府如何影響地方政府公眾滿意度評(píng)估，這些都可以通過(guò)政府職能視角深入挖掘。只有清晰把握評(píng)估機(jī)制的形成原因，才能有針對(duì)性地改進(jìn)評(píng)估方法。由此可見，政府職能是可以合理解釋政府績(jī)效評(píng)估的維度之一，尤其是橫向和縱向上的政府職能關(guān)系，以及政府職能代表的行政權(quán)力與其他國(guó)家權(quán)力的關(guān)系等都可以作為切入點(diǎn)，黨政關(guān)系、央地關(guān)系、同一層級(jí)政府部門間的職能關(guān)系也同樣可以加以分析。

中文著作中鮮有基于政府職能視角的政府績(jī)效評(píng)估國(guó)際比較研究。在國(guó)家圖書館網(wǎng)站上，以全部字段包括“政府績(jī)效評(píng)估”或“政府績(jī)效管理”和“比較”或“國(guó)際”搜得圖書7本，其中僅兩本與本文的中心觀點(diǎn)略有關(guān)聯(lián)，其中一本是關(guān)于中俄政府績(jī)效評(píng)估現(xiàn)狀及問(wèn)題的個(gè)案分析[20]，另一本是關(guān)于中美政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐的對(duì)比。[21]這些研究沒(méi)有以中外政府職能差異為切入點(diǎn)，降低了研究結(jié)論的說(shuō)服力。

可見，雖然一些政府績(jī)效評(píng)估的國(guó)際比較研究涉及政府職能角度，但是這些研究的主要視角并不是政府職能，也沒(méi)有抓住政府職能差異分析政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐差異的形成原因。雖然贠杰首次提出以中外政府職能差異這一角度來(lái)解析政府績(jī)效評(píng)估[16]76-86，但是目前的研究成果還有待豐富，政府職能橫向和縱向上的關(guān)系，以及政府職能代表的行政權(quán)力與立法權(quán)力等其他國(guó)家權(quán)力的關(guān)系沒(méi)有得到足夠的重視。

三、政府績(jī)效評(píng)估國(guó)際比較的國(guó)外研究現(xiàn)狀分析

以政府職能視角下的政府績(jī)效評(píng)估定義為出發(fā)點(diǎn)，本文對(duì)當(dāng)前國(guó)外相關(guān)學(xué)術(shù)研究成果進(jìn)行整理和分析，研究發(fā)現(xiàn)，立足于政府職能角度對(duì)中外政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐進(jìn)行比較研究的成果也是比較缺乏的。

關(guān)于國(guó)外研究文獻(xiàn)，本文選擇以Web of Science數(shù)據(jù)庫(kù)為搜索數(shù)據(jù)庫(kù)。*該數(shù)據(jù)庫(kù)是學(xué)術(shù)文獻(xiàn)文摘索引數(shù)據(jù)庫(kù)，其核心合集數(shù)據(jù)庫(kù)收錄了超過(guò)1.8萬(wàn)種核心期刊，文獻(xiàn)涵蓋人文社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)，這種跨學(xué)科的屬性與政府績(jī)效評(píng)估的跨領(lǐng)域?qū)傩韵辔呛?。政府?jī)效評(píng)估中，政府績(jī)效的英文表達(dá)為Government Performance，而評(píng)估可以翻譯為Appraisal、Measurement、Evaluation或Assessment，因此本文以搜索主題(Title)包含Government Performance為必需條件，以包含Appraisal、Measurement、Evaluation、Assessment中至少一個(gè)單詞為附加條件。同時(shí)，本文為搜得現(xiàn)有的比較研究，加入主題包括International或Comparison的條件。為搜得與政府職能有關(guān)的研究成果，加入主題包括Function或Role的條件。將研究領(lǐng)域和Web of Science類別同時(shí)確定為公共管理(Public Administration)，在Web of Science 核心合集數(shù)據(jù)庫(kù)中搜得英文期刊1 630篇，其中以Government Performance為標(biāo)題(Topic)對(duì)結(jié)果進(jìn)行自動(dòng)篩選，得到204篇英文文獻(xiàn)。

