簡(jiǎn)析可再生能源配額制

紀(jì)云松，葛文剛

(1.華電江蘇能源有限公司， 南京 210019； 2.中國(guó)華電科工集團(tuán)有限公司，北京 100160)

0 引言

2018年3月國(guó)家能源局印發(fā)了《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“辦法”)，可再生能源配額制實(shí)施的可能再次進(jìn)入行業(yè)視野，由此也掀起了新能源圈的熱議。激進(jìn)觀點(diǎn)認(rèn)為此次實(shí)施必然會(huì)加速新能源的發(fā)展；悲觀觀點(diǎn)認(rèn)為還是征求意見(jiàn)，會(huì)與以前的相關(guān)文件一樣不了了之，最終如何我們只能拭目以待。

1 歷次公布的可再生能源配額制

可再生能源配額制的規(guī)劃在能源行業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)十多年，多次提出但均未能實(shí)施，因?yàn)樗膶?shí)施將涉及主要涉及發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、地方政府、高能耗用戶(hù)等的利益。它不僅要求高耗能和碳排放高的企業(yè)承擔(dān)主要經(jīng)濟(jì)責(zé)任，從而削減企業(yè)的利潤(rùn)，也要求地方政府和電網(wǎng)企業(yè)為推進(jìn)可再生能源的消納和傳輸承擔(dān)更大的直接責(zé)任。而最大受益者可再生能源發(fā)電企業(yè)，其總體實(shí)力、話語(yǔ)權(quán)及上繳利稅與上述企業(yè)相比較弱，從而政策出臺(tái)的阻力之大可以想象。國(guó)家也一直依靠轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼的方式來(lái)保持可再生能源的發(fā)展，但這種模式的不可持續(xù)性已在西歐國(guó)家風(fēng)電、太陽(yáng)能的發(fā)展歷史中得到了驗(yàn)證。

根據(jù)國(guó)家發(fā)改委、能源局印發(fā)的《能源技術(shù)革命創(chuàng)新行動(dòng)計(jì)劃(2016—2030年)》和《可再生能源發(fā)展“十三五規(guī)劃”》，我國(guó)承諾到2030年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%，2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%，2030年達(dá)到20%。為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，需要新增更多的可再生能源發(fā)電裝機(jī)，而國(guó)家可再生能源補(bǔ)貼資金早已入不敷出，長(zhǎng)期拖欠，靠國(guó)家補(bǔ)貼來(lái)主導(dǎo)和促進(jìn)可再生能源的發(fā)展已到了瓶頸，因此對(duì)能源市場(chǎng)推出促進(jìn)可再生能源發(fā)展的約束機(jī)制是必然趨勢(shì)。能源市場(chǎng)的參與主體包括生產(chǎn)企業(yè)即發(fā)電公司、傳輸企業(yè)即電網(wǎng)公司、配售企業(yè)，即配售電公司、用戶(hù)及監(jiān)管政府部門(mén)，不同主體應(yīng)有不同的約束機(jī)制。

2007年出臺(tái)的《可再生能源中長(zhǎng)期規(guī)劃》要求，“到2010年和2020年，大電網(wǎng)覆蓋地區(qū)非水電可再生能源發(fā)電在電網(wǎng)總發(fā)電量中的比例分別達(dá)到1%和3%以上，權(quán)益發(fā)電裝機(jī)總?cè)萘砍^(guò)500萬(wàn)kW的投資者，所擁有的非水電可再生能源發(fā)電權(quán)益裝機(jī)總?cè)萘繎?yīng)分別達(dá)到其權(quán)益發(fā)電裝機(jī)總?cè)萘康?%和8%以上”。此中長(zhǎng)期規(guī)劃的部分要求雖未出臺(tái)強(qiáng)有力的管理辦法，但發(fā)電集團(tuán)已感到了配額制的實(shí)施對(duì)自身發(fā)展的壓力。

2009年修訂的《可再生能源法》規(guī)定“按照全國(guó)可再生能源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，確定在規(guī)劃期內(nèi)應(yīng)當(dāng)達(dá)到的可再生能源發(fā)電量占全部發(fā)電量的比重”。

2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》提出“實(shí)施新能源配額制”。

2013年，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳致國(guó)務(wù)院辦公廳“關(guān)于請(qǐng)研究處理全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國(guó)可再生能源法實(shí)施情況的報(bào)告》及審議意見(jiàn)的函”(常辦秘字〔2013〕162號(hào))中，要求“加快研究制定可再生能源電力配額制”。

