陳悅悅

安徽大學(xué)法學(xué)院，合肥，230601

隨著全球經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，環(huán)境污染日趨嚴(yán)重，飲用水安全問題嚴(yán)重威脅著人類的健康和生存。2017年生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)顯示：在我國七大流域以及西北、西南等諸河流的1 617個(gè)國考斷面中，Ⅳ類水質(zhì)斷面236個(gè)，占14.6%；Ⅴ類84個(gè)，占5.2%；劣Ⅴ類136個(gè)，占8.4%[1]?？梢姡覈嬘盟|(zhì)狀況不容樂觀。近年來，我國針對這一問題出臺(tái)了相應(yīng)的制度規(guī)范，例如，2018年3月，國務(wù)院印發(fā)了《全國集中式飲用水水源地環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)方案》；2018年5月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳印發(fā)了《全國集中式飲用水水源地環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)包保協(xié)調(diào)工作方案》；同年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)印發(fā)了《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》等，這些文件對我國飲用水水源地保護(hù)和污染治理工作進(jìn)行了全面部署。然而，由于種種原因，有些地方并沒有嚴(yán)格按照規(guī)定開展飲用水保護(hù)工作，飲用水的安全問題仍沒有得到有效解決[2]。學(xué)術(shù)界對這一問題早有關(guān)注。例如，張姝歆通過比較中美兩國飲用水源地法律保護(hù)制度，在借鑒發(fā)達(dá)國家先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出完善我國飲用水水源保護(hù)工作的相關(guān)建議[3]；龐子淵立足我國城市飲用水安全，從立法、監(jiān)督、具體法律制度三個(gè)方面分析我國城市飲用水保障工作中存在的問題，并提出了相關(guān)制度完善的基本思路[4]。然而，與法律制度相關(guān)的學(xué)術(shù)成果數(shù)量有限，內(nèi)容上大多著眼全國，比較宏觀。為此，本文以安徽省為例，從環(huán)境保護(hù)法的視角分析立法及實(shí)踐中存在的不足，并提出相關(guān)建議，以期為安徽省飲用水水源保護(hù)工作提供理論參考。

1 安徽省飲用水水源保護(hù)工作現(xiàn)狀

1.1 立法保護(hù)

2002年以來，我國先后出臺(tái)了《水污染防治法》《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》等法律、法規(guī)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(部分文件見表1)。

表1 與飲用水保護(hù)相關(guān)的規(guī)范性文件

各地方政府也結(jié)合自身實(shí)際制定了相應(yīng)的制度規(guī)范，例如，安徽省在2016年通過了《安徽省飲用水水源環(huán)境保護(hù)條例》(以下簡稱《條例》)。這是一部專門的有關(guān)飲用水水源保護(hù)的地方性法規(guī)，全文共四十一條，規(guī)定了飲用水水源保護(hù)方方面面的問題。該《條例》有許多改進(jìn)之處：首先，擴(kuò)大了保護(hù)的范圍。除了城市之外，農(nóng)村地區(qū)的飲用水水源也被納入該條例的保護(hù)范圍；其次，保護(hù)區(qū)的劃分更為細(xì)致，不再是“一刀切”模式，而是按照相關(guān)技術(shù)規(guī)范要求更科學(xué)地進(jìn)行劃分、管理[5]；再次，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、飲用水水源環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制、水質(zhì)信息公示(水質(zhì)月報(bào))制度等。最后，補(bǔ)充了一些禁止行為和法律責(zé)任，糾正了違法成本低而執(zhí)法成本高的現(xiàn)象，充分發(fā)揮了法律的一般預(yù)防作用，使?jié)撛谶`法者為法律所“震懾”而不敢抱有僥幸心理。

1.2 主要制度保護(hù)

