土地承包期延長對征地補償?shù)挠绊?/h1>
2018-10-12 09:26:50仝照民
現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技 2018年16期
仝照民
摘要 以長春市汽車開發(fā)區(qū)為研究對象，構(gòu)建農(nóng)地保障功能測度指標，利用收益還原法和功能價值法建立農(nóng)地征收補償標準理論框架，并對承包期延長前后農(nóng)地保障效益的變化進行比較。結(jié)果表明，農(nóng)地對農(nóng)民的社會保障效益顯著，承包期延長提高了農(nóng)地的社會保障效益，未來若繼續(xù)采用產(chǎn)值倍數(shù)法進行征地補償，將對農(nóng)民長期利益造成損害。因此，補償應朝多元化方向轉(zhuǎn)變，提高補償方式的可持續(xù)性，采用多種措施結(jié)合的方法對農(nóng)民進行安置。
關鍵詞 土地承包期；收益還原法；農(nóng)地保障；征地補償
中圖分類號 F301.0 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）16-0288-03
Effect of Prolonged Land Contract Period on Land Acquisition Compensation
TONG Zhao-min
（College of Earth Sciences，Jilin University，Changchun Jilin 130061）
Abstract Taking Changchun automobile development area as the research object，the measurement index of farmland security function was set up，the theoretical framework of farmland acquisition compensation standard was established by using the income capitalization approach and the functional value method，and the changes of the rural land security benefits before and after the extension of the contract period were compared.The results show that，the agricultural land had a remarkable benefit to the social security of the peasants，and the extension of contract period significantly improved farmland social security benefits.In the future，if the land acquisition compensation is continued by using multiple output method，the long-term interests of farmers will be damaged.So the compensation should shift towards to the direction of diversification，improve its sustainability，and the resettlement of farmers should combine with a variety of measures.
Key words land contract period；income capitalization approach；farmland security function；land acquisition compensation
黨的十九大報告提出“保持土地承包關系穩(wěn)定并長期不變，第二輪土地承包到期后再延長30年”[1]，延長承包期對穩(wěn)定土地承包關系、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展有著長遠意義。農(nóng)地對農(nóng)民的基本生活、就業(yè)、養(yǎng)老等具有一定的保障功能，在現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障制度嚴重滯后并且一時難以建立的情況下[2]，土地的保障功能對于農(nóng)民意義重大。土地承包期延長將會調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)投入積極性，促進土地可持續(xù)發(fā)展，擴大土地保障效益。中國工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展必將導致農(nóng)地非農(nóng)化[3]，當前中國經(jīng)濟仍然具有典型的二元經(jīng)濟特征，城市土地面積快速擴張，導致土地需求量的激增[4]。我國征地制度改革滯后，存在征地補償標準低、因公共利益需要的建設用地范疇不明、征地程序缺失等問題[5]，在土地承包期延長后如果不能及時改進補償制度，將會激化土地征收過程中的矛盾沖突，引發(fā)并行的社會問題。因此，對研究區(qū)土地保障效益進行量化，比較承包期延長前后保障效益的變化趨勢，將為改進農(nóng)地征收補償體制提供參考。
