吳 強(qiáng)，劉 汗

(水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼黨和國(guó)家事業(yè)全局作出的重大決策[1,2]。2018年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行了全面部署。2018年7月，經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院審定，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)正式發(fā)布，進(jìn)一步對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出階段性謀劃，特別是明確了水利在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的主要任務(wù)和工作重點(diǎn)，是未來(lái)一段時(shí)間水利工作落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要依據(jù)和行動(dòng)指南[3]。

1 水利對(duì)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有不可替代的支撐作用

《意見(jiàn)》提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興總目標(biāo)。水利作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)設(shè)施，在防范抵御洪澇災(zāi)害、改善農(nóng)業(yè)灌溉條件、保障農(nóng)村飲水安全、美化農(nóng)村人居環(huán)境、保護(hù)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境等方面具有不可替代的導(dǎo)引和支撐作用[4,5]。

(1)水利是產(chǎn)業(yè)興旺的前提條件。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù)。水利是農(nóng)業(yè)的命脈，對(duì)占我國(guó)國(guó)土面積 52.5%的干旱和半干旱地區(qū)而言, 水是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的主要制約因素。俗話說(shuō)，“收多收少在于肥，有收無(wú)收在于水”。水是連接土壤-作物-大氣系統(tǒng)的介質(zhì)，是影響作物生長(zhǎng)過(guò)程、產(chǎn)量和品質(zhì)的基本要素。水的收支平衡是作物優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)的前提條件。對(duì)于發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑觀光農(nóng)業(yè)等農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，水利更是重要的基礎(chǔ)設(shè)施條件。構(gòu)建節(jié)水高效的農(nóng)田灌排體系和配套完善的農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效和新農(nóng)村建設(shè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的前提條件。

(2)水利是生態(tài)宜居的構(gòu)成要素。水資源是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，是良好的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能的組成部分。擇水而居、臨水而憩自古以來(lái)是人們對(duì)高品質(zhì)宜居生活的追求，也是當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展需要重點(diǎn)考慮的因素(2013年12月12日，習(xí)近平總書(shū)記在北京舉行的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上指出“要依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁?！?。河流、湖泊、水庫(kù)、池塘等濕地常被稱為“地球之腎”，不僅具有自然生態(tài)價(jià)值，而且具有溫潤(rùn)局部小氣候、吸收空氣有害成分、自然凈化等功能，可以調(diào)節(jié)溫濕度、凈化空氣，增強(qiáng)居住舒適感。依托現(xiàn)有水系脈絡(luò)，推動(dòng)庫(kù)河湖池水系連通工程建設(shè)，加大農(nóng)村坑塘水系治理力度，是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居的構(gòu)成要素。

(3)水利是鄉(xiāng)風(fēng)文明的重要載體。中華民族悠久的文明史是一部興水利、治水患、除水害的歷史。水利作為突出的公益性事業(yè)，與老百姓日常生活息息相關(guān)，提供防洪、供水、灌溉等不可或缺的公共產(chǎn)品。水利基礎(chǔ)設(shè)施的完備程度、制度的健全程度和管理的現(xiàn)代化程度，相當(dāng)程度上體現(xiàn)了社會(huì)文明程度。全面實(shí)施河長(zhǎng)制以來(lái)，各地充分引導(dǎo)群眾自治自管，將河長(zhǎng)制的有關(guān)工作要求納入村規(guī)民約，規(guī)范民風(fēng)民俗，培育良好習(xí)慣，著力糾正農(nóng)村亂扔垃圾、亂排污水等陋習(xí)，廣泛動(dòng)員廣大村民群眾參與，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心保護(hù)河流的良好氛圍。水利是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要內(nèi)容，更是培育鄉(xiāng)風(fēng)文明的重要載體。

(4)水利是治理有效的生動(dòng)實(shí)踐?，F(xiàn)有的基層水利服務(wù)體系，充分體現(xiàn)了自治、法治、德治“三治”相結(jié)合的特點(diǎn)，是保障農(nóng)村水利設(shè)施有效供給，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化的生動(dòng)實(shí)踐。以農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)為例，根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，由全體用水戶按民主選舉、民主議事、民主決策方式，組建不以營(yíng)利為目的的互助服務(wù)性民間社團(tuán)組織。它是一種完全自主管理的自治管水組織，充分體現(xiàn)了公眾參與基層民主管理的實(shí)質(zhì)。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要充分發(fā)揮農(nóng)民的主導(dǎo)地位，最大限度地調(diào)動(dòng)群眾的積極性、創(chuàng)造性、參與性。

