賈 康 郭建華

（財(cái)政部 中國財(cái)政科學(xué)研究院，北京 海淀 100036）

黨的十九大報(bào)告在提出“新時(shí)代”這一以建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國為戰(zhàn)略目標(biāo)的新的歷史方位時(shí)，明確指出我國社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民美好生活需要離不開好的居住條件，總的取向是人人住有所居?，F(xiàn)實(shí)生活中，我國一大批中心城市自2016年以來出現(xiàn)新一輪房價(jià)快速上漲，再次把房地產(chǎn)推向“風(fēng)口浪尖”，相關(guān)矛盾更為凸顯。建立房地產(chǎn)健康運(yùn)行長效機(jī)制，讓住房進(jìn)一步回歸居住屬性，堅(jiān)持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，讓全體人民住有所居，成為滿足人民群眾日益增長的美好生活需要的應(yīng)有之義和必然舉措。在2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)領(lǐng)域健康發(fā)展“長效機(jī)制”需依靠“基礎(chǔ)性制度”建設(shè)之后，黨的十九大報(bào)告又提出明確要求：“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”。由此，使“讓全體人民住有所居”的目標(biāo)，更加明確地具有了以“包容性”為核心內(nèi)涵的制度建設(shè)方針指導(dǎo)與引領(lǐng)機(jī)制匹配。

本文基于對(duì)房地產(chǎn)現(xiàn)狀的深入分析，從基礎(chǔ)性制度建設(shè)著手，探討新時(shí)代如何構(gòu)建包容性的房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)制度，形成其健康發(fā)展的長效機(jī)制。

一、我國房地產(chǎn)領(lǐng)域面臨制度供給不足和包容性短板

1990年代我國啟動(dòng)分稅制財(cái)政體制和住房制度改革以來，先后建立了住房商品化制度、個(gè)人住房消費(fèi)金融制度、土地招拍掛制度等。這些制度的建立和完善，對(duì)推動(dòng)20多年的經(jīng)濟(jì)快速增長和城鎮(zhèn)化發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。但深化改革任務(wù)所涉及的房地產(chǎn)領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度建設(shè)，推進(jìn)卻相對(duì)有限，對(duì)房地產(chǎn)市場的種種“治標(biāo)不治本”的舉措，與人民日益增長的美好生活需要不相適應(yīng)，引發(fā)了暴力拆遷、投機(jī)炒房、房價(jià)居高不下、假離婚等社會(huì)問題。在強(qiáng)大的社會(huì)壓力下，政府為管控好樓市推出了一輪又一輪以行政手段為主的調(diào)控政策，或給瘋狂的樓市踩剎車，或?yàn)榈兔缘臉鞘腥齑?。但長期來看，“一管就死，一放就亂”的局面尚未得到根本改觀。

房地產(chǎn)“熱了不行，冷了也不行”，問題形成原因錯(cuò)綜復(fù)雜，對(duì)其的解讀見仁見智，人們或從管理的角度，或從城市建設(shè)的角度，還有從貨幣供應(yīng)的角度等尋找答案，或多或少地為探尋解決路徑提供了參考。但政府主要依賴的限購、限價(jià)、限貸或補(bǔ)貼、松貸等調(diào)節(jié)措施，帶來的是幾輪“打擺子”“蕩秋千”“坐過山車”式的循環(huán)。如何形成健康發(fā)展的長效機(jī)制問題不僅仍舊存在，而且日趨嚴(yán)峻。通過對(duì)現(xiàn)行房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)制度的具體考察和對(duì)近年來宏觀調(diào)控的得失分析，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)我國房地產(chǎn)市場陷入今日之困境，最主要原因在于房地產(chǎn)有效制度供給的不足，包容性基礎(chǔ)制度建設(shè)的缺失是其根源之所在。

（一）未形成“全光譜”包容性狀態(tài)的住房供應(yīng)體系，公眾對(duì)住房問題的焦慮感日益增強(qiáng)

“全光譜”包容性狀態(tài)的住房供應(yīng)體系，是指商品房和保障房供應(yīng)能夠有效地覆蓋各個(gè)群體的住房需求，確保人人住有所居。我國現(xiàn)實(shí)情況是，一方面，商品房軌道上房價(jià)“泡沫化”嚴(yán)重，引起社會(huì)不安。從國際一般標(biāo)準(zhǔn)來看，房價(jià)收入比（住房價(jià)格與家庭年收入之比）的合理水平是3—7。在我國36個(gè)主要城市里，2016年只有長沙、西寧、烏魯木齊、沈陽、呼和浩特和銀川等6個(gè)城市處于這一水平，被稱為一線城市的北京、上海、深圳均超過了30，遠(yuǎn)高于合理水平。近年來，由于房價(jià)持續(xù)上漲過快等因素，低收入人群購房困難日益突出。特別是那些既享受不到廉租住房保障，又買不起商品房的“夾心層”人群，現(xiàn)有的保障房和商品房供應(yīng)體系對(duì)他們都不能覆蓋，其住房問題引人關(guān)注。另一方面，我國的保障性住房供應(yīng)體系遠(yuǎn)不完善。一是保障房保障面窄，包括經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、安置房等，僅能覆蓋約10%的社會(huì)成員，解決住房問題仍高度依賴“購買”，“住房就需擁有產(chǎn)權(quán)”的邏輯未能有效打破；二是質(zhì)量不優(yōu)，配套不全，廉租房與公租房的供給存在界限不清、位置不當(dāng)、生活服務(wù)不配套等問題；三是經(jīng)濟(jì)適用房存在管理成本高，扭曲嚴(yán)重，公職人員變相福利分房等問題；四是租購?fù)瑱?quán)的制度體系沒有到位，房屋租賃市場、共有產(chǎn)權(quán)房等多層次供給、多渠道保障體系尚未建立成型。于是在高房價(jià)的現(xiàn)實(shí)下，住房問題成為公眾持續(xù)關(guān)注和形成焦慮的熱點(diǎn)話題。

