◎中國信息通信研究院互聯(lián)網(wǎng)法律研究中心 方禹

數(shù)字全球化時代，數(shù)據(jù)正在成為新的生產(chǎn)要素。促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)成為國際共識，二十國集團通過了《二十國集團數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與合作倡議》，美國、歐盟、德國、英國、日本等主要國家和地區(qū)加緊數(shù)字經(jīng)濟戰(zhàn)略布局。在中國，數(shù)字經(jīng)濟引領(lǐng)中國經(jīng)濟新動能，信息基礎(chǔ)設(shè)施以及數(shù)字化的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施正在成為新的基礎(chǔ)設(shè)施，信息產(chǎn)業(yè)正在成為先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)加速利用互聯(lián)網(wǎng)，各行業(yè)ICT投入持續(xù)加大，自2002年起，歷年企業(yè)ICT投入不斷提高。數(shù)據(jù)經(jīng)濟也在創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)新形態(tài)，既催生了全新產(chǎn)業(yè)，比如共享單車，也促進(jìn)了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)變革，例如在傳統(tǒng)出租車的基礎(chǔ)上形成了網(wǎng)絡(luò)約租車。數(shù)字經(jīng)濟也在重塑組織模式，企業(yè)組織、政府治理模式都在數(shù)字經(jīng)濟浪潮下發(fā)生了變革，不斷催生新的經(jīng)濟增長點，激發(fā)經(jīng)濟增長活力。

2016年10月9日，習(xí)近平總書記在中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)中明確要求“做大做強數(shù)字經(jīng)濟”。去年10月剛剛落幕的十九大上，習(xí)近平總書記在十九大報告中進(jìn)一步提出“建設(shè)科技強國、質(zhì)量強國、航天強國、網(wǎng)絡(luò)強國、交通強國、數(shù)字中國、智慧社會”，明確了建設(shè)數(shù)字中國的未來構(gòu)想。2017年12月8日，中共中央政治局就實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略進(jìn)行第二次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書記在學(xué)習(xí)中指出，“推動實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加快完善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源整合和開放共享，保障數(shù)據(jù)安全，加快建設(shè)數(shù)字中國，更好服務(wù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活改善?！痹跊Q策的最高層面，已經(jīng)對數(shù)字經(jīng)濟的構(gòu)想和戰(zhàn)略進(jìn)行了總體部署。

值得注意的是，習(xí)近平總書記在十九大報告中提出的“數(shù)字中國”構(gòu)想，是在科學(xué)認(rèn)識和把握數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和趨勢的基礎(chǔ)上提出的最新重要論斷。從提法上看，數(shù)字中國的站位更高。數(shù)字經(jīng)濟是在新技術(shù)新業(yè)態(tài)的基礎(chǔ)上，通過傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施向數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的轉(zhuǎn)型，持續(xù)形成新型生產(chǎn)力，從而不斷調(diào)整和變革生產(chǎn)關(guān)系。數(shù)字經(jīng)濟關(guān)注特定產(chǎn)業(yè)和特定領(lǐng)域，在不同的發(fā)展階段，數(shù)字經(jīng)濟總會表現(xiàn)為在少數(shù)幾個行業(yè)的迅速融合和深度發(fā)展。數(shù)字中國立足于國家高度，以整體國民經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)，探索覆蓋全行業(yè)全領(lǐng)域的數(shù)字化發(fā)展和革新，尋找各行各業(yè)中數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的突破口，推動每個行業(yè)都能把握數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的機遇，享受數(shù)字經(jīng)濟浪潮的紅利。從本質(zhì)上看，數(shù)字中國的內(nèi)涵更為豐富。數(shù)字經(jīng)濟圍繞新技術(shù)本身，通過催生新產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級來激發(fā)新的經(jīng)濟增長點。數(shù)字中國建設(shè)則是在國家高度，順應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的新需要，從底層調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，通過國家戰(zhàn)略引領(lǐng)和制度保障，營造覆蓋全社會的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。在數(shù)字中國建設(shè)模型中，數(shù)字化將越來越成為國家發(fā)展的基礎(chǔ)手段，適用于工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)等國民經(jīng)濟各個領(lǐng)域。從實現(xiàn)目標(biāo)來看，建設(shè)數(shù)字中國的目標(biāo)更為宏偉遠(yuǎn)大。數(shù)字經(jīng)濟以經(jīng)濟為核心，最終目標(biāo)是實現(xiàn)經(jīng)濟效益，形成良性的經(jīng)濟生態(tài)，提供持久的發(fā)展動力。數(shù)字中國以國家為核心，實現(xiàn)的目標(biāo)超越經(jīng)濟效益，在很大程度上更關(guān)注公共利益和社會效益。以中國為數(shù)字化的核心也意味著，中國數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展還要面臨與數(shù)字全球化的接軌，在國際舞臺上建設(shè)數(shù)字中國。因此，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的命題，還需要在數(shù)字中國這一更宏觀的指引下，進(jìn)行具體實現(xiàn)。

