基于“把關(guān)”原則的我國(guó)網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)管研究

謝潔瓊

(紹興文理學(xué)院 元培學(xué)院，浙江 紹興312000)

根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心(CNNIC)第42次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，截至2018年6月30日，中國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)8.02億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)57.7%。李良榮(2018)[1]提出，中國(guó)網(wǎng)民在自2016年以來(lái)的一系列重大輿情事件中利用微信、微博等社會(huì)化媒體分享轉(zhuǎn)發(fā)新聞、討論解讀事件，其傳播擴(kuò)散數(shù)量之多、范圍之廣、頻率之高均超過(guò)傳統(tǒng)媒體。網(wǎng)絡(luò)媒介已成為主要媒介，網(wǎng)絡(luò)輿論成為中國(guó)社會(huì)的主導(dǎo)輿論，公眾使用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行信息獲取、社會(huì)參與、公共服務(wù)等活動(dòng)已成為常態(tài)。博客、微博、電子郵件、網(wǎng)上聊天、新聞跟帖和微信公眾號(hào)等形式形成的網(wǎng)絡(luò)輿論，作為新的輿論形態(tài)，因其網(wǎng)絡(luò)化、匿名性、開(kāi)放性、彈性、去中心性等特性使得參與者自由得到極大發(fā)揮，以致傳統(tǒng)媒介視角下的傳播主體與受眾角色被模糊化，界限不再分明，真正意義上實(shí)現(xiàn)了“人人都是傳播者，人人都是把關(guān)人”的理想烏托邦設(shè)想。特別是在公共事務(wù)參與上，網(wǎng)絡(luò)作為“第四種媒體”突起，過(guò)去主流媒體“黨媒千面一律，輿論上下一致”的局面被打破，傳統(tǒng)的輿論監(jiān)管模式受到極大挑戰(zhàn)。

網(wǎng)絡(luò)輿論不同于傳統(tǒng)媒體的新聞?shì)浾搱?chǎng)，其傳播突發(fā)性強(qiáng)，輿論影響顯著，網(wǎng)民參與范圍廣，傳播者隱匿、不易辨識(shí)，輿論來(lái)源與傳播渠道多樣[2]，特別是傳播主體隱匿性使得網(wǎng)絡(luò)傳播行為與現(xiàn)實(shí)中應(yīng)匹配的社會(huì)責(zé)任脫節(jié)，不僅使得網(wǎng)絡(luò)輿論多變、極端、不確定、難控制，且公眾對(duì)輿論的解讀也常處于不確定狀態(tài),甚至在不良動(dòng)機(jī)支配下會(huì)引發(fā)一些社會(huì)問(wèn)題，引起消極影響。因此，重視網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)管現(xiàn)況，分析其存在的問(wèn)題并嘗試予以改進(jìn)，是當(dāng)下迫切和必要的舉措。

一、國(guó)際歷史背景下的我國(guó)網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)管狀況

在分析我國(guó)網(wǎng)絡(luò)輿論現(xiàn)狀之前，有必要簡(jiǎn)單概述國(guó)際網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)管的情勢(shì)。自互聯(lián)網(wǎng)從美國(guó)軍用目的進(jìn)入民用以來(lái)，網(wǎng)絡(luò)媒體逐漸成為人們新的生活方式，已經(jīng)深入經(jīng)濟(jì)、政治、文化等諸多領(lǐng)域，對(duì)其監(jiān)管的重要性不言而喻。2003年，信息社會(huì)世界高峰會(huì)議上要求聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)安南成立聯(lián)合國(guó)互聯(lián)網(wǎng)治理工作組(Working Group on Internet Governance，WGIG)，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)國(guó)際問(wèn)題進(jìn)行研究。此小組于2005年提出關(guān)于全球合作開(kāi)展互聯(lián)網(wǎng)治理的研究報(bào)告，并劃定治理范圍，如網(wǎng)絡(luò)安全、資源管理、國(guó)際貿(mào)易以及發(fā)展中國(guó)家能力建設(shè)等多方面。以《網(wǎng)絡(luò)空間獨(dú)立宣言》為代表的無(wú)政府主義的自主自治模式已徹底結(jié)束。各國(guó)依照此報(bào)告，由政府主導(dǎo)進(jìn)行內(nèi)部和合作治理，并已取得一定成效。因此，種種網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)手段、輿論管理制度的研究必須考慮到這樣的背景[3]141-142。