（二）土地供應(yīng)伴隨短期行為，助推房價(jià)上漲

我國城鎮(zhèn)土地所有權(quán)屬于國家，國家通過規(guī)劃及其實(shí)施來掌握土地的開發(fā)利用，具有自然壟斷的屬性。為推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，政府的國土開發(fā)、規(guī)劃權(quán)力需要確定。但現(xiàn)行的財(cái)稅制度容易促使政府將規(guī)劃權(quán)與政府的收入和利益混在一起，使得一些地方政府出于“任期政績”等考慮，依靠“土地財(cái)政”的土地批租機(jī)制，力求“一次把錢拿足”。借土地的運(yùn)作經(jīng)營，募集充足建設(shè)資金并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，現(xiàn)實(shí)中也的確證明相關(guān)制度安排對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)起到了巨大的推動(dòng)作用，但在運(yùn)行過程中，短期行為特征明顯并暴露出地方政府與民“爭利”等問題，突出表現(xiàn)在土地供應(yīng)的控制與“抬價(jià)”上［1］。1998年到2004年，我國城市土地購置面積年均增長34%，而實(shí)施招拍掛制度的2005年后，增速明顯放緩，年均負(fù)增長5%（參見表1）。土地供應(yīng)的“收緊”，反過來推動(dòng)土地價(jià)格不斷走高，一處處“地王”不斷問世。地方政府在獲取巨大土地收益的同時(shí)，客觀上也進(jìn)一步推高了房產(chǎn)價(jià)格。

表1 1998—2015年城市房地產(chǎn)企業(yè)土地購置面積及增速

（三）多重制約下地方對(duì)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的依賴在加強(qiáng)，可持續(xù)性堪憂

1995年，我國土地出讓收入僅為420億元，相當(dāng)于一般公共預(yù)算收入的6.7%；而到了2014年，收入規(guī)模達(dá)到4.29萬億元，這一比例上升到30.6%。房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)收入普遍占到地方財(cái)政收入的30%以上，有些市縣高達(dá)60%-70%。2016年，房地產(chǎn)增加值占全國GDP的比例達(dá)到6.5%，成為名副其實(shí)的支柱產(chǎn)業(yè)?？梢园l(fā)現(xiàn)，地方無論是在財(cái)政方面還是在經(jīng)濟(jì)方面，對(duì)房地產(chǎn)已經(jīng)形成了較高的依賴，并且這種依賴度還在提高。這一局面的形成，與1994年分稅制改革建立的地方財(cái)政制度安排的演變及遇到的問題分不開。分稅制改革將當(dāng)時(shí)規(guī)模較小的土地收益劃給了地方政府，本應(yīng)在深化改革中打造以不動(dòng)產(chǎn)稅（包括住房保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅）為主力稅種之一的地方稅體系，然而這方面的改革步履維艱（僅在2011年推出了柔性切入的上海、重慶兩地改革試點(diǎn)），迄今地方收入的來源主要為土地出讓收入和房地產(chǎn)交易、經(jīng)營環(huán)節(jié)的相關(guān)稅費(fèi)。隨著1998年住房制度改革（“城市股票上市”）和2004年土地招拍掛等制度（“賣方?jīng)Q定市場”）的推出，有條件把“地皮”的使用權(quán)賣個(gè)好價(jià)錢的地方政府從房地產(chǎn)開發(fā)中獲取巨大的經(jīng)濟(jì)利益，土地收益逐漸成為發(fā)達(dá)與較發(fā)達(dá)區(qū)域地方政府最主要的財(cái)政來源。一段時(shí)間內(nèi)，這種“土地財(cái)政”的發(fā)展壯大，使地方政府依靠巨量土地財(cái)政收益，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)增長和城鎮(zhèn)化建設(shè)成效顯著，然而在追求短期政績的主導(dǎo)下，又易將發(fā)展重心放在房地產(chǎn)上面而形成了對(duì)其的過度依賴，主要會(huì)產(chǎn)生三方面的不良后果。一是不斷地推高土地價(jià)格，提升土地成本，與開發(fā)商形成利益共同體，增加實(shí)體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營負(fù)擔(dān)，在一定臨界點(diǎn)出現(xiàn)后，可能很快地表現(xiàn)為本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的惡化；二是地方的所謂公共利益與人民群眾的現(xiàn)實(shí)利益產(chǎn)生沖突，比如城鎮(zhèn)化建設(shè)與城中村改造拆遷中征地補(bǔ)償成本越抬越高，大量發(fā)生暴力拆遷以及因利益分配不均引發(fā)的群體性事件等；三是從趨勢上看，某些中心城市不久將面臨“無地可供”的“終極制約”，這種“單打一”的依靠土地批租的地方籌資模式將難以為繼。

（四）商品房市場投機(jī)炒作盛行，成品房持有狀態(tài)出現(xiàn)嚴(yán)重懸殊，房價(jià)“泡沫化”與“過冷局面”交替出現(xiàn)，房地產(chǎn)調(diào)控陷入“打擺子”式輪回