(1)飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分制度。該制度的主要思路是依據(jù)有關(guān)技術(shù)規(guī)范將飲用水水源地劃分為不同的級別，并依據(jù)不同級別制定不同的保護(hù)措施，進(jìn)行分別管理、分級保護(hù)。安徽省依照相關(guān)技術(shù)規(guī)范，將水源地分為一級保護(hù)區(qū)、二級保護(hù)區(qū)以及準(zhǔn)保護(hù)區(qū)。依據(jù)《條例》的規(guī)定，在這些保護(hù)區(qū)內(nèi)應(yīng)當(dāng)設(shè)立地理界標(biāo)、禁示標(biāo)志、隔離防護(hù)設(shè)施，并禁止從事任何可能造成水源污染的活動(dòng)。

(2)飲用水水源生態(tài)補(bǔ)償制度。水源保護(hù)區(qū)由于環(huán)境保護(hù)工作和用水安全的需要，往往會(huì)比一般地區(qū)更嚴(yán)格地限制相關(guān)企業(yè)的進(jìn)入，對于污染治理及環(huán)境保護(hù)工作的要求也比一般地區(qū)更高，這會(huì)使當(dāng)?shù)厥ヒ恍┌l(fā)展機(jī)會(huì)。依據(jù)受益者補(bǔ)償?shù)仍瓌t，受益區(qū)域有義務(wù)對這些損失做出一定的補(bǔ)償。這既是公平正義的體現(xiàn)，也是區(qū)域間利益的平衡或協(xié)調(diào)。

(3)飲用水水質(zhì)信息公示制度。要求縣級以上環(huán)保部門定期在門戶網(wǎng)站或當(dāng)?shù)刂饕襟w上發(fā)布飲用水水質(zhì)相關(guān)信息。保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促使環(huán)保部門規(guī)范自身行為，積極履行職責(zé)。

(4)飲用水水源環(huán)境保護(hù)巡查制度。飲用水水源地巡查主體定期或不定期地在各自職權(quán)范圍內(nèi)對劃定的集中或分散式飲用水水源保護(hù)區(qū)進(jìn)行巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止可能污染飲用水水源的相關(guān)違法行為。這是監(jiān)督當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)工作及守法情況的一種制度。

此外，安徽省還建立了飲用水水源地核準(zhǔn)和安全評估制度、飲用水水源保護(hù)投訴舉報(bào)制度等，加大了環(huán)境違法行為的處罰力度，建立了聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、信息共享等機(jī)制，使飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的環(huán)境及飲用水水質(zhì)得到切實(shí)有效地保障。

2 安徽省飲用水水源保護(hù)存在的問題

安徽省雖通過了專門的保護(hù)飲用水水源的地方性法規(guī)，形成了相關(guān)保護(hù)制度，但仍有一些不完善之處。

2.1 飲用水水源保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善

“靠山吃山”“靠水吃水”是由來已久的發(fā)展方式。而靠近水源地?fù)碛小吧缴剿钡牡貐^(qū)往往也是我國發(fā)展比較落后的地區(qū)。嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)可能在一定程度上限制開發(fā)利用當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源。根據(jù)受益者補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)原則，那些從“環(huán)境外溢”中受益的地區(qū)就應(yīng)該給予前者相應(yīng)的補(bǔ)償，減少其損失，支援其發(fā)展[6]。生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該成為平衡我國不同區(qū)域間環(huán)境利益的重要方式，這種方式不僅是為了協(xié)調(diào)地區(qū)間利益，更是為了維護(hù)社會(huì)的公平正義。

然而，生態(tài)補(bǔ)償工作在實(shí)踐中仍然存在很多問題：第一，在立法層面上，相關(guān)法律規(guī)范較少，立法層次較低。安徽省在2015年實(shí)施了《安徽省大別山區(qū)水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償資金管理辦法》，但是，這對飲用水保護(hù)工作來說還不夠；第二，生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施范圍較窄，通常是一些“試點(diǎn)”或一些地區(qū)的自行探索，而沒有真正大范圍普及開來；第三，資金主要依靠財(cái)政撥款，來源比較單一，很難為飲用水水源保護(hù)工作提供穩(wěn)定、充足的財(cái)力支持。