(一)以敏感詞為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容“把關(guān)”

首先，網(wǎng)絡(luò)信息冗雜繁瑣、良莠難辨，關(guān)于其檢測(cè)程序及能否最終予以呈現(xiàn)在傳播終端——受眾面前，各大門戶網(wǎng)站和自媒體平臺(tái)主要依賴于人機(jī)共同的檢測(cè)、篩選。至于網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)測(cè)的主要內(nèi)容，最具參考價(jià)值、范圍較廣的網(wǎng)絡(luò)輿論調(diào)查——黃永林等(2013)[4]進(jìn)行網(wǎng)上隨機(jī)和線下問(wèn)卷調(diào)查2222名網(wǎng)民和全國(guó)18個(gè)省市95個(gè)單位：77.1%的網(wǎng)民認(rèn)為最有必要監(jiān)管的是色情淫穢內(nèi)容，74.4%則認(rèn)為是邪教內(nèi)容，67.3%則認(rèn)為是謠言，之后依次是謾罵攻擊(61.2%)、反動(dòng)言論(59.4%)和敵對(duì)勢(shì)力(47.2%)。雖然時(shí)間已過(guò)去5年，但仍有一定參考價(jià)值，因?yàn)楝F(xiàn)今各個(gè)網(wǎng)站運(yùn)營(yíng)商制定的工作規(guī)章制度幾乎都明確強(qiáng)調(diào)需要避免以上類別的內(nèi)容出現(xiàn)，提醒網(wǎng)民自覺(jué)遵守。一旦發(fā)現(xiàn)網(wǎng)民不文明的言論，除對(duì)其發(fā)布的言論進(jìn)行屏蔽、過(guò)濾和刪除之外，還會(huì)通過(guò)email、qq等即時(shí)通信工具對(duì)其進(jìn)行警告，乃至封殺IP。與多數(shù)國(guó)家事后追懲的審查模式(如美國(guó)國(guó)土安全部門是監(jiān)測(cè)某IP發(fā)布違規(guī)詞即敏感詞在社交媒體等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上達(dá)到一定數(shù)量才會(huì)采取行動(dòng))不同，中國(guó)主要采取普遍過(guò)濾機(jī)制。對(duì)于境外或者境內(nèi)的信息，實(shí)時(shí)進(jìn)行掃描，一旦發(fā)現(xiàn)即通過(guò)技術(shù)手段隔離。至于公眾意見(jiàn)發(fā)布的平臺(tái)，如論壇、跟帖、博客等，則采取敏感詞預(yù)先審查機(jī)制，以控制網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的傳播。審視敏感詞過(guò)濾的內(nèi)容，或許可以了解當(dāng)下網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)測(cè)的主要手段。敏感詞一般為分為固定和臨時(shí)的，尚無(wú)公開(kāi)數(shù)據(jù)，到底有多少很難具體統(tǒng)計(jì)。不僅中國(guó)沒(méi)有具體敏感詞庫(kù)，全球都沒(méi)有明確的敏感詞庫(kù)公布和解釋。只有美國(guó)國(guó)土安全局在2012年應(yīng)美國(guó)電子隱私信息中心之要求公布了用于監(jiān)控Facebook、Twitter等社交網(wǎng)站和在線媒體的“敏感詞”表單[5]，但詞表中出現(xiàn)很多正常詞匯，如“China(中國(guó))”“Social media(社交媒介)”“Mexico(墨西哥)”等，又由于它采取的是事后追懲制度，對(duì)我國(guó)敏感詞的內(nèi)容審查并無(wú)借鑒意義。筆者根據(jù)BBS.CNDN.NET(全國(guó)最大互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)分享平臺(tái))和其他各大門戶網(wǎng)站(新浪、Google等)收集的多套敏感詞庫(kù)共27000條中整理高頻敏感詞1579個(gè)，發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)敏感詞主要為政治類詞語(yǔ)27.7%(相關(guān)類21.4%、政治名人6.3%)、色情(26.6%)，以及廣告類詞語(yǔ)(16.6%)，具體數(shù)據(jù)見(jiàn)表1。通過(guò)敏感詞分類調(diào)查，發(fā)現(xiàn)除各運(yùn)營(yíng)商商業(yè)利益驅(qū)使皆屏蔽廣告類詞語(yǔ)外，其他設(shè)置重點(diǎn)主要是“敏感政治傾向”和“反執(zhí)政黨反社會(huì)傾向”，由政府主導(dǎo)，網(wǎng)站執(zhí)行；因各個(gè)網(wǎng)站監(jiān)管感知有差異，敏感詞的設(shè)置會(huì)略有不同。