近些年來，不少地方房地產(chǎn)市場動(dòng)輒出現(xiàn)肆無忌憚的炒作風(fēng)潮，竟至給人“房子是被用來炒的，而不是用來住的”之惑。在商品房市場炒作成風(fēng)的過程中，成品房持有狀況出現(xiàn)嚴(yán)重懸殊，一邊是許多收入總趕不上房價(jià)上漲的買房困難戶，另一邊則是已屢見不鮮的手持幾十套甚至幾百套房產(chǎn)的“房叔”“房嬸”“房姐”，引發(fā)百姓的嚴(yán)重不滿、怨怒和社會(huì)生活的不和諧。市場的分化也已十分明顯。一方面，一二線城市房價(jià)“泡沫化”日趨嚴(yán)重，北京、上海等地中心城區(qū)房價(jià)收入比已是高達(dá)三四十，一套房子的價(jià)值可相當(dāng)于一家具有一定規(guī)模的實(shí)體企業(yè)，房價(jià)甚至高于其他世界城市的核心城區(qū)；另一方面，在2014年后，三四線城市又普遍出現(xiàn)“過冷局面”，大量商品房空置賣不出去，有些地方商品房的庫存可以滿足未來6至10年的需求，一座座所謂的“鬼城”接二連三在中西部城市出現(xiàn)?！芭菽迸c“過冷局面”交替出現(xiàn)，房地產(chǎn)調(diào)控陷入“打擺子”輪回。2016年年初，調(diào)控的基調(diào)還是“去庫存”，但很快，房地產(chǎn)市場“風(fēng)云突變”，在“杠杠助力”、定向降稅等多項(xiàng)措施的驅(qū)動(dòng)下，商品房市場“發(fā)燒”行情由一二線城市迅速蔓延到三四線城市，比如湖南的株洲、常德等三四線城市房價(jià)快速上漲并很快伴隨庫存告急。隨之而來的是一輪更加猛烈但又并不驚奇的宏觀調(diào)控，即行政手段的限購、限貸、限價(jià)、搖號(hào)等措施紛紛亮相。其實(shí)十余年以來，人們對(duì)這種“打擺子”“過山車式”的宏觀調(diào)控已經(jīng)司空見慣，至少經(jīng)歷了三輪，一會(huì)兒限購限貸、一會(huì)兒放開限購限貸，甚至還給補(bǔ)貼；一會(huì)兒收緊首套、二套房貸，一會(huì)兒又恨不得實(shí)行“零首付”；一會(huì)兒五年免稅，一會(huì)兒又變成二年免稅。調(diào)控不僅沒有治愈房地產(chǎn)的“冷熱”病，而且似還在加劇其大起大落，市場分化中房價(jià)的“泡沫”似乎也可以越吹越大，上海已出現(xiàn)34萬元/平方米的高端公寓樓行情。調(diào)控的輪回之中，政府的公信力被不斷侵蝕。

（五）房地產(chǎn)金融制度異質(zhì)化，經(jīng)濟(jì)“脫實(shí)向虛”有抬頭跡象

在商品房、保障房雙規(guī)并行的房地產(chǎn)領(lǐng)域，依據(jù)客觀需要，本應(yīng)區(qū)分商品性金融和政策性金融兩條軌道。但在我國政策性金融支撐力不足、機(jī)制優(yōu)化不如人意的同時(shí)，商業(yè)性的房地產(chǎn)金融出于逐利本性，已在多種因素綜合作用下發(fā)生異質(zhì)化。一是個(gè)人住房金融的高杠桿化以及不當(dāng)?shù)娜藶楦深A(yù)和調(diào)整。2016年以來的新一輪房地產(chǎn)周期中，住房按揭貸款的首付比例和利率在一些區(qū)域不斷壓低，有些地方在開發(fā)商和銀行業(yè)務(wù)人員的勾連下，甚至出現(xiàn)了零首付或者“首付貸”，廣義貨幣（M2）大量流入房地產(chǎn)領(lǐng)域，客觀上配合推動(dòng)了房產(chǎn)價(jià)格上漲。二是房地產(chǎn)開發(fā)貸款制度缺乏隔離墻，高融通比帶來巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一般情況而言，開發(fā)貸款的資本金和社會(huì)融資（融通量）比例應(yīng)為1：3左右，但由于土地可以再次抵押給銀行貸款，加上商品房預(yù)售后收到的按揭貸款，開發(fā)商最后的融通比可以達(dá)到1：10，極端情況下甚至可以達(dá)到“空手套白狼”的1：50［2］。開發(fā)商為了圈地開發(fā)建設(shè)，不惜瘋狂舉債，其中不僅包括“中利貸”，甚至包括高利貸，這些債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)容易演變成債務(wù)危機(jī)。高杠桿化的住房金融推動(dòng)房產(chǎn)價(jià)格上漲，房價(jià)上漲帶來的賺錢效應(yīng)，又吸附大量流通中的貨幣流入房地產(chǎn)，從而形成資金循環(huán)怪圈和資金黑洞，加劇一般實(shí)體經(jīng)濟(jì)與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的不平衡狀態(tài)。2016年，全國房地產(chǎn)貸款余額占GDP的比重為26%，比2008年提高了16個(gè)百分點(diǎn)；金融機(jī)構(gòu)新增貸款的45%流入了房地產(chǎn)，其中，工農(nóng)中建四大國有銀行新增個(gè)人住房貸款占比都超過了六成，中國銀行這一比例甚至超過了80%；住房貸款規(guī)模比2015年增長了86%，但其他部門的貸款則同比下降。房地產(chǎn)在國民經(jīng)濟(jì)中產(chǎn)生的GDP不到7%，“綁架”的全社會(huì)資金量卻達(dá)到了26%，新增資金量更是高達(dá)45%［2］。

（六）房地產(chǎn)稅收制度改革嚴(yán)重滯后，直接稅“穩(wěn)定器”功能未得發(fā)揮

房地產(chǎn)稅收制度改革嚴(yán)重滯后，直接稅未能發(fā)揮“穩(wěn)定器”功能（參見表2）。2015年，我國全部稅收收入中來自流轉(zhuǎn)交易環(huán)節(jié)的稅收（也就是通常所說的間接稅，包括增值稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅、契稅等）占到65.3%，而來自所得稅、財(cái)產(chǎn)稅的（即企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等）收入合計(jì)占比僅34.7%；來自各類企業(yè)繳納的稅收占比更是高達(dá)90.37%，而來自居民繳納的占比僅9.63%。如果再減去由企業(yè)代扣代繳的個(gè)人所得稅，由個(gè)人直接繳納的稅收占全部稅收的比重將不超過3%。房地產(chǎn)稅收中，重流轉(zhuǎn)、輕保有的問題更為明顯。如2016年，湖南省房地產(chǎn)投資開發(fā)、交易環(huán)節(jié)（流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)）的稅收占比85%以上，而保有環(huán)節(jié)的稅收僅占15%（對(duì)個(gè)人住房消費(fèi)而言，保有環(huán)節(jié)的稅收基本上未開征。僅重慶、上海進(jìn)行了試點(diǎn)，其他地區(qū)個(gè)人用于出租的房屋需在月收入3萬元以上才征稅）。這樣的稅制設(shè)計(jì)，使房地產(chǎn)相關(guān)稅收遠(yuǎn)不能發(fā)揮應(yīng)有的收入分配調(diào)節(jié)功能，土地、房產(chǎn)“漲價(jià)歸公”的調(diào)節(jié)機(jī)制和優(yōu)化收入分配的基本稅制目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)，反而是交易環(huán)節(jié)過重的稅負(fù)，推動(dòng)了資產(chǎn)價(jià)格的上漲，加劇了房地產(chǎn)價(jià)格的波動(dòng)，對(duì)房價(jià)起到了“助漲助跌”的作用。長期以來，“土地財(cái)政”因“一次性把錢拿走”、支出游離于公眾監(jiān)督而飽受詬病，不可持續(xù)的“土地財(cái)政”尚未有制度替代，“稅收財(cái)政”的制度基礎(chǔ)還未建立，因而無從發(fā)揮其應(yīng)有的“穩(wěn)定器”功能。