(5)水利是生活富裕的基礎(chǔ)保障。水利基礎(chǔ)設(shè)施條件及運(yùn)行管理水平，直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活的防洪安全、糧食安全、供水安全、生態(tài)安全。在各地積極推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村、特色小鎮(zhèn)建設(shè)的新階段，中小河流治理、村莊溝塘整治、高效節(jié)水灌溉、水土保持、水環(huán)境治理等水利項(xiàng)目，是培育發(fā)展鄉(xiāng)村度假、旅游觀光、養(yǎng)生養(yǎng)老、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)耕體驗(yàn)等高附加值產(chǎn)業(yè)的重要基礎(chǔ)設(shè)施保障，對(duì)于增強(qiáng)農(nóng)民自我發(fā)展能力、挖掘農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)性收入增長(zhǎng)潛力，具有重要的支撐保障作用。

2 實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面臨的水問(wèn)題

與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)和《規(guī)劃》提出的任務(wù)要求相比，水利改革發(fā)展任重道遠(yuǎn)，面臨以下幾個(gè)突出水問(wèn)題[6-8]。

(1)與大江大河防洪相比，鄉(xiāng)村防洪減災(zāi)能力相對(duì)不足。 中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，尤其是1998年大水以來(lái)，我國(guó)大力開(kāi)展了大江大河堤防加高加固、河道疏浚與整治、控制性水庫(kù)和蓄滯洪區(qū)等防洪工程體系建設(shè)，大江大河主要防洪河段防洪能力明顯提高。與大江大河的防洪建設(shè)相比，中小河流仍然是防洪薄弱環(huán)節(jié)(據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前中小河流水災(zāi)損失約占全國(guó)水災(zāi)損失的80%，中小河流洪水災(zāi)害和山洪災(zāi)害傷亡人數(shù)占全國(guó)水災(zāi)傷亡人數(shù)的2/3以上)。近年來(lái)，經(jīng)過(guò)中小河流治理項(xiàng)目實(shí)施，城區(qū)河道堤防防洪標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，人口居住相對(duì)分散的農(nóng)村成為防洪最薄弱環(huán)節(jié)。尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部，同一河流不同防洪標(biāo)準(zhǔn)的堤防相連，河道泄洪能力差異容易出現(xiàn)河勢(shì)的急劇變化。一些堤防的防洪標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整不及時(shí)，危及堤防安全，導(dǎo)致洪災(zāi)發(fā)生。2016年7月20日凌晨，河北省邢臺(tái)市大賢村河水暴漲漫堤，全村被大水淹沒(méi)，洪災(zāi)造成邢臺(tái)市死亡34人、失蹤13人。邢臺(tái)市七里河自東向西穿過(guò)市區(qū)，在邢臺(tái)市區(qū)內(nèi)河道很寬，并且經(jīng)整治改造已成為景觀河道，而河道出市區(qū)到大賢村東南邊，到村口大賢橋處迅速大幅收窄，加之河道內(nèi)因鋪設(shè)熱力管線被渣土和熱力管嚴(yán)重堵塞，通過(guò)能力只有40 m3/s左右。造成七里河上游580 m3/s的來(lái)水流量，在大賢橋處形成大洪水，漫過(guò)河堤決口，導(dǎo)致了洪水安然穿過(guò)城市，出了城卻肆虐了鄉(xiāng)村的慘痛教訓(xùn)。

(2)與工業(yè)及生活節(jié)水相比，農(nóng)業(yè)高效節(jié)水潛力發(fā)揮不夠。人多水少、水資源時(shí)空分布不均，是我國(guó)基本國(guó)情和水情，節(jié)約用水一直以來(lái)也是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。工業(yè)用水和城鎮(zhèn)生活用水區(qū)域相對(duì)集中，節(jié)約用水技術(shù)、工藝、設(shè)備、器具等推廣難度較小、應(yīng)用程度較高，取得了突出成效?！笆濉逼陂g，全國(guó)大中城市生活節(jié)水器具普及率達(dá)到80%以上，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量大幅下降。農(nóng)業(yè)作為我國(guó)第一用水大戶，約占全國(guó)總用水量的2/3(2016年最嚴(yán)格水資源管理制度考核結(jié)果顯示：2016年全國(guó)總用水量6 040.2 億m3。其中，生活用水占總用水量的13.6%，工業(yè)用水占21.6%，農(nóng)業(yè)用水占62.4%，人工生態(tài)環(huán)境補(bǔ)水占2.4%。)，農(nóng)業(yè)缺水與用水方式粗放的情況并存，農(nóng)田灌溉水利用率只有50%左右。2011-2017年全國(guó)工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)用水效率情況見(jiàn)表1，與工業(yè)節(jié)水成效相比，農(nóng)業(yè)節(jié)水空間十分巨大。