表1 高頻網(wǎng)絡(luò)敏感詞分類及類型比重

敏感詞敏感詞組重復(fù)敏感詞閃吞詞組總計(jì)所占比例色情類3461952342026.6%政治相關(guān)類259790033821.4%領(lǐng)導(dǎo)名人類94500996.3%藥物毒品類85700925.8%時(shí)事類82800905.7%武器設(shè)備類7828031096.9%罵人諷刺類5325001056.6%廣告類532021626216.6%迷信邪教類50000503.2%賭博類14000140.9%總計(jì)1 114350103121 579100%

注：敏感詞：敏感詞是指以單個(gè)詞語(yǔ)為形式存在的詞語(yǔ)。敏感詞組：有些詞語(yǔ)單獨(dú)存在時(shí)不構(gòu)成敏感詞，但當(dāng)它們組合在一起時(shí)就成為敏感詞組。重復(fù)敏感詞：有些詞語(yǔ)單次出現(xiàn)時(shí)不構(gòu)成敏感詞，但重復(fù)出現(xiàn)10次以上就會(huì)被劃為敏感詞范疇。閃吞詞組：幾個(gè)詞語(yǔ)可以單獨(dú)發(fā)，但是出現(xiàn)在同一個(gè)帖子里時(shí)，帖子會(huì)被吞，且發(fā)帖者會(huì)被封號(hào)。

(二)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)管主體

盡管各國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)管的強(qiáng)度和廣度不一，但無(wú)一例外在國(guó)家安全、社會(huì)種族問(wèn)題、兒童保護(hù)、商業(yè)發(fā)展上采用“政府主導(dǎo)”原則加以管制。黃永林等(2013)在《網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)測(cè)與安全研究》調(diào)查中發(fā)現(xiàn)大部分網(wǎng)民(61.9%)認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)輿論需要進(jìn)行監(jiān)管，并總結(jié)得出第一負(fù)責(zé)單位得票最高者為文化管理部門(60.4%)，依次是門戶網(wǎng)站管理部門(60.0%)和公安部門(53.4%)。由此可見(jiàn)，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)輿論需要進(jìn)行有效監(jiān)測(cè)和管理已是網(wǎng)民共識(shí)，并認(rèn)為監(jiān)管主體主要是各級(jí)政府和職能部門，以及網(wǎng)站等運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。從大范圍說(shuō)，當(dāng)下互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管或是更大的監(jiān)管中，網(wǎng)絡(luò)參與者即運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和個(gè)人，已從過(guò)去的被監(jiān)管對(duì)象轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)自我和他者的監(jiān)管方?，F(xiàn)在的互聯(lián)網(wǎng)“國(guó)家防火墻”是由中央政府、部門與地方(各級(jí)政府職能部門，也包括政府管轄的國(guó)有單位，如高校)、機(jī)構(gòu)(互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)商、跨國(guó)企業(yè)等)、網(wǎng)民(身份復(fù)雜，包括以私人身份活動(dòng)的政府公職人員，也包括強(qiáng)勢(shì)資本擁有者、知識(shí)精英以及普羅大眾)四者共同構(gòu)建的。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的主導(dǎo)者，即中央政府部署強(qiáng)制性權(quán)威的導(dǎo)向意見(jiàn)，確認(rèn)監(jiān)管體制的內(nèi)部分工，指導(dǎo)各部門和機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查(也有網(wǎng)民自律的要求)，將大部分不被體制許可的信息和意見(jiàn)阻隔，完成初步預(yù)防和過(guò)濾。