本文對(duì)搜得的國(guó)外研究文獻(xiàn)進(jìn)行人工整理，發(fā)現(xiàn)國(guó)外的對(duì)比研究主要從“小問(wèn)題”著手。這些文獻(xiàn)討論的問(wèn)題包括以下方面：(1)政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐程度，例如研究西班牙和意大利地方政府績(jī)效評(píng)估工具的應(yīng)用程度以及績(jī)效評(píng)估的實(shí)際效果[22]；(2)影響政府績(jī)效評(píng)估的社會(huì)因素，例如通過(guò)對(duì)英國(guó)、法國(guó)、瑞典和德國(guó)的比較，發(fā)現(xiàn)崇尚公開透明的文化以及自下而上的自愿實(shí)踐更有利于評(píng)估和比較績(jī)效[23]；(3)影響績(jī)效評(píng)估的政府職能因素，例如關(guān)注公共部門組織結(jié)構(gòu)和戰(zhàn)略的影響。[24]這些分析角度與政府職能國(guó)際比較略有出入。如果從政府職能的角度繼續(xù)深入挖掘這些文獻(xiàn)的研究視角，將會(huì)有更大的研究發(fā)現(xiàn)。比如地方政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐程度，它可能不完全由地方政府決定，而是在一定程度上受到中央政府的約束和影響，這反映了不同層級(jí)政府間職能的配置差異。正如上文關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估定義的討論，以政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐背后的政府職能為線索進(jìn)行對(duì)比可以解釋評(píng)估實(shí)踐異同的原因。

僅有一篇英文文章是從政府職能的縱向角度對(duì)政府績(jī)效評(píng)估進(jìn)行分析，該文出自中國(guó)學(xué)者。敬乂嘉等人主要探究了中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的政治本質(zhì)，包括統(tǒng)一的政治和行政體系、發(fā)展現(xiàn)狀和績(jī)效戰(zhàn)略、統(tǒng)一但分權(quán)的府際體系、政府文化和不成文制度，以及這些因素如何促進(jìn)了政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)用范圍的擴(kuò)大和程度的提升。[25]雖然該文為理解政府績(jī)效評(píng)估提供了政治視角，但由于篇幅所限，文章沒(méi)有辦法全面地進(jìn)行制度分析或者對(duì)比研究。同時(shí)，文章對(duì)于政府績(jī)效評(píng)估的定義也有待商榷，該文沒(méi)有嚴(yán)格界定政府績(jī)效評(píng)估，而是將組織績(jī)效和個(gè)人績(jī)效、政府的對(duì)外管理職能和內(nèi)部管理職能混為一談，這表明該文在定義重要概念時(shí)，對(duì)開展哪一類型政府績(jī)效評(píng)估的整體把握是不清晰的。

英文著作中也鮮有基于政府職能視角的政府績(jī)效評(píng)估國(guó)際比較研究。在谷歌圖書網(wǎng)站上，以全部字段包含Government Performance，包含Appraisal、Measurement、Evaluation或Assessment中的至少一個(gè)字詞，包含International或Comparison中的至少一個(gè)字詞，包含F(xiàn)unction或Role中的至少一個(gè)字詞為條件進(jìn)行搜索。本文對(duì)所得結(jié)果進(jìn)行整理，發(fā)現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)注意到不同政府部門的不同職能對(duì)政府績(jī)效評(píng)估作用[26]，有的研究文獻(xiàn)關(guān)注不同層級(jí)政府的不同職能與政府績(jī)效評(píng)估的關(guān)系[27]，但是并沒(méi)有從政府職能視角繼續(xù)深化政府績(jī)效評(píng)估的研究。

通過(guò)對(duì)比，本文發(fā)現(xiàn)基于政府職能視角的政府績(jī)效評(píng)估國(guó)際比較研究的文獻(xiàn)數(shù)量不多，且存在以下三個(gè)方面的特點(diǎn)：

第一，比較研究重點(diǎn)不同。國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)的比較研究重點(diǎn)是如何評(píng)估，這實(shí)際上體現(xiàn)了中國(guó)尚未解決評(píng)估問(wèn)題；而國(guó)外的相關(guān)研究是反思如何提升政府績(jī)效評(píng)估的有效性、探索如何促進(jìn)績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐、討論如何利用政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果。這說(shuō)明中外政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐處于不同的發(fā)展階段。