表2 2015年全國分稅種稅收收入規(guī)模及占比

總體而言，房地產(chǎn)包容性基礎(chǔ)制度建設(shè)與健康發(fā)展的長效機(jī)制缺位、滯后，極不利于有效校正房地產(chǎn)市場的扭曲，助長了矛盾累積、隱患疊加。近年來，北上廣深地區(qū)，許多人一房難求，還有眾多外來人口根本不具備買房的資格，許多正當(dāng)?shù)膭傂韬透纳菩孕枨蟊恍姓侄我坏肚袎褐?，而不少三四線城市仍有大量商品房空置賣不出去，庫存高企。行政手段為主，只治標(biāo)不治本的房地產(chǎn)調(diào)控，越來越心勞日拙，捉襟見肘，幾度輪回之中，多年前有關(guān)部門就已提出的“房地產(chǎn)健康發(fā)展長效機(jī)制”，遲遲不能構(gòu)建起來。2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)房地產(chǎn)相關(guān)“基礎(chǔ)性制度建設(shè)”，這是打造長效機(jī)制的關(guān)鍵，但顯然存在改革“攻堅(jiān)克難”的挑戰(zhàn)性與艱巨性。

二、新時(shí)代包容性房地產(chǎn)稅收制度的提出

什么是房地產(chǎn)的“治本”良方？對(duì)此，經(jīng)濟(jì)學(xué)界和實(shí)務(wù)界有很多種理解，也提出了不少觀點(diǎn)和建議，有的主張繼續(xù)強(qiáng)化行政主導(dǎo)的宏觀調(diào)控，致力于精準(zhǔn)調(diào)控來解決房地產(chǎn)價(jià)格不斷虛高的問題；有的人主張放開土地供給，探索類似于“地票”式的改革，從土地供應(yīng)入手，解決土地價(jià)格推高房產(chǎn)價(jià)格的問題；有的主張改革財(cái)稅制度，開征個(gè)人房產(chǎn)稅，讓稅收來替代土地財(cái)政制度；還有的反對(duì)開征個(gè)人房產(chǎn)稅，認(rèn)為開征此稅存在法理性障礙等等。這些觀點(diǎn)不論是否合理，其中畢竟有一些思考和建議可帶來有益的啟發(fā)，然而總體上尚未形成全面的、成體系的認(rèn)識(shí)與對(duì)策。要系統(tǒng)化地解決房地產(chǎn)健康發(fā)展長效機(jī)制問題，決不可繼續(xù)“盲人摸象”，只治標(biāo)不治本。因此，結(jié)合前述分析，從系統(tǒng)性思維入手，必須立足于新時(shí)代走向中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國和建設(shè)現(xiàn)代化市場經(jīng)濟(jì)體系的背景，從制度供給的視角，尋找房地產(chǎn)領(lǐng)域包容性經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)的思路與要領(lǐng)。

（一）當(dāng)前房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)制度具有較強(qiáng)的汲取性特征