(三)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)管的主要手段

目前國(guó)內(nèi)外網(wǎng)絡(luò)輿論管理尚缺乏獨(dú)立的管理體系，大部分涉及網(wǎng)絡(luò)輿論的規(guī)范根植于網(wǎng)絡(luò)管理的立法之中，網(wǎng)絡(luò)輿論管理的手段基本上就是網(wǎng)絡(luò)管理的手段，兩者之間的界限并不明晰。各國(guó)共通的做法是，進(jìn)行立法、行政、技術(shù)的綜合運(yùn)用。我國(guó)政府在對(duì)互聯(lián)網(wǎng)采取一段時(shí)間弱管制(1994—1999)和中度管制(2000—2003)之后，調(diào)整管理思路，以“代碼控制”為本質(zhì)，運(yùn)用各項(xiàng)管理技能，調(diào)動(dòng)各種組織和社會(huì)資源，現(xiàn)已形成了多管齊下的監(jiān)管體系[3]120。

繼2004年標(biāo)志性文件《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)管理工作的意見(jiàn)》界定互聯(lián)網(wǎng)部門分工并部署管理體制建立之后，大量互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理部門規(guī)章(包括《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽(tīng)節(jié)目管理辦法》)和關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的管理法規(guī)(包括《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)》)陸續(xù)出臺(tái)。經(jīng)過(guò)數(shù)年政策學(xué)習(xí)和經(jīng)驗(yàn)反思，互聯(lián)網(wǎng)重要性和發(fā)展規(guī)劃明確，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)“分類主導(dǎo)”模式開(kāi)始逐漸確立，強(qiáng)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容表達(dá)和信息傳播須加以控制引導(dǎo)。《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》(簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)2005年出臺(tái)首次明確外資不能進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位，如有合作必須經(jīng)報(bào)國(guó)務(wù)院新聞辦公室，從所有制的根本上進(jìn)行內(nèi)容控制。最重要的內(nèi)容監(jiān)管法在中度監(jiān)管時(shí)期(2000—2003)已經(jīng)集中出臺(tái)，已執(zhí)行十?dāng)?shù)年。中國(guó)第一部電信業(yè)的綜合性法規(guī)《中華人民共和國(guó)電信條例》由國(guó)務(wù)院發(fā)布，標(biāo)志中國(guó)電信業(yè)的發(fā)展步入法制化的軌道。《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)文化市場(chǎng)管理的通知》等十項(xiàng)法規(guī)出臺(tái)，直接規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站、BBS提供商、網(wǎng)吧和網(wǎng)民，并著重于互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容的管理，提高管理力度，做到有法可依。而近幾年，互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)發(fā)展迅速，因此2017年5月國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室(國(guó)務(wù)院原新聞辦公室)對(duì)2005年的《規(guī)定》加以修訂后公布，嚴(yán)格界定信息“把關(guān)”內(nèi)容(即新聞信息內(nèi)容，特別是時(shí)政內(nèi)容)，詳細(xì)規(guī)定“把關(guān)者”新聞專業(yè)能力和職業(yè)素養(yǎng)的要求，還特別強(qiáng)調(diào)依法“把關(guān)”，擅自越權(quán)的新聞活動(dòng)須加以經(jīng)濟(jì)處罰。

行政管理方面，2000年國(guó)務(wù)院新聞辦公室成立網(wǎng)絡(luò)新聞管理局，各省、各自治區(qū)設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，自上而下統(tǒng)一管制；自此，各級(jí)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)明確。并于2001年，全國(guó)各省以及公安廳(局)組建正式的公共網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)察處(延及區(qū)一級(jí)分局，設(shè)立相應(yīng)科室)，負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督。另一方面，從“中度監(jiān)管”時(shí)期就開(kāi)始頻繁立法和整治網(wǎng)吧。在個(gè)人電腦并不普及的當(dāng)時(shí)，政府加大對(duì)網(wǎng)吧的整治，2003年通過(guò)《關(guān)于全國(guó)性互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)場(chǎng)所連鎖經(jīng)營(yíng)單位審批情況的通告》，規(guī)范網(wǎng)吧經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而達(dá)到遏制不良信息和違法行徑擴(kuò)散的目的。具體的管理方面，僅以國(guó)內(nèi)各大商業(yè)網(wǎng)站論壇為例，一方面設(shè)立網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督員和網(wǎng)評(píng)員(其成員全部來(lái)自政府部門和黨政機(jī)關(guān)單位)，利用“議程設(shè)置”和“意見(jiàn)領(lǐng)袖”原理，普及黨和政府的方針，引導(dǎo)正確導(dǎo)向；另一方面從各大網(wǎng)站論壇輿論監(jiān)測(cè)的上班制發(fā)展到輪班制“兩班倒”甚至“三班倒”。除了這些常用管理手段，最新2017修訂的《規(guī)定》中增加了“地方互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室”的職責(zé)規(guī)定，為省級(jí)以下網(wǎng)信部門賦予了互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理職責(zé)，這是對(duì)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)原則的進(jìn)一步有效落實(shí)。

