國家審計(jì)改革發(fā)展進(jìn)程

孫強(qiáng)

1982年，《中華人民共和國憲法》規(guī)定實(shí)行審計(jì)監(jiān)督制度，國務(wù)院和縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。國家審計(jì)作為改革和法治催生的產(chǎn)物，天生是黨和國家推進(jìn)改革開放和民主法治的治理方式之一。

以問題為導(dǎo)向查錯(cuò)糾弊是國家審計(jì)的首要任務(wù)。分析國家治理體系的缺陷和薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)而推動(dòng)一系列制度、規(guī)則及其運(yùn)行機(jī)制的完善和升級(jí)，國家審計(jì)由最初的“獨(dú)立查賬”、真實(shí)性審計(jì)、打假治亂，到全力推進(jìn)績效審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，再到實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)審計(jì)全覆蓋，維護(hù)國家安全、優(yōu)化國家治理，這一演進(jìn)過程真實(shí)地體現(xiàn)了國家審計(jì)的任務(wù)要求?？v觀國家審計(jì)發(fā)展過程，審計(jì)整改機(jī)制和國家治理其他領(lǐng)域改革互相推進(jìn)，體現(xiàn)出審計(jì)服務(wù)國家治理的基本路徑。改革的深入和國家治理的現(xiàn)代化也將進(jìn)一步引導(dǎo)審計(jì)理念和審計(jì)整改工作思路的變革與發(fā)展。

法治和改革催生審計(jì)整改報(bào)告制度

1994年審計(jì)法確立了審計(jì)工作報(bào)告制度。1996年7月，審計(jì)署連續(xù)23年受國務(wù)院委托向全國人大常委會(huì)作審計(jì)工作報(bào)。在最初10年的審計(jì)工作報(bào)告中，針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改情況雖或多或少提及，但并未成為審計(jì)工作報(bào)告的一項(xiàng)單列內(nèi)容。

審計(jì)整改情況正式成為審計(jì)工作報(bào)告的法定內(nèi)容始自2006年。當(dāng)年修訂實(shí)施的審計(jì)法第四條增加一款規(guī)定“國務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將審計(jì)工作報(bào)告中指出的問題的糾正情況和處理 結(jié)果向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告”。2006年至2015年，每年12月，審計(jì)署受國務(wù)院委托向全國 人大常委會(huì)書面報(bào)告審計(jì)查出問題的整改情況。2008年初至2015年初，審計(jì)署基本上是以每年發(fā)布的第1號(hào)審計(jì)結(jié)果公告，向社會(huì)公告前一年“中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問題的整改結(jié)果”。

2015年以后，審計(jì)整改情況正式從審計(jì)工作報(bào)告中單列出來。至2018年6月，審計(jì)署受國務(wù)院委托，分別向全國人大常委會(huì)報(bào)告了2015年度至2017年度的中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問題整改情況，相關(guān)情況均全文實(shí)時(shí)向社會(huì)公開。

“問責(zé)”推進(jìn)審計(jì)整改運(yùn)行機(jī)制完善

審計(jì)整改自2006年成為審計(jì)法定職責(zé)。2007年至2017年的11年間，被審計(jì)單位和相關(guān)部門根據(jù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題以及審計(jì)處理意見和審計(jì)建議，追回或歸還擠占挪用的資金、規(guī)范賬務(wù)處理、挽回和避免損失、促進(jìn)增收節(jié)支等能夠按金額計(jì)量的整改金額21849億元，完善各項(xiàng)制度22189項(xiàng)，追究刑事責(zé)任或黨紀(jì)政紀(jì)處理22707人。在審計(jì)整改力度逐年加大的同時(shí)，審計(jì)整改報(bào)告結(jié)構(gòu)及內(nèi)容的完善也反映出審計(jì)整改運(yùn)行機(jī)制的不斷健全。

一是審計(jì)整改指標(biāo)不斷改進(jìn)。2006年度至2008年度，審計(jì)整改報(bào)告在反映總量上，僅采用了追回或歸還擠占挪用的資金、完善制度、追究責(zé)任三項(xiàng)基本指標(biāo)。自2009年度起，擴(kuò)展采用挽回或避免損失等可以用金額計(jì)量的整改指標(biāo)。自 2011年度起，開始采用整改違規(guī)征地用地等非金額計(jì)量指標(biāo)。自2015年度起，開始采用整改率指標(biāo)，如2015年度整改率為84.5%，2016年度整改率達(dá)到95%，綜合反映了審計(jì)整改的相對(duì)程度。

二是審計(jì)整改報(bào)告框架日趨完善。2006年度至2013年度的審計(jì)整改情況結(jié)果公告，主要是按照審計(jì)工作報(bào)告順序，采取一一對(duì)應(yīng)的方式逐項(xiàng)列出審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改情況，2014年度的審計(jì)整改報(bào)告是在全國人大常委會(huì)上首次口頭匯報(bào)，但仍延續(xù)了以往的結(jié)構(gòu)。自2015年度起，審計(jì)整改報(bào)告改變?yōu)榫C合性報(bào)告，分為“整改工作的部署推進(jìn)情況”“整改落實(shí)的具體情況”“部分問題未完成整改的原因及下一步工作安排”三大部分內(nèi)容，審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的具體整改情況作為綜合報(bào)告的附件。2016年度審計(jì)整改報(bào)告在此基礎(chǔ)上繼續(xù)完善，將“建立健全長效機(jī)制”單列為一部分內(nèi)容，重點(diǎn)反映健全機(jī)制制度情況，并在報(bào)告附件中增加了發(fā)展改革委、財(cái)政部、國務(wù)院扶貧辦、工業(yè)和信息化部四個(gè)部門關(guān)于重點(diǎn)問題的整改情況報(bào)告，在形式和內(nèi)容上逐步契合了全國人大常委會(huì)關(guān)于報(bào)告審查和應(yīng)詢機(jī)制的要求。