第二，評(píng)估對(duì)象的區(qū)分上存在差別。國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)的比較研究沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分中央政府層面還是地方政府層面的績(jī)效評(píng)估，而國(guó)外相關(guān)研究大多進(jìn)行了區(qū)分。這反映了在政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐中，中國(guó)缺少來(lái)自中央政府的頂層設(shè)計(jì)，中央政府各部門很少開展政府績(jī)效評(píng)估，各地方政府則積極探索政府績(jī)效評(píng)估；而國(guó)外在中央政府和地方政府的績(jī)效評(píng)估上進(jìn)行了不同的設(shè)計(jì)，并取得一定成果。從某種程度上說(shuō)，不論是國(guó)外政府還是中國(guó)政府，其中央政府層面的績(jī)效評(píng)估對(duì)象主要是中央政府各行政機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)一般承擔(dān)某一方面具體的政府職能，而地方政府層面的績(jī)效評(píng)估對(duì)象則是某一行政區(qū)域的行政機(jī)構(gòu)，不同區(qū)域的側(cè)重點(diǎn)又相互區(qū)別。因此，中央政府和地方政府的績(jī)效評(píng)估所針對(duì)的評(píng)估對(duì)象和內(nèi)容是不同的，如果研究時(shí)不加以區(qū)分，容易造成混淆。

第三，比較研究的維度也有不同。國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)的比較研究更為宏觀，而國(guó)外文獻(xiàn)的比較研究較為微觀。這表現(xiàn)在：國(guó)內(nèi)相關(guān)研究側(cè)重于對(duì)國(guó)外的政府績(jī)效評(píng)估模式進(jìn)行整體分析，希望從中有所借鑒；而國(guó)外相關(guān)研究更傾向于聚焦某一類職能部門、某一層級(jí)政府或者政府績(jī)效評(píng)估的某一方面進(jìn)行比較，較為具體詳細(xì)。實(shí)際上，不同國(guó)家、不同的政府職能以及不同層級(jí)的政府績(jī)效評(píng)估制度，其理論指導(dǎo)和實(shí)踐活動(dòng)都存在明顯的差異。比較研究首先從微觀維度切入，不斷歸納總結(jié)才更為客觀。

四、政府績(jī)效評(píng)估模式的國(guó)際比較研究分析

不同的政府績(jī)效評(píng)估模式有不同的特點(diǎn)，主要體現(xiàn)在評(píng)估實(shí)踐的領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)、評(píng)估實(shí)施主體、評(píng)估法律制度、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估方法等方面。從本文對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的定義可以看出，以領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)和評(píng)估實(shí)施主體為主要組成部分的評(píng)估主體對(duì)于政府績(jī)效評(píng)估具有驅(qū)動(dòng)作用，評(píng)估主體對(duì)于評(píng)估法律制度、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估方法的形成和發(fā)展有重要影響。

關(guān)于國(guó)內(nèi)外政府績(jī)效評(píng)估模式的研究，中外學(xué)者的著述頗豐。其中，對(duì)外國(guó)政府績(jī)效評(píng)估模式的研究主要以英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、日本、韓國(guó)等政府績(jī)效評(píng)估理論和實(shí)踐起步較早的國(guó)家為研究對(duì)象，通過(guò)吸取不同國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，不斷改善自身公共服務(wù)質(zhì)量，提高政府工作效率。目前，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)政府績(jī)效評(píng)估模式研究的側(cè)重點(diǎn)不同：國(guó)內(nèi)學(xué)者注重提煉影響評(píng)估模式的客觀因素，國(guó)外學(xué)者更重視領(lǐng)導(dǎo)力、觀念等主觀因素。例如，國(guó)內(nèi)學(xué)者在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)時(shí)強(qiáng)調(diào)以組織使命和戰(zhàn)略為宗旨，強(qiáng)調(diào)進(jìn)行制度化建設(shè)，并統(tǒng)一推進(jìn)機(jī)構(gòu)的改革。王玉明總結(jié)的國(guó)外評(píng)估模式都以組織使命和戰(zhàn)略為宗旨，注重模式的邏輯性與簡(jiǎn)約性。[28]朱立言概括了國(guó)外評(píng)估實(shí)踐在加強(qiáng)制度化建設(shè)、設(shè)立統(tǒng)籌整體工作的專門機(jī)構(gòu)、推進(jìn)預(yù)算制度改革等的共同性措施。[29]國(guó)外學(xué)者則更重視領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力所發(fā)揮的作用。Broom認(rèn)為，有效的評(píng)估模式中行政和立法機(jī)構(gòu)都發(fā)揮了關(guān)鍵的領(lǐng)導(dǎo)力，評(píng)估執(zhí)行者表現(xiàn)出了一定的耐心和主動(dòng)作為意識(shí)。[30]