此外，我互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容監(jiān)控技術(shù)也是非常成熟的，其主要手段有主干路由器關(guān)鍵詞阻斷(雙向)、域名過(guò)濾、網(wǎng)吧監(jiān)控軟件等。至于國(guó)際社會(huì)強(qiáng)烈關(guān)注的“防火長(zhǎng)城”(The Great Fire Wall of China)，它是一種大型防火墻技術(shù)，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容進(jìn)行自動(dòng)審查、過(guò)濾和監(jiān)控。作為防火長(zhǎng)城的一部分，1993年中國(guó)已經(jīng)開(kāi)始金盾工程建設(shè)，其硬件提供者主要是美國(guó)公司，到2006年完成，并由中國(guó)公安部門主要負(fù)責(zé)。金盾在互聯(lián)網(wǎng)的守衛(wèi)主要在于國(guó)內(nèi)網(wǎng)站和電子郵件的監(jiān)測(cè)，一旦發(fā)現(xiàn)政治敏感詞就會(huì)加以阻斷。如一旦發(fā)現(xiàn)危害性內(nèi)容，當(dāng)?shù)毓膊块T就會(huì)采取相關(guān)的調(diào)查甚至采取逮捕行動(dòng)。金盾工程只是政府啟動(dòng)的電子政府工程中一個(gè)，其負(fù)責(zé)范圍并不局限于互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管，而更注重真實(shí)世界的管理。至于“防火長(zhǎng)城”的采用，也是出于國(guó)情和內(nèi)部治理的需要。世界各國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論的管理是司空見(jiàn)慣的，且都有著自己的體制和模式。即便標(biāo)榜自由優(yōu)先的美國(guó)，從電子郵件到網(wǎng)絡(luò)訪問(wèn)數(shù)據(jù)，也有著自己的內(nèi)容監(jiān)管方式；對(duì)于社交網(wǎng)站和在線媒體的監(jiān)管，美國(guó)也有自己的“敏感詞”詞匯表，監(jiān)管范圍廣泛[6]。

二、網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)管的效果和存在的問(wèn)題

2010年《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)白皮書》將我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)管理體系概括為“法律規(guī)范、行政監(jiān)管、行業(yè)自律、技術(shù)保障、公眾監(jiān)督、社會(huì)教育相結(jié)合”[7]的管理體系。在我國(guó)網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)管主要手段闡述之后，其存在的問(wèn)題和相應(yīng)的對(duì)策或許也可以用這樣的思路去探析。我國(guó)輿論的總體健康狀況一般；國(guó)家監(jiān)管力度不夠，存在的主要問(wèn)題是法制不健全。