1 研究區(qū)農(nóng)地保障功能分析
1.1 研究區(qū)概述及數(shù)據(jù)來源
長春市汽車產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)位于長春市區(qū)西南部，是建設長春西部新城區(qū)和長春國際汽車城的重要平臺[6]，對于土地有較大需求。2017年4月，通過實地走訪和問卷的形式對汽車區(qū)繁榮村、前程村等逾40戶失地農(nóng)戶進行調(diào)查，得到有效問卷387份，結(jié)合征地中心提供的備案資料和《長春市統(tǒng)計年鑒》，對汽車開發(fā)區(qū)農(nóng)地保障功能進行分析。
1.2 農(nóng)地經(jīng)濟保障功能
農(nóng)地的經(jīng)濟保障功能主要體現(xiàn)在農(nóng)地的經(jīng)濟收益上，當農(nóng)民擁有土地時，可以耕種土地而獲得經(jīng)濟收益，這是一種恒久的收益流。當農(nóng)民失去土地時，應該對其轉(zhuǎn)移的收益流進行補償，在數(shù)量上等于若干年土地收益之和[7]。收益還原法可以將農(nóng)地未來每年預期的客觀收益以一定的資本化率折算到估價期日現(xiàn)值[8]，與農(nóng)用地有關的收益和費用等資料相對比較容易收集，其一般計算公式如下：
p=■[1-■]
式中，p為土地承包置換經(jīng)濟價值，a為農(nóng)用地年純收益，r為貼現(xiàn)率，n為農(nóng)地承包年期。通過查閱長春市統(tǒng)計年鑒，得到長春市農(nóng)用地產(chǎn)值（表1）。
結(jié)合社會平均利潤對農(nóng)地純收益進行修正，得到平均年純收益為12 405元/hm2，貼現(xiàn)率根據(jù)銀行的標準確定為5%，農(nóng)地承包年期為30年，計算得到農(nóng)地經(jīng)濟保障價值為190 695元/hm2。
1.3 農(nóng)地社會保障功能
土地對農(nóng)民的社會保障功能可以歸納為以下4個方面：一是為農(nóng)民提供基本生活保障；二是為農(nóng)民提供就業(yè)機會；三是為農(nóng)民的后代提供土地；四是心理保障作用[9]。
由表2可以看出，大部分農(nóng)民肯定了土地的基本生活保障作用，主要還是由于我國農(nóng)村社會保障體系的落后和農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的巨大風險。同時也可以發(fā)現(xiàn)，承包地對農(nóng)民的經(jīng)濟效用正在弱化，目前農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟收入已經(jīng)不再是農(nóng)民唯一的收入，兼職農(nóng)民在汽車開發(fā)區(qū)較為普遍。
通過賦予不同保障程度相應的權(quán)重對數(shù)據(jù)進行比較處理，得到相對效用均值。對土地不同的保障效用打分，根據(jù)問卷結(jié)果得到5個方面保障效用分值X1、X2、X3、X4、X5，計算公式為：
Xi=■wjNj
式中，Xi為第i項效用分值，wj為不同保障程度對應的權(quán)重，Nj為不同保障程度對應的問卷份數(shù)。
計算第i項效用相對總效用的均值，計算公式為：
Zi=■
計算可得，基本生活保障、提供就業(yè)機會、為后代提供土地、心理保障、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益效用均值分別為0.293 3、0.186 4、0.188 4、0.191 6、0.176 1。4項社會保障效用均值之和為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益效用均值的4.88倍，而汽車開發(fā)區(qū)的農(nóng)地經(jīng)濟保障價值為190 693元/hm2，其置換社會保障價值為915 330元/hm2。而研究區(qū)征地補償費約為75萬元/hm2，故在進行征地補償時，政府可能忽略了農(nóng)地的社會保障價值，不足額的補償費也是部分農(nóng)民對征地不滿意的原因。
2 承包期延長后農(nóng)地保障效益的變化
在十九大公布的報告中，習近平總書記提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并明確保持土地承包關系穩(wěn)定并長期不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。改革開放以來，第一輪土地承包從1983年開始，承包期15年；第二輪從1997年開始，承包期30年。中國農(nóng)村人口占總?cè)丝诮?0%，人們非常關注2027年承包期滿之后的形勢[10]，而如今中央的該項決策為未來指明了方向。