2014年9月，傳出由國(guó)家能源局所起草的《可再生能源電力配額考核辦法(試行)》8月份已經(jīng)由國(guó)家發(fā)改委主任辦公會(huì)討論并原則通過(guò)。根據(jù)會(huì)議提出的意見(jiàn)，能源局將修訂后的文件再向財(cái)政部、環(huán)保部、國(guó)資委等部委，各省政府及發(fā)改委，各電網(wǎng)企業(yè)和主要發(fā)電企業(yè)征求意見(jiàn)。根據(jù)方案，計(jì)入可再生能源電力配額的非水電可再生能源電力消費(fèi)量包括：本地區(qū)生產(chǎn)并消費(fèi)的非水電可再生能源電量；從區(qū)域外輸入電量中非水電可再生能源電量；本地區(qū)可計(jì)量的自發(fā)自用非水電可再生能源電量[1]。同時(shí)政策規(guī)定了2015年、2020年全國(guó)各省份非水電可再生能源(主要指風(fēng)電、光伏、生物質(zhì))發(fā)電量占社會(huì)用電量所需達(dá)到的比例,分為基本指標(biāo)以及先進(jìn)指標(biāo)兩檔。

2016年4月22日國(guó)家能源局下發(fā)《國(guó)家能源局綜合司關(guān)于征求建立燃煤火電機(jī)組非水電可再生能源發(fā)電配額考核制度有關(guān)要求的通知意見(jiàn)的函》。函中提出，將對(duì)火電機(jī)組強(qiáng)制實(shí)行非水電可再生能源(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“可再生能源”)的配額考核機(jī)制。2020年，國(guó)內(nèi)所有火電企業(yè)所承擔(dān)的非水電可再生能源發(fā)電量配額，需占火電發(fā)電量的15%以上，并要求5月3日前國(guó)家電網(wǎng)、華能、大唐、華電、國(guó)電、國(guó)家電投等重要電企對(duì)函件迅速給出回應(yīng)，如果不將意見(jiàn)反饋至國(guó)家能源局，將視為無(wú)不同意見(jiàn)[2]。函件措辭體現(xiàn)出政策推出意向十分明顯，從而迅速拉動(dòng)了風(fēng)電光伏項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)熱潮，可之后卻無(wú)任何進(jìn)展。從而配額制淡出業(yè)內(nèi)的視野，碳交易和可再生能源綠色證書(shū)逐步被大家所關(guān)注。

2016年12月國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出，各省(區(qū)、市)應(yīng)將提高可再生能源在能源消費(fèi)中的比重作為各地區(qū)能源發(fā)展的重要約束性指標(biāo)，建立以可再生能源利用指標(biāo)為導(dǎo)向的能源發(fā)展指標(biāo)考核體系。

2017年2月3日，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)家能源局印發(fā)了《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書(shū)核發(fā)及自愿認(rèn)購(gòu)交易制度的通知》(發(fā)改能源〔2017〕132號(hào))，提出在全國(guó)范圍內(nèi)試行可再生能源綠色電力證書(shū)核發(fā)和自愿認(rèn)購(gòu)，自2017年7月1日起開(kāi)始綠色電力證書(shū)自愿認(rèn)購(gòu)，并于2018年適時(shí)啟動(dòng)綠色電力配額考核和證書(shū)強(qiáng)制交易。

2017年11月國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家能源局印發(fā)的《解決棄水棄風(fēng)棄光問(wèn)題實(shí)施方案》和2017年12月國(guó)家能源局在《關(guān)于政協(xié)十二屆全國(guó)委員會(huì)第五次會(huì)議第4253號(hào)提交答復(fù)的函》中均再次提出“在取得各方共識(shí)的基礎(chǔ)上加快研究建立非水電可再生能源發(fā)電配額潛質(zhì)考核辦法，制定各省(區(qū)、市)可再生能源電力占全社會(huì)用電量最低比重指標(biāo)，明確省級(jí)政府、發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)和售電公司等相關(guān)主體的責(zé)任，建立權(quán)威的年度考核機(jī)制，同時(shí)適時(shí)啟動(dòng)綠色電力證書(shū)強(qiáng)制約束交易”的可再生能源電力配額制。

本次發(fā)布的《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見(jiàn)稿)》也是對(duì)上述文件的落實(shí)，但應(yīng)注意其中的“在取得各方共識(shí)”和“適時(shí)啟動(dòng)”等措辭，由此可看出發(fā)改委和能源局對(duì)配額制推出難度的充分認(rèn)識(shí)。

2 配額數(shù)量分析

本次發(fā)布的《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見(jiàn)稿)》制定和考核的是“對(duì)各省級(jí)行政區(qū)域全社會(huì)用電量規(guī)定最低的可再生能源電力消費(fèi)比重指標(biāo)”，即從消納側(cè)來(lái)進(jìn)行要求。