客觀而言，我國現(xiàn)行房地產(chǎn)制度的實(shí)施集聚了大量資源和財(cái)力，為我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)。但隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、環(huán)境的加速變化，20多年前建立的房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)制度框架逐漸與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢表現(xiàn)出越來越多的不適應(yīng)，相關(guān)制度也日漸表現(xiàn)出較強(qiáng)的汲取性特征，如土地供應(yīng)壟斷下的短期行為特征，行政手段主導(dǎo)市場資源的配置，政策環(huán)境（信貸、稅收等政策）公平性不足等等。具體而言，應(yīng)強(qiáng)調(diào)以下幾個(gè)方面的不良表征。一是基本農(nóng)田“占補(bǔ)平衡”制約下城市土地的高度管制，沒有形成緩解有關(guān)矛盾的有效制度創(chuàng)新供給。重慶頗有積極意義的“地票制度”結(jié)合國土規(guī)劃下的“土地收儲(chǔ)制度”的改革試點(diǎn)，多年來沒有擴(kuò)大范圍，總體而言與房地產(chǎn)相關(guān)的土地制度改革嚴(yán)重滯后，在較大程度上推動(dòng)了土地價(jià)格的快速上漲，使地王、樓王不斷涌現(xiàn)。二是住房市場過度商品化，社會(huì)保障層面公共住房供應(yīng)的量與質(zhì)不到位，房屋租賃市場和“共有產(chǎn)權(quán)房”供給遠(yuǎn)不夠發(fā)達(dá)，不能滿足中低收入群體的住房需求。三是相關(guān)金融資源配置機(jī)制和投融資制度創(chuàng)新滯后，信貸資金大部分被流入商業(yè)房地產(chǎn)，不動(dòng)產(chǎn)在中國式“土地財(cái)政”軌道上變成流動(dòng)性較強(qiáng)和信譽(yù)高的投資品，大量資金被房地產(chǎn)吸引而引發(fā)其他行業(yè)“血慌”，加劇一般實(shí)體經(jīng)濟(jì)與房地產(chǎn)的不平衡。四是住房持有環(huán)節(jié)的無成本預(yù)期，助長“把房子用來炒”，使綜合性制度成本高企——由于缺少房地產(chǎn)稅制的“穩(wěn)定器”和理性引導(dǎo)機(jī)制，在高速城鎮(zhèn)化歷史階段的市場炒作力量如魚得水，地價(jià)和房價(jià)推高了居民生活成本和企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本，土地相關(guān)的利益尋租和過度壟斷則進(jìn)一步提高了綜合意義上的交易成本。五是社會(huì)創(chuàng)新動(dòng)力不足，房地產(chǎn)的創(chuàng)富效應(yīng)和超額投資投機(jī)收益，會(huì)在較大程度上抑制其他方面創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的動(dòng)力和激勵(lì)。一套房子的價(jià)值相當(dāng)于一個(gè)規(guī)模不小的實(shí)體企業(yè)，投資買房的收益率輕易地遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于投資開公司，使社會(huì)資金和人才紛紛涌入房地產(chǎn)行業(yè)；高企的房價(jià)和租金，也提高了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的門檻和成本，將許多創(chuàng)業(yè)的嘗試擋在了門外，使創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新的動(dòng)力被嚴(yán)重抑制。六是社會(huì)福利蒙受凈損失。雖然地方政府獲取了可觀的“土地財(cái)政”收益，部分投資投機(jī)主體也獲取了一定的超額利潤，但由于對(duì)生產(chǎn)激勵(lì)的抑制，以及伴隨而來的土地拆遷、社會(huì)維穩(wěn)等成本呈幾何級(jí)數(shù)的增加等福利損失，遠(yuǎn)超過少部分人的“超常所獲”，從而導(dǎo)致全社會(huì)的福利凈損失。七是日益擴(kuò)大的存量財(cái)富差距。未得機(jī)會(huì)投資城市不動(dòng)產(chǎn)的居民與早期已經(jīng)投資不動(dòng)產(chǎn)的居民之間，貧富差距不斷擴(kuò)大。當(dāng)前中國社會(huì)貧富差距的突出表現(xiàn)已主要在于存量財(cái)富的差距，而房產(chǎn)則是最主要的存量財(cái)富。

著名制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿西莫格魯和羅賓遜在《國家為什么會(huì)失敗》［3］一書中在對(duì)不同時(shí)代、不同國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的深入分析和揭示的基礎(chǔ)上，結(jié)合大量的實(shí)際案例，論證了汲取性制度不能維持經(jīng)濟(jì)的長期增長，缺乏生產(chǎn)激勵(lì)的經(jīng)濟(jì)制度安排不是成功的制度，不可能長期促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長和發(fā)展。我國在走向現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌和升級(jí)發(fā)展過程中，需要通過強(qiáng)化法治等制度建設(shè)為實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展創(chuàng)造條件［4］。以此看待我國具有較強(qiáng)汲取性色彩的現(xiàn)行房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)制度，如果不進(jìn)行改革，將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活帶來越來越多的挑戰(zhàn)，自然會(huì)對(duì)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體的構(gòu)建產(chǎn)生障礙。房地產(chǎn)的制度建設(shè)攸關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、千千萬萬老百姓的安居樂業(yè)、國家的長治久安。針對(duì)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)制度的問題與弊病實(shí)行變革，將汲取性經(jīng)濟(jì)制度變革為可以長期持續(xù)發(fā)展的包容性經(jīng)濟(jì)制度，已經(jīng)刻不容緩。

（二）包容性房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)制度理論

2007年亞洲開發(fā)銀行提出“包容性增長”，它的初始意旨在于有效的包容性增長戰(zhàn)略需集中于能創(chuàng)造出生產(chǎn)性就業(yè)崗位的高增長、能確保機(jī)遇平等的社會(huì)包容性以及能減少風(fēng)險(xiǎn)、并能給最弱勢群體帶來緩沖的社會(huì)安全網(wǎng)。其最終目的，是使經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果最大限度地讓民眾受益，也就是說要使全體社會(huì)成員公平合理地分享經(jīng)濟(jì)增長的成果。包容性增長理念與我國奉行的科學(xué)發(fā)展觀、新發(fā)展理念不謀而合?？茖W(xué)發(fā)展觀所強(qiáng)調(diào)的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放”以達(dá)到全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展，目標(biāo)正是為了讓社會(huì)大眾共享經(jīng)濟(jì)增長和改革的成果。黨的十八屆五中全會(huì)提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，其歸宿為共享發(fā)展，就是要以最大的包容性著力增進(jìn)最廣大人民群眾的福祉。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將經(jīng)濟(jì)制度分為汲取性（或攫取性）經(jīng)濟(jì)制度和包容性經(jīng)濟(jì)制度。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)定義的汲取性制度，指的是經(jīng)濟(jì)有關(guān)制度、政策由當(dāng)權(quán)者、統(tǒng)治者或精英人物制定，而他們通過各種壟斷權(quán)、專賣權(quán)、市場控制等掠奪生產(chǎn)者，使得生產(chǎn)者只能得到所生產(chǎn)產(chǎn)品的一小部分甚至得不到，結(jié)果是生產(chǎn)性激勵(lì)不足［3］。同時(shí)，阿西莫格魯和羅賓遜定義的包容性經(jīng)濟(jì)制度是一種鼓勵(lì)自由競爭，限制壟斷，人們少有機(jī)會(huì)通過壟斷、專賣或者市場控制獲得超額利潤，具有很高的生產(chǎn)性激勵(lì)的經(jīng)濟(jì)制度。德隆·阿西莫格魯認(rèn)為包容性經(jīng)濟(jì)制度為大多數(shù)公民提供公平的（近似相等的）競爭環(huán)境和安全的制度結(jié)構(gòu)［3］。如保障產(chǎn)權(quán)、鼓勵(lì)對(duì)新技術(shù)的投資的制度有利于經(jīng)濟(jì)的增長。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角上，包容性經(jīng)濟(jì)制度包括安全的產(chǎn)權(quán)保障，零壁壘的行業(yè)進(jìn)入，公正的法律和良好的秩序，政府支持市場，維護(hù)合同，創(chuàng)造一個(gè)公平競爭的環(huán)境，使得具有不同家庭背景和能力、來自社會(huì)各階層的公民都能公平參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