延長承包期可以增強農(nóng)民對農(nóng)地的保護意識，減少農(nóng)藥、化肥的過度使用。過短的承包期往往會導致掠奪式經(jīng)營等短期行為，但擁有更長更穩(wěn)定土地產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民，會將合理休養(yǎng)土地納入考慮范疇，可以促進農(nóng)地經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。此外，隨著承包期的延長，農(nóng)民將更敢于對土地進行投資。在此之前，農(nóng)民的資本不敢過多投入在流轉(zhuǎn)來的土地上，擔心流轉(zhuǎn)期內(nèi)不能回收成本，而將承包期延長30年，農(nóng)民在土地上的投資將更大膽，投入也將更多。同時，土地產(chǎn)權(quán)有了明確預期，將有助于形成農(nóng)村土地市場，農(nóng)民對土地價值認識越高，在流轉(zhuǎn)時獲得的回報也將越高。不僅如此，在農(nóng)村社會保障制度滯后的情況下，延長承包期使農(nóng)地在保障基本生活、提供就業(yè)機會等方面更加重要。
在僅考慮承包時間變化的情況下，計算可得新的農(nóng)地經(jīng)濟保障價值為234 810元/hm2，置換社會保障價值為1 145 865元/hm2，較之前提高了23%。如果考慮土地投入的加大、流轉(zhuǎn)市場的活躍、社會保障效用的增強等因素，農(nóng)地對農(nóng)民的保障價值將會更大。因此，在征收土地時，應當采取更合理的補償方式，盡可能地保護農(nóng)民的利益。
3 農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)征收的合理補償
3.1 征地補償?shù)默F(xiàn)狀和問題
作為我國征地制度改革核心的征地補償標準一直是政策制定者和學者關注的重點。近年來，隨著農(nóng)民維權(quán)意識的增強，以經(jīng)濟矛盾為主的征地問題日益突出[11]。我國現(xiàn)行征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗的補償費[12]，數(shù)額是被征收前3年平均年產(chǎn)值的數(shù)倍。而農(nóng)村土地征收后的農(nóng)民補償以貨幣安置為主，即一次性發(fā)放安置補助費和其余相應的補償費，之后讓農(nóng)民自謀職業(yè)。但隨著農(nóng)民對土地投入的累積、土地資源稀缺度的增加、生活水平的提高，按照傳統(tǒng)的產(chǎn)值倍數(shù)法進行的補償，已經(jīng)無法讓農(nóng)民得到長期的穩(wěn)定生活[13]。一次性的貨幣補償僅僅考慮了被征地農(nóng)民眼前的生活安排，并沒有考慮到失地農(nóng)民今后的養(yǎng)老、醫(yī)療保險等長期發(fā)展問題，也沒有與社會保障制度銜接；同時，征地補償費很容易在短時間內(nèi)被農(nóng)民揮霍空，部分沒有經(jīng)濟來源的失地農(nóng)民將對社會秩序的穩(wěn)定造成極大的影響。在承包期延長30年的新政策出臺后，這種短期補償方式的弊端將會被放大。因此，征地補償方式更應當具備長遠性和多元性。
3.2 合理改進征地補償?shù)慕ㄗh
3.2.1 擴大征地補償范圍。對比汽車開發(fā)區(qū)實際補償金額與理論補償金額可以發(fā)現(xiàn)，政府在進行土地征收時，僅考慮了農(nóng)民失去土地所損失的經(jīng)濟收入，而忽略了土地所兼?zhèn)涞纳鐣Ｕ蟽r值。雖然各國根據(jù)不同的價值取向堅持著不同的土地征收補償標準，但是從世界發(fā)展趨勢上看，對于土地征收的補償范圍呈現(xiàn)日益放寬的趨勢。結(jié)合我國實際情況，雖然不能完全涵蓋國外那些細致入微的征收補償范圍，但我國在征收補償范圍上確實有待擴大。征收補償應不僅僅局限于土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補助費，應囊括經(jīng)濟損失的各種形式，農(nóng)地的基本生活保障功能、提供就業(yè)機會功能、心理保障功能以及子女繼承功能等社會保障效用也應納入補償范圍。農(nóng)民在沒有充足的財富積累、沒有足夠的非農(nóng)就業(yè)機會、沒有健全的社會保障體系時，在較大程度上必須依靠土地收獲物供給其基本生活資料[14]，在承包期延長后，農(nóng)地的社會保障功能更加凸顯出來。因此，政府可以幫助農(nóng)民上繳社會保障費用，確保農(nóng)民能夠享有等同于城市居民的社會保障服務。此外，在研究區(qū)還存在著一部分農(nóng)地因為征收而被分割的情況。土地分割會造成不動產(chǎn)價值的損失，國外普遍存在著土地殘損補償[15]，如果殘損的土地極大的影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，政府應對集體土地進行全部征收并給予相應補償，被征地集體農(nóng)民也應享有相應的請求權(quán)。