根據(jù)辦法的要求，結(jié)合2017年度全國(guó)各區(qū)域發(fā)電情況和用電情況，可對(duì)辦法規(guī)定的各區(qū)域2018年配額完成能力進(jìn)行簡(jiǎn)單分析。分析條件設(shè)定為，用2017年度各省區(qū)用電量(見(jiàn)表1)乘以辦法規(guī)定的各省區(qū)可再生能源和非水電可再生能源配比，獲得各省區(qū)按辦法要求所需消納的可再生能源和非水電可再生能源的配比電量。根據(jù)各省區(qū)風(fēng)、太陽(yáng)能、水電等主要可再生能源2017年度發(fā)電情況(見(jiàn)表2)，計(jì)算風(fēng)電、太陽(yáng)能、水電等主要可再生能源理論年度發(fā)電量，即在不考慮棄風(fēng)、棄光的情況下各省區(qū)相應(yīng)形式的發(fā)電量。各區(qū)域可再生能源的發(fā)電量減去要求配比用量獲得相應(yīng)的差額1，非水電可再生能源的發(fā)電量減去要求配比用電量即獲得相應(yīng)的差額2，見(jiàn)表3。

從模擬計(jì)算匯總表中最后一行可以看出，全國(guó)水電理論發(fā)電量為1.2×1012kW·h、風(fēng)電理論發(fā)電量為0.36×1012kW·h、光電理論發(fā)電量為0.16×1012kW·h，從全國(guó)角度上分析可再生能源發(fā)電能力為1.73×1012kW·h、非水電可再生能源發(fā)電能力為0.53×1012kW·h，比辦法規(guī)定的各省可再生能源用電量配額總和1.57×1012kW·h和各省非水電可再生能源用電量配額總和0.51×1012kW·h，分別多1 288×108kW·h和143×108kW·h，說(shuō)明辦法規(guī)定的配額總體是可以實(shí)現(xiàn)的，并不會(huì)出現(xiàn)由于稀缺而造成市場(chǎng)的大幅波動(dòng)。同時(shí)看到辦法的首要目的是解決當(dāng)前全國(guó)可再生能源裝機(jī)的發(fā)電能力，即盡快解決棄風(fēng)、棄光問(wèn)題。

從各省區(qū)的數(shù)據(jù)看，可再生能源口徑缺口大的省份為廣東、江蘇、上海、浙江等發(fā)達(dá)區(qū)域，非水電可再生能源口徑缺口大的省份為河南、北京、山東等新能源發(fā)展滯后的區(qū)域。而四川和湖北兩省水電資源豐富，可再生能源較配額要求高出許多，但是非水電可再生能源卻達(dá)不到配額要求，此現(xiàn)象跟區(qū)域資源稟賦有一定關(guān)系，也跟地方電網(wǎng)企業(yè)對(duì)省內(nèi)項(xiàng)目發(fā)展支持力度有關(guān)。甘肅、新疆、內(nèi)蒙古等省風(fēng)電資源豐富，與四川、貴州、云南等水電資源豐富區(qū)域相比，可再生能源發(fā)電量超出配額要求近1倍，從而在非水電可再生能源發(fā)電量上有較大富裕。由此再次證明了辦法和配額制定的目的是解決西電東用的問(wèn)題。

表1 2017年全國(guó)各省區(qū)用電量[3]

表2 2017年度全國(guó)各省區(qū)可再生能源發(fā)電情況

續(xù)表

表3 全國(guó)各省區(qū)2018年可再生能源配額模擬計(jì)算 億kW·h

3 交易分析

根據(jù)辦法規(guī)定考核主體為“承擔(dān)配額義務(wù)的市場(chǎng)主體包括省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)、其他各類(lèi)配售電企業(yè)(含社會(huì)資本投資的增量配電網(wǎng)企業(yè))、擁有自備電廠的工業(yè)企業(yè)、參與電力市場(chǎng)交易的直購(gòu)電用戶(hù)等?！惫P者理解即為地方電力公司、配售電公司和電力市場(chǎng)里的大用戶(hù)。上述主體在當(dāng)前國(guó)內(nèi)電力市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 電力市場(chǎng)交易結(jié)構(gòu)