基于國(guó)內(nèi)外對(duì)于不同國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估模式的分析，有學(xué)者提出中國(guó)在發(fā)展政府績(jī)效評(píng)估時(shí)應(yīng)該堅(jiān)持以下幾點(diǎn)：第一，強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)與核心機(jī)構(gòu)設(shè)置相結(jié)合。比如，尚虎平和雷于萱認(rèn)為中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)突出自上而下的頂層設(shè)計(jì)、建立核心負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)、因地制宜實(shí)施分類評(píng)估。[31]第二，強(qiáng)調(diào)立足國(guó)情。比如，朱廣忠論證了西方國(guó)家在政府績(jī)效評(píng)估方面存在的路徑依賴和價(jià)值導(dǎo)向，導(dǎo)致其評(píng)估實(shí)踐中對(duì)公共性的忽略，并強(qiáng)調(diào)中國(guó)的評(píng)估要將公共性這一原則融入理論研究、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估主體、評(píng)估導(dǎo)向等設(shè)計(jì)中。[32]

這些針對(duì)國(guó)內(nèi)外政府績(jī)效評(píng)估模式的研究文獻(xiàn)，為其他基于評(píng)估模式的研究奠定了一定基礎(chǔ)。不同國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估模式的借鑒與學(xué)習(xí)是可行的，也是必要的，但是討論相互借鑒參考需要統(tǒng)一的基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上對(duì)不同評(píng)估實(shí)踐進(jìn)行類型劃分，并探尋不同實(shí)踐的規(guī)律和特點(diǎn)。正如前文對(duì)于政府績(jī)效評(píng)估定義的討論，對(duì)于評(píng)估主體的研究，實(shí)際上就是對(duì)政府職能的聚焦，這是政府績(jī)效評(píng)估一個(gè)可行的突破口。此外，從現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)可以看出，國(guó)情對(duì)于評(píng)估模式的差異具有重要影響，因此需引入更多國(guó)家的政府績(jī)效評(píng)估案例。對(duì)于政府績(jī)效評(píng)估理論和實(shí)踐起步較晚的國(guó)家，如印度和俄羅斯等國(guó)家，現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)較少。由于這些國(guó)家與英美等國(guó)在政府績(jī)效評(píng)估起步階段所面臨國(guó)內(nèi)、國(guó)際環(huán)境不同，比較研究將更有意義。中國(guó)與印度、俄羅斯等國(guó)都屬于政府績(jī)效評(píng)估起步較晚的國(guó)家，他們之間的對(duì)比研究也很必要。

五、政府績(jī)效評(píng)估制度的國(guó)際比較研究分析

不同國(guó)家的政府績(jī)效評(píng)估制度集中反映了各國(guó)評(píng)估模式的特點(diǎn)，體現(xiàn)了各國(guó)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)、評(píng)估實(shí)施主體、評(píng)估法律制度、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估方法等內(nèi)容的設(shè)計(jì)。同政府績(jī)效評(píng)估模式研究一樣，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)政府績(jī)效評(píng)估制度的研究也主要集中在少數(shù)幾個(gè)政府績(jī)效評(píng)估理論和實(shí)踐起步較早的國(guó)家。這些國(guó)家已基本實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估的制度化和規(guī)范化，這也是政府績(jī)效評(píng)估的發(fā)展趨勢(shì)。