3.2.2 提高征地補償?shù)目沙掷m(xù)性。土地承擔著農(nóng)民絕大部分生活支出，能夠為農(nóng)民提供穩(wěn)定的生活來源，農(nóng)民失去土地不僅代表著當前生活無法得到保障，而且意味著失去養(yǎng)老保障。從某種意義上講，農(nóng)地不僅承擔了一代人的生計，還負擔了下一代人的生活，如果征地補償只考慮眼前利益而忽略可持續(xù)性，將帶來嚴重的農(nóng)村養(yǎng)老問題[16]。在承包期延長的形勢下，為了體現(xiàn)土地的增值收益，可以采用土地換股的補償方式，從而彌補當前補償方式難以長遠的缺陷。征地代表著房地產(chǎn)、工業(yè)園區(qū)、高速公路等項目的開展，不同用途的土地其收益大不相同，農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地所產(chǎn)生的增值主要是農(nóng)業(yè)地租轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地地租所增加的資本化地租，是一種長期的收益流[17]。隨著我國融資方式的不斷創(chuàng)新，征地農(nóng)民入股的方式不僅可以讓農(nóng)民分享項目收益、提高補償標準，還可以緩解征地矛盾、促進項目的順利實施。同時，一次性補償變成長期補償避免了失地農(nóng)民揮霍補償款給社會穩(wěn)定帶來的風險，同時減輕了企業(yè)投資初期的融資問題[18]。
3.2.3 拓寬征地補償?shù)男问?。土地對農(nóng)民的作用體現(xiàn)在各個方面，以貨幣形式進行的征地補償，難以全方面考慮失地農(nóng)民未來的生活，也未能體現(xiàn)土地的等價交換。隨著可支配土地時限的延長，土地對農(nóng)民的影響將更加深入，因而應當探索除了貨幣以外的補償形式，以彌補貨幣補償標準低的不足，成為貨幣補償?shù)挠幸嫜a充，確保被征地農(nóng)民的生活不因征地受到影響。目前，各地方政府在實踐中總結(jié)出了多種安置失地農(nóng)民的途徑，包括留地安置、集體土地使用權(quán)入股、組織就業(yè)培訓、社會保障安置等[19]。留地安置是指在征地時，預留一定比例的建設用地，交回給被征地村集體經(jīng)濟組織使用，以建設用地替代農(nóng)用地作為對村經(jīng)濟集體組織和農(nóng)民的補償。留地安置是一種典型的以地易地的實物補償，用建設用地來更換農(nóng)民種植生產(chǎn)資料的農(nóng)用地，體現(xiàn)了土地補償?shù)膶Φ刃裕乳g接提高了補償標準，又妥善解決了農(nóng)民的長遠生計問題；既為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展提供了必要的場所和基礎，又為農(nóng)民提供了良好的就業(yè)機會[20]。社會保障安置是政府征收農(nóng)村集體土地后，通過購買社保使被征地農(nóng)民享受基本養(yǎng)老保險或者醫(yī)療保險待遇，從而補償土地被征收后農(nóng)民失去長遠生計保障的損失。這種以地換社保的方式在一定程度上消除了不同地區(qū)農(nóng)民在安置補償標準上的互相攀比，有效解決了征地糾紛的發(fā)生。同時，該模式的實踐也擴大了社會保險的覆蓋面，增強了社?；鸬恼{(diào)節(jié)能力[21]。雖然補償方式還存在諸多的爭議，但采用多種安置形式組合的方法，可以發(fā)揮各項措施之長，彌補“單兵作戰(zhàn)”的缺陷，形成優(yōu)勢互補的格局，從根本上確保不因征地而降低農(nóng)民生活水平，不因征地而使農(nóng)民喪失可持續(xù)生計，不因征地而犧牲穩(wěn)定的社會環(huán)境[22]。
4 結(jié)語
在新形勢下，深化土地改革，處理好農(nóng)民與土地的關系，著眼點仍是土地征收的補償問題。當前土地征收制度雖然仍存在諸多問題，但是各地政府正在積極解決，不斷提高補償標準，拓寬補償途徑，體現(xiàn)農(nóng)民個體的意愿。在土地承包期延長的契機下，政府更應該加快土地征收補償制度的完善，擴大征地補償范圍，提高補償方式的可持續(xù)性，采用多種補償方式相結(jié)合的方法，盡可能地照顧到農(nóng)民的合法權(quán)益，實現(xiàn)社會公平正義。
在征地補償過程中，因為《物權(quán)法》明確規(guī)定征地補償?shù)膶ο笫寝r(nóng)村集體，所以土地補償款依法只能補償?shù)酱寮w而不是農(nóng)民個人[23]，而土地承包期延長雖然不意味著土地私有化，但是農(nóng)民作為用益物權(quán)人對土地享有的占用、使用、收益權(quán)能卻更加明顯，失去土地時農(nóng)民個體損失也更為突出。因此，補償款的分配問題有待進一步的研究。
5 參考文獻
[1] 李勁峰，齊中熙，烏夢達，等.十九大報告透露的八大改革著力點[J].浦東開發(fā)，2017（11）：12-13.
[2] 劉甜甜.土地在農(nóng)戶家庭生活保障中的功能研究：基于山東省鄒平縣的農(nóng)戶問卷調(diào)查[J].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2011，13（1）：103-105.
[3] 錢忠好，牟燕.征地制度、土地財政與中國土地市場化改革[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2015，36（8）：8-12.
[4] 徐長香.大力推進全域城市化 加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌融合發(fā)展[J].對外經(jīng)貿(mào)，2015（9）：94-95.
[5] 李中.我國征地制度：問題、成因及改革路徑[J].理論探索，2013（2）：105-108.
[6] 張曉莉.長春汽車產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)發(fā)展問題研究[D].長春：東北師范大學，2009.