一、數(shù)字中國建設(shè)以數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展為內(nèi)生動力

數(shù)字經(jīng)濟包括數(shù)字產(chǎn)業(yè)化，實現(xiàn)信息產(chǎn)業(yè)增加值，也包括產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，實現(xiàn)信息技術(shù)對其他產(chǎn)業(yè)的貢獻(xiàn)。2016年，我國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模達(dá)22.6萬億元，同比增長18.9%，占GDP比重為30.3%，對GDP增長貢獻(xiàn)是69.9%，數(shù)字經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的地位不斷提升。目前我國正處于數(shù)字中國的建設(shè)初期和關(guān)鍵時期，數(shù)字經(jīng)濟驅(qū)動力表現(xiàn)突出，但存在區(qū)域發(fā)展、行業(yè)發(fā)展不平衡。從區(qū)域來看，數(shù)字經(jīng)濟區(qū)域不平衡發(fā)展格局突出，不同省份差異明顯，具體表現(xiàn)為梯次發(fā)展趨勢：東部沿海省份數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展較好，中部省份次之，西部省份數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展相對較弱。廣東、江蘇、上海、浙江、山東數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模都突破了1萬億元，這五個省市的數(shù)字經(jīng)濟總量占全國數(shù)字經(jīng)濟總量的近二分之一。相比之下，寧夏、青海、甘肅等九個省份數(shù)字經(jīng)濟總量均在3000億元以下，九省份數(shù)字經(jīng)濟總量僅相當(dāng)于全國數(shù)字經(jīng)濟總量的7%。從行業(yè)來看，第三產(chǎn)業(yè)行業(yè)數(shù)字化水平實現(xiàn)29.6%，高于第一產(chǎn)業(yè)的6.2%和第二產(chǎn)業(yè)的17%。其中，第三產(chǎn)業(yè)中的個人消費與服務(wù)領(lǐng)域數(shù)字化水平又相對高于公共服務(wù)領(lǐng)域。