ACS的主要發(fā)生機(jī)制為易損斑塊破裂，導(dǎo)致血管痙攣和（或）血栓形成，引起冠狀動(dòng)脈狹窄程度急劇加重或閉塞［3］。ACS伴嚴(yán)重心力衰竭多為老年、女性或大面積心肌梗死患者，且多合并糖尿病、冠脈多支病變。與藥物治療相比，ACS患者及時(shí)進(jìn)行血運(yùn)重建治療，盡早恢復(fù)心肌血液供應(yīng)，能夠減少不良心血管事件的發(fā)生，提高患者術(shù)后1年和3年生存率，改善患者預(yù)后［4］。

參考借鑒包容性經(jīng)濟(jì)增長理論以及新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于包容性經(jīng)濟(jì)制度的理解，我們認(rèn)為在建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的新時(shí)代，在我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的大背景下，為引導(dǎo)房地產(chǎn)回歸居住屬性和充分發(fā)揮其國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)的正面效應(yīng)，關(guān)鍵要構(gòu)建包容性的房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)制度。實(shí)踐證明，以往對(duì)住房的居住屬性重視不夠，特別是未有效構(gòu)建基礎(chǔ)性制度和長效機(jī)制，習(xí)慣于依賴行政手段為主的宏觀調(diào)控，忙于治標(biāo)而難以治本，無法真正治愈房地產(chǎn)積重難返的“沉疴舊疾”。為避免房地產(chǎn)的泡沫化及其可能的大起大落硬著陸，乃至可能引發(fā)的系統(tǒng)性經(jīng)濟(jì)危機(jī)和社會(huì)危機(jī)，當(dāng)務(wù)之急就是要加快在我國構(gòu)建房地產(chǎn)基礎(chǔ)性經(jīng)濟(jì)制度，提供房地產(chǎn)領(lǐng)域現(xiàn)代化治理的長效制度供給，促進(jìn)房地產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。而房地產(chǎn)治理長效制度供給的核心，在于建立包容性的房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)制度，概括起來就是要形成一套有利于促進(jìn)市場充分發(fā)揮作用、資源要素可流動(dòng)、產(chǎn)權(quán)界定清晰，制度性交易成本降低、合理扶助弱勢群體、有效保障全體社會(huì)成員“住有所居”的房地產(chǎn)制度體系；使人民群眾在公平正義的社會(huì)環(huán)境中共享改革發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)充分發(fā)展和社會(huì)福利最大化。根據(jù)上述目標(biāo)定位和功能要求，我們認(rèn)為包容性房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)制度的基本內(nèi)涵和特征可以歸結(jié)為：公平有序，共建共享，激勵(lì)相容，多規(guī)合一，法治保障。

一是公平有序。制度設(shè)計(jì)要打破壟斷特權(quán)和部門、區(qū)域的分割，對(duì)屬于市場調(diào)節(jié)的商品房市場，讓市場在資源配置中起真正的決定性作用；對(duì)屬于居住保障和準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性的那部分住房，政府需要履行好牽頭供給的責(zé)任，同時(shí)要?jiǎng)?chuàng)造公平、統(tǒng)一、合理的供應(yīng)規(guī)則，引導(dǎo)供給多樣化、多層次發(fā)展，以滿足不同階層群體的居住需求，確保人人住有所居。

二是共建共享。制度設(shè)計(jì)的初衷和目標(biāo)導(dǎo)向，是為了激發(fā)創(chuàng)造的積極性和熱情，引導(dǎo)大家更好地、更有效率地創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)價(jià)值，同時(shí)也可成功地防止出現(xiàn)改革發(fā)展成果由少數(shù)人占有、控制的情況。而實(shí)現(xiàn)的途徑就是依照新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，對(duì)原有制度的汲取性特征加以革除，形成新的包容性的制度體系；調(diào)動(dòng)各方面的共建積極性，形成房地產(chǎn)有效供給、住有所居的體制機(jī)制。

三是激勵(lì)相容。這就要求較低的制度性交易成本，比如房地產(chǎn)稅收征納成本相對(duì)較低，稅收遵從度較高，較易贏得納稅人的認(rèn)同；征收范圍逐步實(shí)現(xiàn)全覆蓋，確保有足夠的稅基，以保障地方政府籌集足夠的財(cái)政收入，滿足公共服務(wù)的需要。

四是多規(guī)合一。要按照“規(guī)劃先行，多規(guī)合一”的原則，致力于實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、住房與公用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、教育醫(yī)療等民生改進(jìn)規(guī)劃等的協(xié)調(diào)銜接，有機(jī)結(jié)合。

五是法治保障。對(duì)房地產(chǎn)領(lǐng)域的稅收制度，要遵照稅收法定原則，盡快推動(dòng)房地產(chǎn)稅、契稅、增值稅等立法和改革，構(gòu)建嚴(yán)格意義上的現(xiàn)代化稅收法律制度，以法律來保障制度的公平規(guī)范和房地產(chǎn)相關(guān)各方的權(quán)益。

三、新時(shí)代包容性房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)制度的具體構(gòu)想

構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，走向現(xiàn)代化強(qiáng)國的新時(shí)代，創(chuàng)建包容性的房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)制度，必須解決以基礎(chǔ)性制度建設(shè)為支撐的健康運(yùn)行長效機(jī)制問題。要加快進(jìn)行制度創(chuàng)新，使相關(guān)制度安排從汲取性特征轉(zhuǎn)變?yōu)榘菪蕴卣?，增?qiáng)人民群眾的獲得感，使全體社會(huì)成員共享改革發(fā)展成果。這主要涉及：一是激活土地市場、優(yōu)化土地供應(yīng)，以“地票”、土地收儲(chǔ)制度等改革舉措匹配高水平的國土開發(fā)規(guī)劃和房地產(chǎn)建設(shè)規(guī)劃；二是按照“雙軌統(tǒng)籌”的思路，建立多主體供給、多渠道保障，租購并舉，既體現(xiàn)效率，又維護(hù)公平的住房供應(yīng)制度［5］；三是建立商業(yè)金融與政策金融協(xié)調(diào)呼應(yīng)的房地產(chǎn)投融資和個(gè)人住房金融制度，“雙軌”協(xié)同發(fā)揮合力助推多層次住房供給體系建立；四是構(gòu)建激勵(lì)相容的房地產(chǎn)稅收制度，形成公平合理、社會(huì)共享的土地增值收益分配制度。