[7] 王茜.“土地換保障”視角下，土地承包經(jīng)營權(quán)置換價格內(nèi)涵及測算研究[D].南京：南京農(nóng)業(yè)大學，2013.
[8] 李卉欣.運用收益還原法評估土地價格探討[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2009，21（6）：153-154.
[9] 李夏男.農(nóng)地社會保障功能研究[D].泰安：山東農(nóng)業(yè)大學，2011.
[10] 盧義杰.土地承包期延長30年將給農(nóng)民帶來什么[N].中國青年報，2017-10-20（003）.
[11] 鄭濤.城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民利益訴求問題研究[D].上海：華東師范大學，2013.
[12] 帥海香.我國農(nóng)村土地征收補償法律制度的問題與對策[J].法學雜志，2011，32（10）：94-97.
[13] 李亞玲.我國農(nóng)村土地征收補償制度研究[D].成都：西南交通大學，2017.
[14] 陳希勇.農(nóng)村土地社會保障功能：困境及其對策分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2008（8）：85-88.
[15] 王太高.土地征收制度比較研究[J].比較法研究，2004（6）：16-30.
[16] 方璐.通遼市征地補償方式的研究[D].北京：中國地質(zhì)大學，2014.
[17] 林瑞瑞.土地增值收益分配問題研究[D].北京：中國農(nóng)業(yè)大學，2015.
[18] 曹生國.我國征地補償標準創(chuàng)新方案及其問題分析[J].上海國土資源，2016，37（1）：39-43.
[19] 李穗濃.論我國農(nóng)村土地征收補償制度的改革[D].北京：中國政法大學，2010.
[20] 李曉偉.留地安置模式淺析[J].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2012，14（1）：43-45.
[21] 周靜，唐焱，薛仲.“土地換保障”研究綜述[J].安徽農(nóng)業(yè)科學，2011，39（4）：2494-2496.
[22] 嚴連勇.農(nóng)村土地征收補償安置問題研究[D].重慶：西南政法大學，2015.
[23] 張志.農(nóng)村土地征收補償款分配和使用法律問題研究[D].太原：山西大學，2013.
仝照民
摘要 以長春市汽車開發(fā)區(qū)為研究對象，構(gòu)建農(nóng)地保障功能測度指標，利用收益還原法和功能價值法建立農(nóng)地征收補償標準理論框架，并對承包期延長前后農(nóng)地保障效益的變化進行比較。結(jié)果表明，農(nóng)地對農(nóng)民的社會保障效益顯著，承包期延長提高了農(nóng)地的社會保障效益，未來若繼續(xù)采用產(chǎn)值倍數(shù)法進行征地補償，將對農(nóng)民長期利益造成損害。因此，補償應朝多元化方向轉(zhuǎn)變，提高補償方式的可持續(xù)性，采用多種措施結(jié)合的方法對農(nóng)民進行安置。
關鍵詞 土地承包期；收益還原法；農(nóng)地保障；征地補償
中圖分類號 F301.0 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）16-0288-03
Effect of Prolonged Land Contract Period on Land Acquisition Compensation
TONG Zhao-min
（College of Earth Sciences，Jilin University，Changchun Jilin 130061）
Abstract Taking Changchun automobile development area as the research object，the measurement index of farmland security function was set up，the theoretical framework of farmland acquisition compensation standard was established by using the income capitalization approach and the functional value method，and the changes of the rural land security benefits before and after the extension of the contract period were compared.The results show that，the agricultural land had a remarkable benefit to the social security of the peasants，and the extension of contract period significantly improved farmland social security benefits.In the future，if the land acquisition compensation is continued by using multiple output method，the long-term interests of farmers will be damaged.So the compensation should shift towards to the direction of diversification，improve its sustainability，and the resettlement of farmers should combine with a variety of measures.