從宏觀角度來(lái)看，國(guó)外政府績(jī)效評(píng)估制度可以進(jìn)行如下分類。第一，根據(jù)權(quán)力集散分類。Waxin和Bateman將各國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為兩種實(shí)施政府績(jī)效評(píng)估的制度形式：一種是自上而下實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化政策和運(yùn)行程序的集權(quán)模式，另一種是自下而上符合本地需要的分權(quán)模式。[33]第二，根據(jù)制度理念分類。不同國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估制度的理念來(lái)源是相似的。我國(guó)財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的《績(jī)效預(yù)算》課題組研究發(fā)現(xiàn)，美國(guó)政府在預(yù)算監(jiān)督和執(zhí)行中引入現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理念，使政府預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)企業(yè)財(cái)務(wù)化，并以此為核心建立政府支出績(jī)效評(píng)估模式，而這一理念也被其他國(guó)家采用。[34]第三，根據(jù)國(guó)家地域分類。同一個(gè)國(guó)家內(nèi)的制度建設(shè)存在相似處，因?yàn)楹髞?lái)者在制度的形成過(guò)程中參考借鑒了先行者的經(jīng)驗(yàn)，比如中央政府參考地方政府制定的相關(guān)制度。尚虎平和韓清穎通過(guò)分析美國(guó)33個(gè)州政府績(jī)效的立法資料，發(fā)現(xiàn)美國(guó)中央政府的績(jī)效立法與地方政府的績(jī)效立法在內(nèi)容上的變化趨勢(shì)相似，很有可能是因?yàn)榈胤较冗M(jìn)行分散探索，隨后中央吸取其經(jīng)驗(yàn)并且跟進(jìn)而造成的。[35]制度方面的變化可能是由政府職能的變化引發(fā)的，例如自上而下和自下而上的實(shí)踐模式反映了某種權(quán)力在不同層級(jí)政府間的分布和作用方式，但Waxin和Bateman沒(méi)有探究由這種權(quán)力主導(dǎo)評(píng)估的原因。

從政府職能的角度切入，比如央地政府關(guān)系，不同國(guó)家的績(jī)效評(píng)估制度建設(shè)具有一定的風(fēng)格差異。袁娟比較了美國(guó)和日本兩個(gè)國(guó)家關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估的相關(guān)立法，并總結(jié)出美日兩國(guó)相關(guān)法律具有公民導(dǎo)向、政府評(píng)估為主體、自我評(píng)估為主、注重事前計(jì)劃、目標(biāo)可量化等共同點(diǎn)。同時(shí)，兩國(guó)立法又有明顯差異，美國(guó)的立法更強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向和多形式評(píng)估績(jī)效，為全面實(shí)施政府績(jī)效評(píng)估留出更多準(zhǔn)備時(shí)間；而日本的立法則更加公開透明，注重理論指導(dǎo)實(shí)踐。[36]作為一項(xiàng)主觀性強(qiáng)的實(shí)踐活動(dòng)，在制度框架存在相似性的情況下，政府績(jī)效評(píng)估執(zhí)行者的因素也能給制度建設(shè)帶來(lái)不同的效果。Ko認(rèn)為，雖然韓國(guó)和英國(guó)政府的政治和行政制度框架存在不同，但兩國(guó)在政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐的改革速度、改革本質(zhì)、改革阻力、信息使用、運(yùn)行機(jī)制方面存在相似處，并指出這可能和兩國(guó)政治家強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)。[37]事實(shí)上，不同的制度風(fēng)格同時(shí)反映了不同的政府職能特點(diǎn)。比如，美國(guó)聯(lián)邦制國(guó)家的政治制度賦予了地方政府較大的自主權(quán)，地方有權(quán)自行開展行政活動(dòng)和立法活動(dòng)，因此美國(guó)聯(lián)邦政府的法律制度更多的是進(jìn)行框架性約束，這是美國(guó)政府績(jī)效評(píng)估立法的特點(diǎn)之一。

制度化、規(guī)范化是各國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的發(fā)展趨勢(shì)。在這個(gè)國(guó)際潮流下，有學(xué)者意識(shí)到中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)走自己的道路。吳建南認(rèn)為，政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐在價(jià)值導(dǎo)向、制度設(shè)計(jì)舉措等方面都具有國(guó)際趨同性，并為中國(guó)搭建了一個(gè)以“為人民持續(xù)改進(jìn)政府績(jī)效”為宗旨的初步理論框架。[38]冉敏提出，中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估法制化需從行政法學(xué)的維度入手，并提出適合中國(guó)國(guó)情的法制化內(nèi)容體系和法制化路徑。[39]可見，學(xué)者們希望從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)對(duì)中國(guó)的啟示，但是這種啟示能否在中國(guó)有效應(yīng)用還需進(jìn)一步論證。利用評(píng)估國(guó)外政府職能的工具來(lái)評(píng)估國(guó)內(nèi)政府職能，首先需要解決兩個(gè)政府職能的異同問(wèn)題，相關(guān)研究要在系統(tǒng)回答這一問(wèn)題的基礎(chǔ)上才能進(jìn)行深入研究。