（一）在基本農(nóng)田“占補(bǔ)平衡”機(jī)制保障下，激活集體土地市場、優(yōu)化城鎮(zhèn)土地供應(yīng)，構(gòu)建可持續(xù)的房地產(chǎn)土地供給制度

土地供應(yīng)難題是當(dāng)前房地產(chǎn)困局的重要原因之一，關(guān)鍵是以制度創(chuàng)新調(diào)動(dòng)土地供應(yīng)潛力和市場活力，多渠道增加土地供給。一是改革土地制度，借鑒重慶“地票”制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，激活集體土地市場。賦予農(nóng)民長期的土地使用權(quán)（未來即明確永佃權(quán)），并以占補(bǔ)平衡大前提下的“地票”式市場交易形成調(diào)動(dòng)遠(yuǎn)離城市結(jié)合部農(nóng)民復(fù)墾積極性和使他們共享城鎮(zhèn)化發(fā)展的土地溢價(jià)收益，建立以土地使用權(quán)為核心的土地產(chǎn)權(quán)體系，弱化所有權(quán)，允許集體土地建設(shè)用地使用權(quán)在符合國家法規(guī)的前提下自由流轉(zhuǎn)（包括入股）［5］，合理有效解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中擴(kuò)大建成區(qū)所需的增加土地供給的來源問題。二是優(yōu)化土地規(guī)劃，并以土地收儲(chǔ)制度確保土地可持續(xù)供給。應(yīng)按照“規(guī)劃先行，多規(guī)合一”的原則，致力于實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、公共交通、公共事業(yè)環(huán)境保護(hù)等等各類規(guī)劃的有機(jī)結(jié)合，以建設(shè)“人為中心的城市化”為目標(biāo)，保障人人住有所居的目標(biāo)落實(shí)于高水平總體規(guī)劃的施行之中，動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)節(jié)居住、工商業(yè)和公用事業(yè)不動(dòng)產(chǎn)的匹配關(guān)系。三是改革完善現(xiàn)行土地一級(jí)開發(fā)批租制和招拍掛制度，平抑土地價(jià)格。針對(duì)40—70年土地批租制誘發(fā)地方政府短期行為而力求把未來若干年的土地租金“一次性拿足”，土地招拍掛單一競價(jià)拍賣制度，在土地自然絕對(duì)壟斷前提下，很容易把價(jià)格輪輪推高等問題，可考慮將一次性批租制改為年租制，并且對(duì)“招拍掛”實(shí)行“限房價(jià)競地價(jià)”等新方式，促使土地價(jià)格沉穩(wěn)化。

（二）建立保障房、商品房供給“雙軌統(tǒng)籌”，多主體供給、多渠道保障、租購并舉，既體現(xiàn)效率又維護(hù)公平的住房供應(yīng)制度

政府“更好發(fā)揮作用”在住房領(lǐng)域的首要任務(wù)是牽頭組織好保障性住房軌道上的有效供給，在總結(jié)已有經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，把保障房具體形式集中于對(duì)最低收入階層的“公租房”和適合于收入夾心層的“共有產(chǎn)權(quán)房”。一是要加快優(yōu)化公共住房建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，適當(dāng)提高公共住房比重，根據(jù)地方轄區(qū)具體房源情況掌握好公共住房“補(bǔ)磚頭”與“補(bǔ)人頭”的權(quán)衡關(guān)系。二是出臺(tái)切實(shí)舉措發(fā)展房屋租賃市場，如允許承租人可以使用住房公積金付租金［2］，降低房屋租賃的增值稅負(fù)擔(dān)，個(gè)人基本生活需要的房屋租金可以抵扣個(gè)人所得稅等。三是在教育、醫(yī)療方面落實(shí)租售同權(quán)的配套制度安排。把保障性住房托底的事情做好了，解決商品房供應(yīng)問題，就應(yīng)更多地依靠市場，核心思路在于雙軌統(tǒng)籌框架下建立“多主體供給、多渠道保障、統(tǒng)籌兼顧”的住房供應(yīng)制度體系，既體現(xiàn)效率，提升供應(yīng)能力和質(zhì)量，又能照顧公平，實(shí)現(xiàn)全體社會(huì)成員住有所居，在全面覆蓋基本住房需求的同時(shí)，也兼顧熱點(diǎn)城市中高收入人群的改善性需求。

（三）建立商業(yè)金融和政策金融協(xié)調(diào)呼應(yīng)的房地產(chǎn)投融資制度，以及個(gè)人住房金融制度，“雙軌”協(xié)同發(fā)揮合力助推多層次住房供給體系建立

一是要構(gòu)建多層次的住房金融體系，合理發(fā)展商業(yè)性住房金融，開發(fā)夯實(shí)政策性住房金融機(jī)制，探索發(fā)展互助儲(chǔ)蓄型金融。對(duì)于中高端收入人群對(duì)應(yīng)的商業(yè)性住房金融，可以逐步放開信托公司、保險(xiǎn)公司、財(cái)務(wù)公司等的準(zhǔn)入，破除商業(yè)銀行的過度壟斷，促進(jìn)競爭，放開融資形式、融資條件、利率等，允許金融機(jī)構(gòu)按照市場化原則提供靈活多樣的住房金融產(chǎn)品。對(duì)于政策性住房金融，要聚焦建立起一套針對(duì)中低收入群體、特殊困難群體的金融支持制度，如對(duì)住房公積金制度改革調(diào)整為真正的政策性金融制度體系，探索由政策性金融機(jī)構(gòu)接手保障性住房的投融資（包括PPP項(xiàng)目建設(shè)中包括的保障性住房）［5］?？山梃b國外住房儲(chǔ)蓄銀行的經(jīng)驗(yàn)，在大中城市建立儲(chǔ)蓄性住房金融機(jī)構(gòu)，通過互助融資，為成員間的住房需求提供支持。二是在住房金融市場發(fā)展中，積極支持發(fā)展住房貸款證券化產(chǎn)品，探索REITs（房地產(chǎn)投資信托基金）的發(fā)展，培植住房金融的二級(jí)市場，拓寬資金籌集渠道，并優(yōu)化回報(bào)機(jī)制。