目前，我國(guó)已經(jīng)頒行數(shù)十部涉及網(wǎng)絡(luò)的法規(guī)性文件，但還缺乏一部正式的專門性網(wǎng)絡(luò)法律，這削弱了對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論進(jìn)行法制管理的執(zhí)行力度。雖然文化部、新聞出版廣電總局(原廣電總局和原新聞出版總署)、國(guó)信辦、教育部等部門對(duì)互聯(lián)網(wǎng)傳播業(yè)務(wù)出臺(tái)了一系列規(guī)章進(jìn)行前置審批和日常監(jiān)管，但是我國(guó)現(xiàn)行互聯(lián)網(wǎng)法律法規(guī)中并無(wú)可以作為上位法的行政法規(guī)或法律[8]。因此，管理對(duì)象在不同部門制定的規(guī)章中就會(huì)存在交叉、重合現(xiàn)象；各部門對(duì)同個(gè)客體管理權(quán)限內(nèi)容界定不同，從而導(dǎo)致行政部門的管理混亂。其中，最重要的問(wèn)題是內(nèi)容管理立法體系并不具體完整，“碎片化”現(xiàn)象導(dǎo)致“法律—行政法規(guī)—部門規(guī)章—部門內(nèi)部規(guī)范文件”之間銜接不當(dāng)，下位法中的一些具體實(shí)施缺少上位法的必要依據(jù)，而一些立法理念又缺乏操作層面的實(shí)施細(xì)則作為必要的支撐。目前，法律、法規(guī)禁止的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容和網(wǎng)絡(luò)行為有近二十條，但可操作的標(biāo)準(zhǔn)卻相當(dāng)模糊。這就給監(jiān)管機(jī)構(gòu)留下很大的自由裁量余地。在審查過(guò)程中無(wú)論是網(wǎng)民還是機(jī)構(gòu)都很難把握分寸，導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)再三督促重復(fù)審查，增加行政成本。

再者，行政部門對(duì)網(wǎng)絡(luò)傳播的特性如傳播渠道和信息表現(xiàn)形式多樣性等認(rèn)識(shí)不足，仍沿用傳統(tǒng)媒體管理方式“分業(yè)管理”。在部門設(shè)置上互聯(lián)網(wǎng)管理職能分散，管理部門又多達(dá)20余家，存在重復(fù)交叉問(wèn)題，降低了管理效率。2013年國(guó)家國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，新設(shè)立的國(guó)家新聞出版廣電總局仍未對(duì)有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理的相關(guān)職能作出任何調(diào)整。網(wǎng)絡(luò)游戲、網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)、網(wǎng)絡(luò)出版等業(yè)務(wù)的指導(dǎo)職能由國(guó)信辦實(shí)施，但是網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)節(jié)目、網(wǎng)絡(luò)出版物等仍作為傳統(tǒng)媒體在網(wǎng)絡(luò)空間的具體延伸進(jìn)行管理，具體的行政許可和處罰等手段還是由廣電執(zhí)行[9]。這使得行業(yè)管理與內(nèi)容管理相互交織，部門間利益沖突明顯，在實(shí)踐過(guò)程中協(xié)同性不高，出現(xiàn)“多頭管理、職能交叉、權(quán)責(zé)不一、效率不高”[10]的狀況。特別是在網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)管問(wèn)題上，管理部門眾多，涉及輿情監(jiān)測(cè)、日常監(jiān)管、事后處置等多部門多環(huán)節(jié)，在實(shí)際操作中一方面是“網(wǎng)法恢恢，疏而有漏”；另一方面多頭介入而監(jiān)管結(jié)果?！耙诲N定音”，操作存在暗箱模式，造成“誤傷”且無(wú)法恢復(fù)。

同時(shí)，“防火長(zhǎng)城”并不總是那么有效，偶爾和局部會(huì)有失常。由于我國(guó)政府對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容監(jiān)管的許多細(xì)則不明確，各大網(wǎng)站、論壇、聊天室、QQ等即時(shí)通信軟件，根據(jù)各自影響力的不同對(duì)敏感詞會(huì)進(jìn)行不同“松緊”的分級(jí)與過(guò)濾，許多有很大的回旋空間。有些煽動(dòng)性內(nèi)容雖然用“**”代替，仍不影響受眾閱讀和理解。另一些雖有涉及違禁字眼，通過(guò)發(fā)布者處理，如常見(jiàn)的空格分隔，依然可以發(fā)布和轉(zhuǎn)發(fā)，而直到形成一定范圍的關(guān)注，成為公眾話題才會(huì)被管理員注意并撤下。從總的技術(shù)管控手段的角度出發(fā)，我國(guó)更側(cè)重于應(yīng)用層(網(wǎng)站后臺(tái)管理)，通過(guò)內(nèi)容監(jiān)控技術(shù)，將網(wǎng)民接觸的信息控制在一定范圍之內(nèi)，從而規(guī)范網(wǎng)絡(luò)輿論。然而由于基礎(chǔ)技術(shù)資源(根服務(wù)器皆在國(guó)外)薄弱，技術(shù)監(jiān)控總體上還是處于一種“技術(shù)防守”。國(guó)內(nèi)有人想要繞過(guò)這個(gè)防火墻，可以使用代理服務(wù)器和VPN(虛擬專用網(wǎng)，擁有專屬加密信道)，可完全不受審查系統(tǒng)限制查看自己想看的內(nèi)容。