Key words land contract period；income capitalization approach；farmland security function；land acquisition compensation
黨的十九大報告提出“保持土地承包關系穩(wěn)定并長期不變，第二輪土地承包到期后再延長30年”[1]，延長承包期對穩(wěn)定土地承包關系、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展有著長遠意義。農(nóng)地對農(nóng)民的基本生活、就業(yè)、養(yǎng)老等具有一定的保障功能，在現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障制度嚴重滯后并且一時難以建立的情況下[2]，土地的保障功能對于農(nóng)民意義重大。土地承包期延長將會調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)投入積極性，促進土地可持續(xù)發(fā)展，擴大土地保障效益。中國工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展必將導致農(nóng)地非農(nóng)化[3]，當前中國經(jīng)濟仍然具有典型的二元經(jīng)濟特征，城市土地面積快速擴張，導致土地需求量的激增[4]。我國征地制度改革滯后，存在征地補償標準低、因公共利益需要的建設用地范疇不明、征地程序缺失等問題[5]，在土地承包期延長后如果不能及時改進補償制度，將會激化土地征收過程中的矛盾沖突，引發(fā)并行的社會問題。因此，對研究區(qū)土地保障效益進行量化，比較承包期延長前后保障效益的變化趨勢，將為改進農(nóng)地征收補償體制提供參考。
1 研究區(qū)農(nóng)地保障功能分析
1.1 研究區(qū)概述及數(shù)據(jù)來源
長春市汽車產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)位于長春市區(qū)西南部，是建設長春西部新城區(qū)和長春國際汽車城的重要平臺[6]，對于土地有較大需求。2017年4月，通過實地走訪和問卷的形式對汽車區(qū)繁榮村、前程村等逾40戶失地農(nóng)戶進行調(diào)查，得到有效問卷387份，結(jié)合征地中心提供的備案資料和《長春市統(tǒng)計年鑒》，對汽車開發(fā)區(qū)農(nóng)地保障功能進行分析。
1.2 農(nóng)地經(jīng)濟保障功能
農(nóng)地的經(jīng)濟保障功能主要體現(xiàn)在農(nóng)地的經(jīng)濟收益上，當農(nóng)民擁有土地時，可以耕種土地而獲得經(jīng)濟收益，這是一種恒久的收益流。當農(nóng)民失去土地時，應該對其轉(zhuǎn)移的收益流進行補償，在數(shù)量上等于若干年土地收益之和[7]。收益還原法可以將農(nóng)地未來每年預期的客觀收益以一定的資本化率折算到估價期日現(xiàn)值[8]，與農(nóng)用地有關的收益和費用等資料相對比較容易收集，其一般計算公式如下：
p=■[1-■]
式中，p為土地承包置換經(jīng)濟價值，a為農(nóng)用地年純收益，r為貼現(xiàn)率，n為農(nóng)地承包年期。通過查閱長春市統(tǒng)計年鑒，得到長春市農(nóng)用地產(chǎn)值（表1）。
結(jié)合社會平均利潤對農(nóng)地純收益進行修正，得到平均年純收益為12 405元/hm2，貼現(xiàn)率根據(jù)銀行的標準確定為5%，農(nóng)地承包年期為30年，計算得到農(nóng)地經(jīng)濟保障價值為190 695元/hm2。
1.3 農(nóng)地社會保障功能
土地對農(nóng)民的社會保障功能可以歸納為以下4個方面：一是為農(nóng)民提供基本生活保障；二是為農(nóng)民提供就業(yè)機會；三是為農(nóng)民的后代提供土地；四是心理保障作用[9]。
由表2可以看出，大部分農(nóng)民肯定了土地的基本生活保障作用，主要還是由于我國農(nóng)村社會保障體系的落后和農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的巨大風險。同時也可以發(fā)現(xiàn)，承包地對農(nóng)民的經(jīng)濟效用正在弱化，目前農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟收入已經(jīng)不再是農(nóng)民唯一的收入，兼職農(nóng)民在汽車開發(fā)區(qū)較為普遍。
通過賦予不同保障程度相應的權(quán)重對數(shù)據(jù)進行比較處理，得到相對效用均值。對土地不同的保障效用打分，根據(jù)問卷結(jié)果得到5個方面保障效用分值X1、X2、X3、X4、X5，計算公式為：
Xi=■wjNj
式中，Xi為第i項效用分值，wj為不同保障程度對應的權(quán)重，Nj為不同保障程度對應的問卷份數(shù)。
計算第i項效用相對總效用的均值，計算公式為：
Zi=■