表1 2011-2017年全國(guó)工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)用水效率變化情況

注：數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》(2011-2017)，水利部《中國(guó)水資源公報(bào)》(2011-2017)。

(3)與城鎮(zhèn)供水安全相比，農(nóng)村飲水安全鞏固提升不易。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)供水設(shè)施迅速發(fā)展，形成了比較完善的城鎮(zhèn)供水體系。各地政府將城鎮(zhèn)后備水源地、應(yīng)急水源地建設(shè)放到與糧食安全生產(chǎn)同等重要的位置，以保障人民群眾飲用水的絕對(duì)安全。自2005年實(shí)施農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)以來(lái)，共解決了5.2億農(nóng)村居民和4 700多萬(wàn)農(nóng)村學(xué)校師生的飲水安全問(wèn)題，目前已進(jìn)入農(nóng)村飲水安全鞏固提升新階段。因受水源穩(wěn)定度低、農(nóng)村居民實(shí)際用水量普遍偏小、缺乏合理的水費(fèi)運(yùn)行機(jī)制、工程維修和養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不足等多方面因素影響，農(nóng)村供水仍存在保障不穩(wěn)定、水質(zhì)達(dá)標(biāo)率偏低等問(wèn)題，建立農(nóng)村安全飲水工程長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制任重而道遠(yuǎn)。

(4)與水庫(kù)及河湖管理相比，村莊溝塘治理保護(hù)壓力不小。水庫(kù)及河湖管理一直以來(lái)是水利工作的重中之重。截止到2018年7月，全國(guó)31個(gè)省、區(qū)、市所有江河的河長(zhǎng)都明確到位，省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)制組織體系基本建成，水庫(kù)及河湖管理保護(hù)責(zé)任進(jìn)一步明確、制度進(jìn)一步完善、成效進(jìn)一步突顯。與水庫(kù)及河湖管理保護(hù)相比，農(nóng)村溝塘治理保護(hù)責(zé)任主體尚未明確，治理體系尚不完善。受相當(dāng)部分農(nóng)村生活垃圾、生活污水、畜禽養(yǎng)殖和農(nóng)業(yè)廢棄物任意排放等問(wèn)題影響，村莊溝塘污染源頭具有涉及面廣、成因復(fù)雜、隨機(jī)性大等特點(diǎn)，加之溝塘水量小、流速慢，納污容量小、稀釋自凈能力弱,治理保護(hù)難度非常大。

(5)與水利建設(shè)成效相比，農(nóng)村水利改革攻堅(jiān)困難不少。2011年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)把水利作為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域以來(lái)，水利建設(shè)投資規(guī)模逐年擴(kuò)大，172項(xiàng)節(jié)水供水重大水利工程建設(shè)加快推進(jìn)，水利基礎(chǔ)設(shè)施保障能力顯著增強(qiáng)，水資源利用效率和效益明顯提高，生態(tài)環(huán)境持續(xù)得到改善。與近年來(lái)水利建設(shè)取得的顯著成效相比，水利改革因涉水環(huán)節(jié)多、利益牽扯面廣、協(xié)調(diào)難度大，進(jìn)展相對(duì)滯后。尤其是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革、農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革等農(nóng)村水利改革，受農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革、農(nóng)業(yè)比較效益偏低等因素影響，涉及到全體農(nóng)民的切身利益，改革推進(jìn)難度大，需要提高針對(duì)性和可復(fù)制性，馳而不息、久久為功。

3 相關(guān)建議

水利是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不可或缺的首要條件，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，是改善農(nóng)村生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活環(huán)境不可分割的保障系統(tǒng)。從貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快水利改革發(fā)展的角度出發(fā)，提出以下建議。

(1)妥善協(xié)調(diào)城市防洪和農(nóng)村防洪的關(guān)系。樹(shù)立城市農(nóng)村一盤棋思想，統(tǒng)籌解決農(nóng)村防洪設(shè)施不健全、防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低的現(xiàn)狀。辯證對(duì)待防洪標(biāo)準(zhǔn)高低與災(zāi)害損失大小的問(wèn)題，合理統(tǒng)籌城市與農(nóng)村防洪標(biāo)準(zhǔn)的差異。兼顧不同地區(qū)、不同行業(yè)、上下游、左右岸，統(tǒng)籌規(guī)劃城市與農(nóng)村的防洪標(biāo)準(zhǔn)、堤防等級(jí)，避免出現(xiàn)近年來(lái)由于城市防洪標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，導(dǎo)致農(nóng)村洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)加劇的“馬太效應(yīng)”。尤其是連接城市與農(nóng)村的過(guò)渡地帶，面臨不同防洪標(biāo)準(zhǔn)的堤防銜接問(wèn)題，亟需著力補(bǔ)齊農(nóng)村防洪減災(zāi)的短板。