三、“政府主導(dǎo)”原則下的網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)管適度控制建議

目前世界上對(duì)政府監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容的態(tài)度不明，觀點(diǎn)對(duì)立，但是各國(guó)政府在互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容監(jiān)管方面，特別是維護(hù)公共安全和國(guó)家防衛(wèi)、控制種族歧視、阻止恐怖主義、保護(hù)兒童安全等方面有著堅(jiān)定立場(chǎng)和嚴(yán)格措施。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)輿論的監(jiān)管分歧只在于監(jiān)管的廣度和深度。各國(guó)所處經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、國(guó)內(nèi)文化傳統(tǒng)、國(guó)民核心訴求等不同，很難依據(jù)他國(guó)來(lái)評(píng)價(jià)我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管制度的“嚴(yán)”與“松”。從中國(guó)本位立場(chǎng)出發(fā)，鑒于我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制的不完善,行業(yè)自治組織的匱乏，網(wǎng)民水平參差不齊等因素,網(wǎng)絡(luò)輿論內(nèi)容監(jiān)管依舊是政府需要承擔(dān)的重要職責(zé)。自由主義的監(jiān)管方式明顯不適合我國(guó)國(guó)情，而行政控制又面臨著政治、法律、技術(shù)的難題，效果不佳。若一味“刪”“堵”“壓”“等”，只能適得其反；只有坦誠(chéng)溝通，正面回應(yīng)網(wǎng)上的民意訴求，才能真正化解輿情危機(jī)。

(一)法律制度的完善是網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)管與引導(dǎo)最堅(jiān)實(shí)的保證與基礎(chǔ)，增加網(wǎng)絡(luò)的法律法規(guī)勢(shì)在必行。法律會(huì)對(duì)網(wǎng)民的行為提出明確的規(guī)范和界限，可以促進(jìn)網(wǎng)民對(duì)自己的自律。特別是針對(duì)惡意歪曲、造謠惑眾、混淆視聽(tīng)的言論應(yīng)該有硬性的規(guī)定。參考新加坡政府，對(duì)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行統(tǒng)一管理，從1996年開(kāi)始實(shí)施分類許可證(Classic License)制度。特別是在網(wǎng)絡(luò)輿論方面，又以“網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容指導(dǎo)原則”作為必要參照。網(wǎng)站中不能出現(xiàn)涉及色情、暴力、種族歧視等內(nèi)容的信息，若不能及時(shí)刪除，供應(yīng)商將被罰款或被暫時(shí)吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照。參考德國(guó)政府，對(duì)網(wǎng)絡(luò)危害性言論進(jìn)行專門立法規(guī)制，并且把那些允許違法網(wǎng)絡(luò)言論的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者進(jìn)行行政歸罪。依據(jù)《基本法》與《信息和通訊服務(wù)法》對(duì)傳播非法內(nèi)容進(jìn)行追究。設(shè)定“網(wǎng)絡(luò)警察”監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容等方式加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的監(jiān)控，嚴(yán)厲打擊互聯(lián)網(wǎng)犯罪，保障公眾的網(wǎng)絡(luò)言論自由權(quán)。

目前我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)法規(guī)尚不成體系，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)測(cè)的法律規(guī)范以部門規(guī)章為主，法律效力低；部門之間不同規(guī)章存在交叉和盲點(diǎn)，上下位法對(duì)應(yīng)不緊密。網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)測(cè)立法的完善應(yīng)該考慮到這些問(wèn)題，盡量消除現(xiàn)有法律法規(guī)之間的沖突和空白。為防止法律漏洞，建議可以采取整體修法的方式進(jìn)行，對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)測(cè)的各方面即論壇、電子郵件、聊天室等進(jìn)行系統(tǒng)法律規(guī)范，形成以“網(wǎng)絡(luò)基本法”為核心，上下位法緊密、完備的系統(tǒng)法法律體系。