總體上看，在政府績(jī)效評(píng)估制度化、規(guī)范化的國(guó)際趨勢(shì)下，中國(guó)應(yīng)加快推進(jìn)制度化進(jìn)程。但目前已有的相關(guān)研究大多針對(duì)具體國(guó)家，案例涉及的國(guó)家數(shù)量和類型不多，比較研究較少，尤其是反映各國(guó)實(shí)踐特征的比較制度分析較匱乏。在選取案例方面，所選國(guó)家應(yīng)具有一定程度的相似性，比如，在最近相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)，一個(gè)國(guó)家以另一個(gè)國(guó)家為發(fā)展模板，兩者比較得出的研究結(jié)論對(duì)其他相似性較低的國(guó)家只具有較低的參考意義?，F(xiàn)有文獻(xiàn)的另一個(gè)局限在于，比較研究不能僅僅參考制度化成功的案例，從制度化失敗的案例中也能總結(jié)出不少寶貴經(jīng)驗(yàn)。以印度為例，印度依托有力的政府績(jī)效評(píng)估主體和合適的評(píng)估手段在評(píng)估實(shí)踐方面表現(xiàn)出了迅速崛起的態(tài)勢(shì)，但因?yàn)槿狈α⒎ù胧?，?dǎo)致近年來(lái)政府績(jī)效評(píng)估迅速衰落，從中就可以總結(jié)反面類型的經(jīng)驗(yàn)。此外，正如前文所述，現(xiàn)有文獻(xiàn)沒(méi)有將政府職能為主要基礎(chǔ)，降低了現(xiàn)有研究成果的說(shuō)服力。

六、結(jié) 論

總的來(lái)說(shuō)，學(xué)術(shù)界對(duì)于西方國(guó)家以及中國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估現(xiàn)狀的研究較為全面、系統(tǒng)和深入，但是仍存在以下兩點(diǎn)問(wèn)題：

第一，政府績(jī)效評(píng)估制度的國(guó)際比較研究需要增加類型學(xué)研究，也需要以政府職能的角度探索政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐進(jìn)展。大多數(shù)學(xué)者直接對(duì)比中外政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐存在的異同處，然后提出國(guó)外理論和實(shí)踐成果對(duì)中國(guó)的啟示，沒(méi)有重視探索中外評(píng)估實(shí)踐規(guī)律和特點(diǎn)的基礎(chǔ)，這不僅忽略了可以借鑒西方經(jīng)驗(yàn)的前提，也忽略了可以借鑒西方經(jīng)驗(yàn)的程度。拋開這兩點(diǎn)來(lái)談啟示，在邏輯上是不完整的，容易產(chǎn)生盲目借鑒西方經(jīng)驗(yàn)的消極后果。因此，在進(jìn)行國(guó)際比較時(shí)，有必要找到統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)現(xiàn)有的評(píng)估實(shí)踐進(jìn)行分類，進(jìn)而研究不同國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估制度方面存在的相似處和差異處，從而在類型學(xué)基礎(chǔ)上總結(jié)各國(guó)評(píng)估實(shí)踐的規(guī)律和特點(diǎn)，論證參考借鑒外國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的可能性和必要性。

第二，政府績(jī)效評(píng)估制度的國(guó)際比較研究需增加對(duì)比案例，并對(duì)各國(guó)制度進(jìn)行系統(tǒng)性梳理。目前國(guó)內(nèi)外的比較研究主要針對(duì)政府績(jī)效評(píng)估開始較早的國(guó)家，而對(duì)于印度、俄羅斯等政府績(jī)效評(píng)估開始較晚的國(guó)家研究較少。然而，增加案例可以為借鑒國(guó)外政府績(jī)效評(píng)估提供經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，既避免盲目借鑒，也避免重蹈覆轍。

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