根據(jù)文件第十七條規(guī)定“納入《可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金管理暫行辦法》及國(guó)家主管部門(mén)發(fā)布的補(bǔ)助目錄的項(xiàng)目產(chǎn)生的非水電證書(shū)，在購(gòu)電方按照購(gòu)電協(xié)議規(guī)定全額結(jié)清購(gòu)電費(fèi)用后轉(zhuǎn)移給購(gòu)電方”，從上圖可看出，只有進(jìn)入市場(chǎng)交易的可再生能源電量和自發(fā)自用的可再生能源電量自用部分是隨買(mǎi)方支付購(gòu)電費(fèi)用而相應(yīng)證書(shū)轉(zhuǎn)移給買(mǎi)方。大用戶(hù)與發(fā)電企業(yè)簽署了直供電或跨區(qū)供電協(xié)議，因此相應(yīng)證書(shū)直接轉(zhuǎn)移至大用戶(hù)手中，新能源自發(fā)自用的用戶(hù)自用部分證書(shū)也轉(zhuǎn)移到自己手中，配電公司從市場(chǎng)交易中與發(fā)電企業(yè)簽署供電協(xié)議的證書(shū)方可轉(zhuǎn)移。而現(xiàn)實(shí)中絕大多數(shù)可再生能源企業(yè)都是和電網(wǎng)公司簽署的購(gòu)售電合同，相應(yīng)電量是由電網(wǎng)公司躉購(gòu)，當(dāng)前大部分區(qū)域已開(kāi)始實(shí)施風(fēng)電最低保障年利用小時(shí)數(shù)內(nèi)為電網(wǎng)公司按標(biāo)桿電價(jià)結(jié)算。最低保障年利用小時(shí)數(shù)以外發(fā)電量由發(fā)電企業(yè)在市場(chǎng)交易中獲得，即所謂市場(chǎng)電量，而這部分與客戶(hù)直接交易的電量對(duì)應(yīng)的證書(shū)將轉(zhuǎn)移至買(mǎi)方。因此大部分證書(shū)隨著電網(wǎng)公司與新能源發(fā)電企業(yè)的電費(fèi)結(jié)算轉(zhuǎn)移到了電網(wǎng)公司手中。

當(dāng)前電網(wǎng)公司仍是發(fā)、輸、配、售、檢修全產(chǎn)業(yè)的企業(yè)，國(guó)家電網(wǎng)公司下屬?lài)?guó)網(wǎng)新源、南方電網(wǎng)公司下屬南網(wǎng)新能源均有非水可再生能源的發(fā)電企業(yè)，輸電為兩電網(wǎng)公司壟斷，配售電兩電網(wǎng)公司也占據(jù)絕對(duì)市場(chǎng)，根據(jù)辦法的規(guī)定實(shí)施則電網(wǎng)企業(yè)手中也將握有大量證書(shū)，使得電網(wǎng)企業(yè)成為交易者。

而本辦法中又規(guī)定“電網(wǎng)公司制定經(jīng)營(yíng)區(qū)域完成配額的實(shí)施方案”，即是立法者；“各省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)組織經(jīng)營(yíng)區(qū)域內(nèi)的市場(chǎng)主體完成區(qū)域可再生能源電力配額指標(biāo)，對(duì)本經(jīng)營(yíng)區(qū)域完成配額指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估”，又是執(zhí)法者；“未完成配額的市場(chǎng)主體，須通過(guò)向所在區(qū)域電網(wǎng)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)替代證書(shū)完成配額”，更是豁免權(quán)經(jīng)營(yíng)者。

這種集立法者、執(zhí)法者、交易者等多重身份為一身，使得電網(wǎng)企業(yè)在辦法的實(shí)施中具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，這不由得讓我們擔(dān)憂，辦法的實(shí)施使電網(wǎng)企業(yè)獲得絕對(duì)地位實(shí)施營(yíng)銷(xiāo)。

4 結(jié)束語(yǔ)

辦法的提出是及時(shí)的，從辦法的規(guī)定可以看出政府?dāng)M加快解決棄風(fēng)棄光問(wèn)題。也可看出當(dāng)前全國(guó)口徑完成配額是綽綽有余的，但各省區(qū)是不平衡的，從而辦法的實(shí)施總體來(lái)說(shuō)是可行的，同時(shí)也將有效地推動(dòng)可再生能源向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的輸送和消納。

證書(shū)和配額的實(shí)施，并不影響原項(xiàng)目享受?chē)?guó)家可再生能源基金補(bǔ)貼和綠證銷(xiāo)售的收益。在一定程度上繼續(xù)鼓勵(lì)可再生能源的發(fā)展，同時(shí)也抑制了證書(shū)的交易價(jià)格，為辦法的實(shí)施奠定了基礎(chǔ)，也使得后續(xù)取消補(bǔ)貼，與綠色證書(shū)合并可以平穩(wěn)過(guò)渡。

最后，期待辦法順利出臺(tái)從而促進(jìn)可再生能源行業(yè)的發(fā)展。最終向德國(guó)、丹麥、瑞典這些提出用可再生能源全部替代現(xiàn)有能源形式的國(guó)家看齊。