2.2 存在“重城市、輕農(nóng)村”的問題

農(nóng)村地區(qū)飲用水安全問題一直存在，但未得到重點(diǎn)關(guān)注。在《條例》實(shí)施以前，安徽省甚至沒有專門的立法去關(guān)注并嘗試解決這一問題，水源保護(hù)工作的重心依然是在城市。2014—2015年的一次水質(zhì)調(diào)查顯示，安徽省農(nóng)村地區(qū)水質(zhì)合格率僅為60.1%，其中分散式供水合格率最低，存在很大安全衛(wèi)生隱患[7]，主要原因有：一是有關(guān)農(nóng)村水資源保護(hù)方面多為原則性的規(guī)定，實(shí)踐中可操作性不強(qiáng)，而且還有很多問題未涉及；二是農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，管理不到位，執(zhí)法資源跟不上，法律法規(guī)在執(zhí)行過程中會(huì)遇到很多困難；三是農(nóng)村水源污染治理非常困難，需要投入大量的資金，這些僅僅依靠財(cái)政支持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

2.3 水源地保護(hù)區(qū)劃分思路單一

安徽省的飲用水水源大致可以分為三種類型：河流型、地下水型和湖庫型。這三類水源各有特點(diǎn)。一般來說，河流型飲用水源具有開放性的特點(diǎn)，因此易受污染，而且由于其流域面積較大，受污染的機(jī)會(huì)增多，治理起來比較費(fèi)力。地下水水源一般較為封閉，當(dāng)污染發(fā)生后往往不易察覺，污染的治理也十分困難[8]。此外，地下水水源的水質(zhì)除受氣候、地質(zhì)等影響外，還受含水層的巖性影響。例如，安徽省北部地區(qū)的地下水受到地質(zhì)環(huán)境的影響，水中的氟含量常年超標(biāo)。湖泊、水庫型水源介于河流型水源和地下水型水源之間，是最為常見的一種水源。不同類型的水源地特點(diǎn)不同，在保護(hù)工作中應(yīng)當(dāng)考慮到差異，實(shí)行區(qū)別對待。然而事實(shí)并非如此，安徽省對水源地采取的是分級保護(hù)的方式，分為一級保護(hù)區(qū)、二級保護(hù)區(qū)和準(zhǔn)保護(hù)區(qū)，不同級別的保護(hù)區(qū)內(nèi)實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)不一的保護(hù)措施。這種保護(hù)區(qū)的劃分思路雖然正確但是比較傳統(tǒng)和單一，《條例》中沒有考慮到不同類型水源地的不同特點(diǎn)，實(shí)施針對性的保護(hù)措施，沒有真正做到“對癥下藥”。

3 完善安徽省飲用水水源保護(hù)相關(guān)制度的建議

3.1 建立飲用水水源生態(tài)補(bǔ)償公益基金

經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的區(qū)域，其主體對環(huán)境利益的需求程度往往也不相同，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)面臨的最迫切的問題仍然是發(fā)展問題。因此，保障飲用水安全可能會(huì)限制水源地附近區(qū)域的生產(chǎn)、開發(fā)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)?shù)匾欢ǖ纳鷳B(tài)補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償制度能夠長期、穩(wěn)定運(yùn)行的關(guān)鍵是獲得充足的財(cái)力支持。而我國的生態(tài)補(bǔ)償制度過度依賴縱向的政府財(cái)政撥款，單一的來源難以保證生態(tài)補(bǔ)償制度長期、穩(wěn)定、持續(xù)地運(yùn)行。因此，應(yīng)當(dāng)建立飲用水水源生態(tài)補(bǔ)償公益基金來解決這一問題[9]。與單一的政府撥款模式不同，飲用水水源生態(tài)補(bǔ)償公益基金的資金來源更為廣泛，除了財(cái)政專項(xiàng)撥款外，可以吸收社會(huì)捐款，可以從環(huán)境稅中抽取一定比例資金，還可以通過設(shè)立環(huán)保彩票、綠色保險(xiǎn)等方式廣泛“開源”。從監(jiān)督的角度看，生態(tài)補(bǔ)償公益基金的運(yùn)行，不僅要接受其內(nèi)部會(huì)計(jì)、審計(jì)制度的制約，還要接受政府部門、社會(huì)大眾等外部監(jiān)督，提高透明度。當(dāng)然，為保障基金能持續(xù)穩(wěn)定地運(yùn)行，還需要一系列配套制度，有待更深入地探索。除此之外，完善飲用水水源生態(tài)補(bǔ)償制度還應(yīng)該緊抓立法工作，完善相關(guān)的法律法規(guī)，在法律層面上進(jìn)行更專門、更細(xì)化的規(guī)定，提高適用性和執(zhí)法的嚴(yán)格性。