（四）構(gòu)建激勵(lì)相容的房地產(chǎn)稅收制度，形成公平合理的、社會(huì)共享的土地增值收益分配制度

關(guān)于房地產(chǎn)增值收益的分配，是房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)制度的一個(gè)核心難題所在?！巴恋貪q價(jià)歸公”的分配，現(xiàn)實(shí)中應(yīng)處理為適當(dāng)兼顧各方的“漲價(jià)分成”。關(guān)于土地增值收益的分配，理論界有兩種主流觀點(diǎn)，一個(gè)是“漲價(jià)歸公”，另一個(gè)是“漲價(jià)歸私”。完全的“漲價(jià)歸公”“漲價(jià)歸私”都不盡合理，土地的增值主要源于政府牽頭對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入所帶來的公共服務(wù)水平提高而產(chǎn)生的物業(yè)升值；但也不能否認(rèn)，土地的增值與私人投資和各個(gè)微觀主體相互影響所帶來的軟件改善也分不開。因此，土地增值收益的分配，根本的做法還是公私兼顧、社會(huì)共享［5］。而實(shí)現(xiàn)這一兼顧和共享的目標(biāo)，建立現(xiàn)代化的房地產(chǎn)稅收制度（成為政府與居民的激勵(lì)相容制度交匯點(diǎn)），引導(dǎo)土地財(cái)政向稅收財(cái)政過渡，顯得尤為重要。因此，需要從以下幾個(gè)方面著手，構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系長治久安要求的房地產(chǎn)稅收制度。

第一，降低交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)，減輕交易成本，減少對(duì)房價(jià)的“助漲助跌”效應(yīng)。具體考慮至少應(yīng)有四個(gè)方面的措施。一是在營改增全覆蓋之后，創(chuàng)造條件按時(shí)適當(dāng)降低增值稅稅率，簡并稅率檔次，同時(shí)盡可能減少免稅、先征后退等稅收優(yōu)惠政策；二是降低交易環(huán)節(jié)稅負(fù)，可將契稅平均稅率降低至1%左右，維持較低稅負(fù)水平；三是簡化稅制結(jié)構(gòu)，將土地增值稅合并至增值稅，將城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅等并入未來的房地產(chǎn)稅；四是清理房地產(chǎn)收費(fèi)，能夠取消的取消，能夠降低的降低。

第二，在住房保有環(huán)節(jié)實(shí)施房地產(chǎn)稅改革，立法先行，按住房市場評(píng)估值確定稅基，對(duì)地方充分授權(quán)，分步實(shí)施。這一改革關(guān)系到以利益引導(dǎo)各方預(yù)期的房地產(chǎn)市場抑制炒作機(jī)制建設(shè)，可促使土地財(cái)政順利轉(zhuǎn)換、地方政府職能合理轉(zhuǎn)變與地方財(cái)源建設(shè)相內(nèi)洽以及地方治理的法治化，也與優(yōu)化再分配、推進(jìn)廣大百姓共同富裕進(jìn)程相關(guān)。根據(jù)現(xiàn)實(shí)生活的“問題導(dǎo)向”和黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革、2020年前落實(shí)稅收體系的稅收法定工作，以及黨的十九大關(guān)于加快建設(shè)地方稅體系的系列指導(dǎo)方針，房地產(chǎn)稅立法及改革的積極推出勢在必行。建議改革過程中，一是借鑒上海、重慶兩地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，一開始可適當(dāng)“柔性切入”，力求先建成制度框架，制度設(shè)計(jì)方面要充分考慮中國社會(huì)對(duì)此改革的可接受性，制定包容、開明的稅基扣除和稅收豁免政策，通過立法搭建制度框架后，在部分“火”的城市先行，而“冰”的城市可從容等待以后的合適時(shí)機(jī)跟進(jìn)。開征房地產(chǎn)稅的同時(shí)，可明確立法規(guī)范個(gè)人房產(chǎn)土地使用權(quán)70年到期后可續(xù)期，即轉(zhuǎn)為永久使用權(quán)；不動(dòng)產(chǎn)信息登記及聯(lián)網(wǎng)、房屋價(jià)值評(píng)估機(jī)制、個(gè)人納稅申報(bào)制度建設(shè)等，均需匹配到位，確保房地產(chǎn)稅順利落地。

第三，改革中將土地增值稅并入增值稅后，將集體土地建設(shè)開發(fā)納入征稅范圍，以出讓、抵押、租賃、入股等方式有償轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地使用權(quán)的，應(yīng)繳納增值稅，從而使國家以稅收的方式參與集體土地收益分配。

第四，完善個(gè)人所得稅制度。推動(dòng)個(gè)人所得稅綜合與分類相結(jié)合改革，對(duì)個(gè)人及家庭購買首套或者改善型住房的抵押貸款利息，允許按照個(gè)人或家庭年度收入的一定限額在個(gè)人所得稅前扣除；對(duì)有能力有條件有意愿的中等偏下“夾心層”家庭購買共有產(chǎn)權(quán)住房或租賃房屋，可規(guī)定其購房支出或租金支出，在合理的范圍內(nèi)允許個(gè)人所得稅前予以扣除［6］。集體土地準(zhǔn)予流轉(zhuǎn)后，應(yīng)將個(gè)人轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)收入，納入個(gè)人所得稅的征稅范圍。