三是整改主體責(zé)任逐步清晰。審計(jì)整改最初雖由國務(wù)院總理直接推動(dòng)，各被審計(jì)單位具體落實(shí)，但對(duì)整改責(zé)任的落實(shí)并不是十分細(xì)化。2008年，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求建立整改責(zé)任制；2011年，將審計(jì)整改確定作為被審計(jì)單位的“一 把手”工程，要求主要負(fù)責(zé)同志親自掛帥督導(dǎo)；2014年，再次強(qiáng)調(diào)“一把手”是整改的第一責(zé)任人，并要求建立整改任務(wù)清單，排出時(shí)間表，實(shí)行對(duì)賬銷號(hào)。這些要求隨后上升為制度性規(guī)定。自2015年起，審計(jì)整改納入國務(wù)院督辦事項(xiàng)，強(qiáng)力推進(jìn)整改落實(shí)。

四是整改聯(lián)動(dòng)機(jī)制不斷強(qiáng)化。對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改是被審計(jì)單位的直接責(zé)任，但其積極整改的程度卻一直難以控制。直至十八大之后的2013年，在國務(wù)院推動(dòng)下引入輿論監(jiān)督，共同推進(jìn)被審計(jì)單位整改的機(jī)制才最終形成。至2015年，前述被審計(jì)單位到會(huì)應(yīng)詢等人大監(jiān)督配套制度得以實(shí)施，同年在國務(wù)督辦下的行政問責(zé)加入整改聯(lián)動(dòng)機(jī)制。自2016年起，審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改，逐步作為全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任履行情況，納入績效考核、內(nèi)部巡視工作，并作為干部考核獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。國家行業(yè)主管部門的督促整改和地方政府的跨部門整改協(xié)調(diào)機(jī)制也逐步形成，審計(jì)署“誰審計(jì)、誰負(fù)責(zé)督促”進(jìn)行專項(xiàng)跟蹤督促檢查的工作機(jī)制也日益強(qiáng)化。

制度性審計(jì)整改模式日趨完善

2007年，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議專題研究部署審計(jì)整改工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，整改工作必須著眼于制度建設(shè)，完善體制和機(jī)制，從源頭上杜絕預(yù)算執(zhí)行中的違規(guī)違紀(jì)問題， 做到標(biāo)本兼治。2011年，國務(wù)院再次強(qiáng)調(diào)，對(duì)于體制機(jī)制或者歷史遺留問題的解決，要盡快完善和出臺(tái)相關(guān)制度。2013年，強(qiáng)調(diào)要把整改作為推進(jìn)改革的“催化劑”，倒逼改革和創(chuàng)新。2014年，提出要著力構(gòu)建長效機(jī)制，用改革的辦法解決前進(jìn)中的問題。2015年，提出要在審計(jì)整改中及時(shí)修改完善與改革發(fā)展不適應(yīng)的規(guī)章制度，建立健全監(jiān)督制約長效機(jī)制。

最近兩年的審計(jì)整改報(bào)告均將推動(dòng)完善制度、健全長效機(jī)制作為報(bào)告的一項(xiàng)中心內(nèi)容，篇幅一般占到總篇幅的三分之一左右。如在2016年度的審計(jì)整改報(bào) 告中，單列長效機(jī)制建立情況，從5個(gè)部分、17個(gè)方面分類反映了財(cái)稅改革、政策執(zhí)行、風(fēng)險(xiǎn)防控、民生安全、權(quán)力制約等改革配套措施和部門間協(xié)作機(jī)制建設(shè)成果，體現(xiàn)了審計(jì)監(jiān)督的最終目的，將審計(jì)發(fā)揮作用的落腳點(diǎn)放在推動(dòng)完善制度和深化改革上。

制度性整改，尤其是十八大以來，逐漸呈現(xiàn)由標(biāo)本兼治向以治本為主的過渡。一是聚焦法治建設(shè)和頂層設(shè)計(jì)，二是聚焦政府責(zé)任和權(quán)力制約，三是聚焦風(fēng)險(xiǎn)防范和改革發(fā)展。

結(jié)語

審計(jì)工作報(bào)告作為年度審計(jì)思路和工作成果的集中體現(xiàn)和綜合反映，自199年以來，已經(jīng)成為國家審計(jì)直接參與國家治理的主要渠道之一，成為中央作出決策推進(jìn)改革的重要依據(jù)。但不論審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題多么重要、審計(jì)建議多么具有建設(shè)性，都需要通過推進(jìn)審計(jì)整改這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)作用于國家治理。

面對(duì)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的歷史性變化，面對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各項(xiàng)因素發(fā)展變化相互交織的復(fù)雜局面，為著力解決不平衡不充分發(fā)展問題，提升發(fā)展質(zhì)量和效益，國家治理行為也將日趨復(fù)雜化。而為建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督體制，黨和國家對(duì)審計(jì)亦提出了一系列新定位、新要求。審計(jì)將在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)全面深化改革、促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行等方面發(fā)揮更為重要的作用。可以預(yù)見的是，拓展審計(jì)效能、培育和發(fā)揮制度性審計(jì)整改機(jī)制，不僅在過去是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可或缺的重要運(yùn)行機(jī)制之一，在持續(xù)促進(jìn)良治的未來，也必將有更大的價(jià)值增值空間。