計算可得，基本生活保障、提供就業(yè)機會、為后代提供土地、心理保障、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益效用均值分別為0.293 3、0.186 4、0.188 4、0.191 6、0.176 1。4項社會保障效用均值之和為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益效用均值的4.88倍，而汽車開發(fā)區(qū)的農(nóng)地經(jīng)濟保障價值為190 693元/hm2，其置換社會保障價值為915 330元/hm2。而研究區(qū)征地補償費約為75萬元/hm2，故在進行征地補償時，政府可能忽略了農(nóng)地的社會保障價值，不足額的補償費也是部分農(nóng)民對征地不滿意的原因。
2 承包期延長后農(nóng)地保障效益的變化
在十九大公布的報告中，習近平總書記提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并明確保持土地承包關系穩(wěn)定并長期不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。改革開放以來，第一輪土地承包從1983年開始，承包期15年；第二輪從1997年開始，承包期30年。中國農(nóng)村人口占總?cè)丝诮?0%，人們非常關注2027年承包期滿之后的形勢[10]，而如今中央的該項決策為未來指明了方向。
延長承包期可以增強農(nóng)民對農(nóng)地的保護意識，減少農(nóng)藥、化肥的過度使用。過短的承包期往往會導致掠奪式經(jīng)營等短期行為，但擁有更長更穩(wěn)定土地產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民，會將合理休養(yǎng)土地納入考慮范疇，可以促進農(nóng)地經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。此外，隨著承包期的延長，農(nóng)民將更敢于對土地進行投資。在此之前，農(nóng)民的資本不敢過多投入在流轉(zhuǎn)來的土地上，擔心流轉(zhuǎn)期內(nèi)不能回收成本，而將承包期延長30年，農(nóng)民在土地上的投資將更大膽，投入也將更多。同時，土地產(chǎn)權(quán)有了明確預期，將有助于形成農(nóng)村土地市場，農(nóng)民對土地價值認識越高，在流轉(zhuǎn)時獲得的回報也將越高。不僅如此，在農(nóng)村社會保障制度滯后的情況下，延長承包期使農(nóng)地在保障基本生活、提供就業(yè)機會等方面更加重要。
在僅考慮承包時間變化的情況下，計算可得新的農(nóng)地經(jīng)濟保障價值為234 810元/hm2，置換社會保障價值為1 145 865元/hm2，較之前提高了23%。如果考慮土地投入的加大、流轉(zhuǎn)市場的活躍、社會保障效用的增強等因素，農(nóng)地對農(nóng)民的保障價值將會更大。因此，在征收土地時，應當采取更合理的補償方式，盡可能地保護農(nóng)民的利益。
3 農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)征收的合理補償
3.1 征地補償?shù)默F(xiàn)狀和問題
作為我國征地制度改革核心的征地補償標準一直是政策制定者和學者關注的重點。近年來，隨著農(nóng)民維權(quán)意識的增強，以經(jīng)濟矛盾為主的征地問題日益突出[11]。我國現(xiàn)行征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗的補償費[12]，數(shù)額是被征收前3年平均年產(chǎn)值的數(shù)倍。而農(nóng)村土地征收后的農(nóng)民補償以貨幣安置為主，即一次性發(fā)放安置補助費和其余相應的補償費，之后讓農(nóng)民自謀職業(yè)。但隨著農(nóng)民對土地投入的累積、土地資源稀缺度的增加、生活水平的提高，按照傳統(tǒng)的產(chǎn)值倍數(shù)法進行的補償，已經(jīng)無法讓農(nóng)民得到長期的穩(wěn)定生活[13]。一次性的貨幣補償僅僅考慮了被征地農(nóng)民眼前的生活安排，并沒有考慮到失地農(nóng)民今后的養(yǎng)老、醫(yī)療保險等長期發(fā)展問題，也沒有與社會保障制度銜接；同時，征地補償費很容易在短時間內(nèi)被農(nóng)民揮霍空，部分沒有經(jīng)濟來源的失地農(nóng)民將對社會秩序的穩(wěn)定造成極大的影響。在承包期延長30年的新政策出臺后，這種短期補償方式的弊端將會被放大。因此，征地補償方式更應當具備長遠性和多元性。
3.2 合理改進征地補償?shù)慕ㄗh