(2)更多注重市場(chǎng)化方式推行農(nóng)業(yè)高效節(jié)水。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)高效節(jié)水，將節(jié)水優(yōu)先的理念真正落實(shí)到田間地頭。繼續(xù)發(fā)揮政府在高效節(jié)水戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、市場(chǎng)監(jiān)管等方面的宏觀指導(dǎo)作用，更多利用市場(chǎng)方式推廣實(shí)施農(nóng)業(yè)高效節(jié)水技術(shù)和措施。創(chuàng)造有利于市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)、資源合理配置、資金優(yōu)化組合的農(nóng)業(yè)高效節(jié)水實(shí)施政策環(huán)境，激發(fā)農(nóng)業(yè)節(jié)水的內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)“要我節(jié)水”變?yōu)椤拔乙?jié)水”，形成農(nóng)業(yè)節(jié)水的合力。 從根本上改變過(guò)去農(nóng)業(yè)高效節(jié)水項(xiàng)目政府一手包辦、村集體只爭(zhēng)取不投入、農(nóng)戶只使用不管護(hù)的局面。

(3)因地制宜推進(jìn)農(nóng)村飲水安全鞏固提升。農(nóng)村飲水安全鞏固提升，是在“十二五”末全面解決農(nóng)村飲水安全問(wèn)題的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村飲水安全工作成果鞏固、成效提升的重大部署。堅(jiān)持實(shí)事求是，因村施策、因戶施策，統(tǒng)籌分散供水和集中供水的實(shí)效性、可行性、經(jīng)濟(jì)性，宜集中則集中，宜分散則分散，不唯數(shù)據(jù)論、不搞一刀切，合理提高農(nóng)村飲水集中供水率、自來(lái)水普及率。加強(qiáng)水量水質(zhì)在線監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，充分發(fā)揮政府對(duì)農(nóng)村供水公共服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管職能，努力提高農(nóng)村供水保證率和水質(zhì)達(dá)標(biāo)率。

(4)努力推動(dòng)農(nóng)村溝塘管護(hù)河長(zhǎng)制全覆蓋。圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施，全面推動(dòng)河長(zhǎng)制組織體系延伸進(jìn)村、入組，推進(jìn)農(nóng)村溝塘水環(huán)境保護(hù)管理河長(zhǎng)制全覆蓋，最終實(shí)現(xiàn)所有水域河長(zhǎng)制全覆蓋。推進(jìn)農(nóng)村水權(quán)確權(quán)登記，發(fā)揮村民自治組織作用，承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)水塘、溝渠治理的落實(shí)和督查，推進(jìn)水塘、溝渠淤泥整治、生態(tài)修復(fù)、水質(zhì)改善等水環(huán)境治理工作，從源頭實(shí)現(xiàn)治水管水常態(tài)化。把農(nóng)村水環(huán)境治理好、管理好、保護(hù)好，切實(shí)改善農(nóng)村人居環(huán)境水平，讓群眾百姓切身感受鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施帶來(lái)的幸福感、獲得感。

(5)協(xié)同發(fā)力統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。水資源的稀缺性、農(nóng)業(yè)用水的低效性決定了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的必要性和緊迫性，農(nóng)業(yè)比較效益低的現(xiàn)狀和不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)、不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等改革原則決定了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的艱巨性和復(fù)雜性。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革表面上看是推進(jìn)資源價(jià)格改革、建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制的“面子”措施，實(shí)質(zhì)上是落實(shí)節(jié)水優(yōu)先、解決農(nóng)業(yè)水資源利用效率低的“里子”問(wèn)題，面臨計(jì)量設(shè)施建設(shè)、價(jià)格形成機(jī)制、計(jì)價(jià)收費(fèi)模式、價(jià)格承受能力、補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)措施等瓶頸，需要發(fā)改、財(cái)政、水利、農(nóng)業(yè)等各相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，合力推進(jìn)，為農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革創(chuàng)造有利的政策、技術(shù)和市場(chǎng)環(huán)境。

□