十九大報告中首次提出“建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系”的戰(zhàn)略目標(biāo)，實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，需要深刻理解為什么要建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、建設(shè)什么樣的現(xiàn)代化經(jīng)濟體系以及怎樣建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系等基本問題。當(dāng)前以及今后較長一段時期內(nèi)，“發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，建設(shè)數(shù)字中國”是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要任務(wù)和機遇，壯大數(shù)字經(jīng)濟是現(xiàn)代化經(jīng)濟體系內(nèi)涵的現(xiàn)實體現(xiàn)，也是加快促進(jìn)形成現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的時代命題。依托建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的宏大目標(biāo)，未來在數(shù)字中國戰(zhàn)略引領(lǐng)下，數(shù)字經(jīng)濟還將繼續(xù)保持高速增長態(tài)勢，區(qū)域發(fā)展不平衡和行業(yè)發(fā)展不平衡也有望逐步得以扭轉(zhuǎn)。為了實現(xiàn)數(shù)字中國建設(shè)目標(biāo)，保障數(shù)字經(jīng)濟平穩(wěn)快速發(fā)展，政策法規(guī)方面的制度建設(shè)十分重要。從整體上來看，數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域法律法規(guī)建設(shè)還存在滯后、空白等問題，數(shù)字經(jīng)濟監(jiān)管仍面臨傳統(tǒng)監(jiān)管思路和落后監(jiān)管手段的制約。解決這些問題需要頂層設(shè)計和統(tǒng)籌考慮，針對具體問題分類施策。不過總體而言，數(shù)字經(jīng)濟制度建設(shè)中，要善用和區(qū)分政策工具的手段與法律工具的手段。

二、構(gòu)建政策法規(guī)體系，保障數(shù)字中國建設(shè)良性發(fā)展

一般來說，政策工具的作用體現(xiàn)在促進(jìn)發(fā)展，政策本身具有靈活性、及時性和時效性。政策的制定周期可以很短，一項政策的出臺能夠聚焦于特定行業(yè)，甚至是某個行業(yè)的特定方面，根據(jù)現(xiàn)實發(fā)展的需要來快速營造較短時期內(nèi)的政策環(huán)境。政策工具適合在發(fā)展孕育期、初期使用。目前我們正處于數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展期、數(shù)字中國建設(shè)初期，還有很多行業(yè)、區(qū)域都處于數(shù)字中國建設(shè)落后狀態(tài)，需要以政策工具為主，來強化發(fā)展速度和力度。十九大報告中提出深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略等，都從國家層面明確了政策方向，具體到數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域，還需要針對相應(yīng)區(qū)域、相應(yīng)行業(yè)，加快政策出臺步伐，提高政策引領(lǐng)力度，優(yōu)先解決發(fā)展問題。與之對應(yīng)，法律工具的作用主要是保障有序，法律本身具有強制性、保守性和程序性。法律的制定周期往往較長，需要經(jīng)過較為嚴(yán)格的立法程序，以確保其權(quán)威性、穩(wěn)定性和強制性。法律的目的是調(diào)整社會關(guān)系，它總是將成熟的社會關(guān)系上升為國家意志。法律工具往往在發(fā)展中期和成熟期使用較多。針對發(fā)展過程中凸顯出來的問題，基于深入、科學(xué)的認(rèn)識，將漸趨成熟的社會關(guān)系固化為法律，避免無序發(fā)展、惡性發(fā)展等負(fù)面效應(yīng)。

因此，保障數(shù)字中國建設(shè)的良性發(fā)展，需要通過構(gòu)建政策法規(guī)體系來實現(xiàn)。對不同行業(yè)、不同區(qū)域、不同領(lǐng)域分別運用政策工具、法律工具。當(dāng)前階段，數(shù)字中國建設(shè)應(yīng)以政策引領(lǐng)為主，大部分行業(yè)、區(qū)域的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展還處于構(gòu)思階段和起步階段，亟需相應(yīng)的政策呼應(yīng)，給予必要的支持和引導(dǎo)，特別是在工商登記、稅收、行業(yè)準(zhǔn)入等方面，要始終以數(shù)字中國建設(shè)的宏偉目標(biāo)為指引，結(jié)合數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的動態(tài)實踐，不斷地出臺針對性的政策措施，激發(fā)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的創(chuàng)新性和靈活性。對于這些領(lǐng)域和行業(yè)，要謹(jǐn)慎使用法律工具，秉持寬容立法的理念。法律工具具有剛性，不宜過早強調(diào)數(shù)字中國相關(guān)立法活動，以避免在數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展初期管得過嚴(yán)，扼殺了產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新活力，影響變革動力。同時也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展依托于傳統(tǒng)現(xiàn)實社會，原則上可以適用傳統(tǒng)的法律體系與法律關(guān)系。不過在數(shù)字經(jīng)濟出現(xiàn)的過程中，也在部分環(huán)節(jié)和部分領(lǐng)域改變了傳統(tǒng)法律關(guān)系要素的內(nèi)容，改變了傳統(tǒng)的法律關(guān)系或者形成了新型法律關(guān)系。針對這些問題，才需要進(jìn)一步制定數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的法律。而這種新的立法活動，也應(yīng)當(dāng)是建立在新型社會關(guān)系發(fā)展較為充分、法律關(guān)系較為清晰化的基礎(chǔ)之上。