(二)根據(jù)網(wǎng)絡(luò)管理者參與者角色分配不同，進(jìn)行不同方式的整治和教育。針對(duì)機(jī)構(gòu)，以內(nèi)容管理為切入，將互聯(lián)網(wǎng)管理部門及其職能進(jìn)行進(jìn)一步整合，避免重復(fù)交叉分管，控制行政成本。對(duì)涉及互聯(lián)網(wǎng)管理的部門，在日常監(jiān)測(cè)和突發(fā)事件監(jiān)測(cè)等環(huán)節(jié)，導(dǎo)入績(jī)效考核制度進(jìn)行獎(jiǎng)懲。對(duì)網(wǎng)民，則加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)行為意識(shí)的宣傳和教育以提高網(wǎng)民素質(zhì)，將網(wǎng)絡(luò)道德轉(zhuǎn)化為內(nèi)在規(guī)范，與網(wǎng)民價(jià)值觀念和普遍信念相聯(lián)系，以促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)良好文化氛圍形成。并注重與網(wǎng)民的互動(dòng)，特別是在重大突發(fā)事件之時(shí)，聯(lián)合傳統(tǒng)媒體建立“新聞發(fā)言人”制度，提高主流媒體的輿論引導(dǎo)力度，保證信息及時(shí)公開(kāi)，增強(qiáng)與公眾之間的交流與聯(lián)系。

(三)技術(shù)的創(chuàng)新也是需要鼓勵(lì)和加強(qiáng)的。韓國(guó)實(shí)名制的最終失敗，原因之一就是信息安全技術(shù)的不完善，導(dǎo)致1300萬(wàn)用戶個(gè)人信息泄露，引發(fā)網(wǎng)絡(luò)安全危機(jī)，未實(shí)現(xiàn)預(yù)期公益性反而限制了自由輿論，被判違憲。而國(guó)際常用的手段主要是對(duì)網(wǎng)路內(nèi)容進(jìn)行分級(jí)和過(guò)濾，對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)以及加強(qiáng)政府和企業(yè)間的合作?；诠餐枰?，加強(qiáng)國(guó)家與國(guó)家之間、區(qū)域與區(qū)域之間、部門與部門之間的合作，互相學(xué)習(xí)進(jìn)步，也是未來(lái)互聯(lián)網(wǎng)管理的趨勢(shì)。我國(guó)在對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論進(jìn)行管理的同時(shí)也要考慮與國(guó)際接軌，協(xié)同合作，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)健康發(fā)展。

四、結(jié)論

網(wǎng)絡(luò)媒體已成為我國(guó)主要的媒介形態(tài)，對(duì)交往方式、公眾事務(wù)參與形式乃至整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)帶來(lái)了翻天覆地的變化。在“全民麥克風(fēng)”的媒體融合時(shí)代，傳統(tǒng)的下行輿論監(jiān)管模式已被打破，傳播主體和客體的界限模糊，輿論議程模式的發(fā)展趨勢(shì)是多樣、碎片化的。而各國(guó)在網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)測(cè)與引導(dǎo)上雖然堅(jiān)持的廣度與深度不同，但都強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)(引導(dǎo))角色。目前我國(guó)分類監(jiān)管模式確立，監(jiān)管思路從網(wǎng)關(guān)控制到網(wǎng)民管理到代碼控制(即造就網(wǎng)絡(luò)空間的軟件和硬件)，一個(gè)多手段、多途徑、多層次、分布式的立體防控體系已經(jīng)形成。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，要加強(qiáng)與完善我國(guó)網(wǎng)絡(luò)輿論的監(jiān)管與引導(dǎo)，必然要中央政府、地方政府與職能部門、國(guó)有單位、科研機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商乃至網(wǎng)民的參與合作，多層次共同協(xié)作治理，才能實(shí)現(xiàn)法律、行政、技術(shù)，以及行業(yè)自律和公眾監(jiān)督多方面結(jié)合的互聯(lián)網(wǎng)管理體系的有效運(yùn)作。