3.2 重視農(nóng)村水源地保護(hù)立法工作

解決農(nóng)村飲用水水源的安全問題，僅靠擴(kuò)大相關(guān)規(guī)范性文件的適用范圍還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要一系列配套的制度及規(guī)范?？梢試L試開展以下幾方面工作：第一，各地方應(yīng)立足自身實(shí)際，依據(jù)《條例》制定更專門、更細(xì)化、可操作性更強(qiáng)的相關(guān)規(guī)范性法律文件，在立法層面上做到有法可依；第二，加大執(zhí)法的力度，使執(zhí)法“常態(tài)化”，避免“突擊式”，以免助長潛在違法者的僥幸心理；第三，無論是執(zhí)法、監(jiān)督還是管理工作都需要依靠人才，農(nóng)村飲用水水源保護(hù)工作更需要大量的專業(yè)人才。因此，高素質(zhì)專業(yè)人才的引進(jìn)十分重要，對于現(xiàn)有工作人員要定期培訓(xùn)，提升他們的職業(yè)素質(zhì)、執(zhí)法水平及工作能力，可以組建專門從事農(nóng)村飲用水水源保護(hù)相關(guān)工作的工作組以保證其專業(yè)性[10]。此外，水源檢測、公示以及對村民宣傳教育等工作也不容忽視。

3.3 依據(jù)水源地類型不同進(jìn)行區(qū)別保護(hù)

在水源地保護(hù)問題上最好能依據(jù)其特點(diǎn)因地制宜、對癥下藥。因此，除了劃分保護(hù)區(qū)、分級保護(hù)外，還應(yīng)采取其他方法以便能更好地保護(hù)水源安全。例如，對于河流型或湖庫型飲用水水源來說，由于其作為飲用水水源的特殊功能，保護(hù)的重點(diǎn)應(yīng)該是盡量減少河流沿線的工業(yè)排污及人類活動(dòng)對河流的污染；除了水質(zhì)外，還要重點(diǎn)關(guān)注水量，結(jié)合河流自身的特點(diǎn)，考慮到豐水期的洪水泛濫、枯水期的水流減少，甚至水土流失等因素對飲用水安全的影響。而對于地下水來說，不僅安徽省，全國均面臨著地下水開采過度、地下水水位下降、地下水水質(zhì)污染以及地下水使用浪費(fèi)等問題[11]。因此，地下水水源的保護(hù)除了一般的措施外，還應(yīng)有“人工地下水補(bǔ)給”、配套建立地下水水源衛(wèi)生防護(hù)帶、采用截流或堵塞裝置隔離污染中心等措施?？傊?，對于不同的水源類型應(yīng)該規(guī)定不同的保護(hù)制度，除了制定嚴(yán)格的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)對污染企業(yè)實(shí)施“總量控制”，加強(qiáng)對執(zhí)法、守法的監(jiān)督管理等一般措施外，還應(yīng)根據(jù)各自特點(diǎn)，有側(cè)重地制定不同的預(yù)防或治理污染的措施，做到“對癥下藥”。

當(dāng)然，安徽省的飲用水水源保護(hù)工作還存在其他問題，例如執(zhí)法問題、監(jiān)管問題等。相信隨著社會(huì)主義法治建設(shè)的深入推進(jìn)、環(huán)保觀念的加強(qiáng)以及科技的發(fā)展，這些問題終將得到解決。