不過，法律工具的根本保障性也不容忽視。一方面，數(shù)字經(jīng)濟在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展、“互聯(lián)網(wǎng)+”形勢的長期基礎(chǔ)上，已經(jīng)在部分行業(yè)、部分領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了成功突破，取得了較好的成績和效果。在這些行業(yè)、領(lǐng)域，社會關(guān)系已經(jīng)逐步成熟，法律關(guān)系也較為明朗，發(fā)展中的問題也逐步暴露，甚至發(fā)生激化的風(fēng)險。比如依托共享經(jīng)濟而產(chǎn)生的網(wǎng)絡(luò)約租車領(lǐng)域，司機、乘客、平臺之間的相互關(guān)系已經(jīng)基本固化并論證清楚，同時在業(yè)務(wù)發(fā)展中也出現(xiàn)了普遍性、典型性的問題，在一些地區(qū)這些問題的矛盾還十分突出。因此，針對網(wǎng)絡(luò)約租車這樣發(fā)展成熟的領(lǐng)域，加快立法活動就十分必要。此前中央層面已經(jīng)出臺了專門的管理辦法，各地方也陸續(xù)出臺了相應(yīng)的管理辦法，就是對網(wǎng)絡(luò)約租車發(fā)展過程中所形成的新型法律關(guān)系予以調(diào)整，解決發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題，保障行業(yè)健康有序發(fā)展。另一方面，秉持寬容立法理念的同時也要避免法律滯后性的弊端。由于立法的程序性要求很高，從立法項目啟動到法律出臺一般時間較長。然而，還有很多行業(yè)、領(lǐng)域處于數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展初期，比如人工智能、無人駕駛等領(lǐng)域，過早的立法容易限制行業(yè)探索發(fā)展空間，導(dǎo)致整體行業(yè)發(fā)展落后。為了解決寬容立法和法律滯后之間的矛盾，需要增加立法工作的前瞻性研究，充分借鑒國外已有的有效經(jīng)驗和做法，強化法律基礎(chǔ)理論研究，設(shè)計不同立法思路和路徑，發(fā)揮行業(yè)智庫、法律智庫的重要作用，立法工作提前布局，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展同步推進(jìn)，但具體立法項目可以先緩行一步，等到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中后期，政策工具發(fā)生失靈情況時，快速出臺相應(yīng)立法項目。

從長遠(yuǎn)來看，數(shù)字中國建設(shè)的政策部分將在發(fā)展后期逐步弱化，其法律法規(guī)部分將最終全面出臺，形成三個層次的法律法規(guī)體系。首先是對基礎(chǔ)法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。未來要適時出臺統(tǒng)籌性、基礎(chǔ)性法律項目，解決電信和互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的基本法律關(guān)系問題，解決更廣度的宏觀數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的基本法律關(guān)系。其次是針對具體行為的法律法規(guī)。網(wǎng)絡(luò)平臺是數(shù)字經(jīng)濟活動的主要載體，未來要以網(wǎng)絡(luò)平臺為主要對象，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的壟斷、不正當(dāng)競爭行為，同時出臺或修訂相應(yīng)的立法項目，規(guī)范數(shù)字經(jīng)濟中各類主體的具體行為。最后是解決運營、資源、平臺等層面的具體法律問題，通過法律、行政法規(guī)、規(guī)章在內(nèi)的具體立法項目的出臺和實施，來實現(xiàn)對具體問題的有效法律規(guī)制。此外，實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟建設(shè)還需要重點實現(xiàn)數(shù)字化形勢下知識產(chǎn)權(quán)保護問題，在傳統(tǒng)較為完善的知識產(chǎn)權(quán)保護體系下，出臺符合數(shù)字化特點的知識產(chǎn)權(quán)保護法律法規(guī)，以有效應(yīng)對數(shù)字環(huán)境所帶來的知識產(chǎn)權(quán)保護新問題。

具體來看，當(dāng)前階段發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟亟需出臺一些統(tǒng)籌兼顧、針對性強的鼓勵性、扶持性政策，適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的特點和需求，挖掘數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的潛力，放大數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的創(chuàng)新力和驅(qū)動力，在商事登記、行業(yè)準(zhǔn)入等方面實現(xiàn)積極的、突破性的探索，深入推進(jìn)簡政放權(quán)，營造適宜數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的寬松環(huán)境。與此同時，還需要盡快解決三個方面的法律問題。一是形成《網(wǎng)絡(luò)安全法》配套法律法規(guī)，以《網(wǎng)絡(luò)安全法》為框架，進(jìn)一步出臺相應(yīng)的行政法規(guī)、部門規(guī)章以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，明確網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域基本法律問題的具體指向，為避免數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的安全隱患奠定堅實法律基礎(chǔ)。二是盡快實現(xiàn)數(shù)據(jù)權(quán)屬方面的理論突破和制度建設(shè)。習(xí)近平總書記在12月8日中共中央政治局集體學(xué)習(xí)中強調(diào)，“要制定數(shù)據(jù)資源確權(quán)、開放、流通、交易相關(guān)制度，完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護制度”。只有流通中的數(shù)據(jù)才具有價值，實現(xiàn)數(shù)據(jù)依法有序流通是確保數(shù)字經(jīng)濟長久活力的基石。數(shù)據(jù)權(quán)屬問題模糊不清，會給數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)帶來制度障礙，埋下法律風(fēng)險，實踐中也已經(jīng)對數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)挖掘等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展形成了制約。應(yīng)對這一難題，有必要通過政、企、學(xué)、研等各界聯(lián)合發(fā)力，通過立法解釋、行業(yè)指引、理論突破等多渠道，共同尋求數(shù)據(jù)權(quán)屬這一難題的根本解決。三是調(diào)和個人信息保護與數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾。個人信息是最具有價值的數(shù)據(jù)。收集、使用個人信息是數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心動力之一，通過云計算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，深度挖掘個人信息能夠產(chǎn)生不可估量的數(shù)字經(jīng)濟價值，未來以人工智能為代表的新興業(yè)態(tài)，也在很大程度上依賴于對包括個人信息在內(nèi)的眾多數(shù)據(jù)的收集和使用。然而，個人信息安全問題也是網(wǎng)絡(luò)安全問題的薄弱環(huán)節(jié)。安全與發(fā)展的平衡是網(wǎng)絡(luò)時代的普適性問題，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展中，更應(yīng)該優(yōu)先保護公民的個人信息利益，還是更應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展壯大數(shù)字經(jīng)濟，如何尋找到個人信息保護與個人信息利用之間的平衡點，是當(dāng)前需要重點解決的難題之一。美國、歐盟等都在個人信息保護和產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間表達(dá)了明確的態(tài)度，近年來俄羅斯等國也在個人信息保護方面逐步形成了自己的做法。我國現(xiàn)在還正在面對著這一挑戰(zhàn)，亟待在《網(wǎng)絡(luò)安全法》等法律規(guī)定的框架下尋找產(chǎn)業(yè)出路，也為《個人信息保護法》的制定提出了訴求。