3.2.1 擴大征地補償范圍。對比汽車開發(fā)區(qū)實際補償金額與理論補償金額可以發(fā)現(xiàn)，政府在進行土地征收時，僅考慮了農(nóng)民失去土地所損失的經(jīng)濟收入，而忽略了土地所兼?zhèn)涞纳鐣Ｕ蟽r值。雖然各國根據(jù)不同的價值取向堅持著不同的土地征收補償標準，但是從世界發(fā)展趨勢上看，對于土地征收的補償范圍呈現(xiàn)日益放寬的趨勢。結(jié)合我國實際情況，雖然不能完全涵蓋國外那些細致入微的征收補償范圍，但我國在征收補償范圍上確實有待擴大。征收補償應不僅僅局限于土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補助費，應囊括經(jīng)濟損失的各種形式，農(nóng)地的基本生活保障功能、提供就業(yè)機會功能、心理保障功能以及子女繼承功能等社會保障效用也應納入補償范圍。農(nóng)民在沒有充足的財富積累、沒有足夠的非農(nóng)就業(yè)機會、沒有健全的社會保障體系時，在較大程度上必須依靠土地收獲物供給其基本生活資料[14]，在承包期延長后，農(nóng)地的社會保障功能更加凸顯出來。因此，政府可以幫助農(nóng)民上繳社會保障費用，確保農(nóng)民能夠享有等同于城市居民的社會保障服務。此外，在研究區(qū)還存在著一部分農(nóng)地因為征收而被分割的情況。土地分割會造成不動產(chǎn)價值的損失，國外普遍存在著土地殘損補償[15]，如果殘損的土地極大的影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，政府應對集體土地進行全部征收并給予相應補償，被征地集體農(nóng)民也應享有相應的請求權(quán)。
3.2.2 提高征地補償?shù)目沙掷m(xù)性。土地承擔著農(nóng)民絕大部分生活支出，能夠為農(nóng)民提供穩(wěn)定的生活來源，農(nóng)民失去土地不僅代表著當前生活無法得到保障，而且意味著失去養(yǎng)老保障。從某種意義上講，農(nóng)地不僅承擔了一代人的生計，還負擔了下一代人的生活，如果征地補償只考慮眼前利益而忽略可持續(xù)性，將帶來嚴重的農(nóng)村養(yǎng)老問題[16]。在承包期延長的形勢下，為了體現(xiàn)土地的增值收益，可以采用土地換股的補償方式，從而彌補當前補償方式難以長遠的缺陷。征地代表著房地產(chǎn)、工業(yè)園區(qū)、高速公路等項目的開展，不同用途的土地其收益大不相同，農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地所產(chǎn)生的增值主要是農(nóng)業(yè)地租轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地地租所增加的資本化地租，是一種長期的收益流[17]。隨著我國融資方式的不斷創(chuàng)新，征地農(nóng)民入股的方式不僅可以讓農(nóng)民分享項目收益、提高補償標準，還可以緩解征地矛盾、促進項目的順利實施。同時，一次性補償變成長期補償避免了失地農(nóng)民揮霍補償款給社會穩(wěn)定帶來的風險，同時減輕了企業(yè)投資初期的融資問題[18]。
3.2.3 拓寬征地補償?shù)男问?。土地對農(nóng)民的作用體現(xiàn)在各個方面，以貨幣形式進行的征地補償，難以全方面考慮失地農(nóng)民未來的生活，也未能體現(xiàn)土地的等價交換。隨著可支配土地時限的延長，土地對農(nóng)民的影響將更加深入，因而應當探索除了貨幣以外的補償形式，以彌補貨幣補償標準低的不足，成為貨幣補償?shù)挠幸嫜a充，確保被征地農(nóng)民的生活不因征地受到影響。目前，各地方政府在實踐中總結(jié)出了多種安置失地農(nóng)民的途徑，包括留地安置、集體土地使用權(quán)入股、組織就業(yè)培訓、社會保障安置等[19]。留地安置是指在征地時，預留一定比例的建設用地，交回給被征地村集體經(jīng)濟組織使用，以建設用地替代農(nóng)用地作為對村經(jīng)濟集體組織和農(nóng)民的補償。留地安置是一種典型的以地易地的實物補償，用建設用地來更換農(nóng)民種植生產(chǎn)資料的農(nóng)用地，體現(xiàn)了土地補償?shù)膶Φ刃裕乳g接提高了補償標準，又妥善解決了農(nóng)民的長遠生計問題；既為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展提供了必要的場所和基礎，又為農(nóng)民提供了良好的就業(yè)機會[20]。社會保障安置是政府征收農(nóng)村集體土地后，通過購買社保使被征地農(nóng)民享受基本養(yǎng)老保險或者醫(yī)療保險待遇，從而補償土地被征收后農(nóng)民失去長遠生計保障的損失。這種以地換社保的方式在一定程度上消除了不同地區(qū)農(nóng)民在安置補償標準上的互相攀比，有效解決了征地糾紛的發(fā)生。同時，該模式的實踐也擴大了社會保險的覆蓋面，增強了社?；鸬恼{(diào)節(jié)能力[21]。雖然補償方式還存在諸多的爭議，但采用多種安置形式組合的方法，可以發(fā)揮各項措施之長，彌補“單兵作戰(zhàn)”的缺陷，形成優(yōu)勢互補的格局，從根本上確保不因征地而降低農(nóng)民生活水平，不因征地而使農(nóng)民喪失可持續(xù)生計，不因征地而犧牲穩(wěn)定的社會環(huán)境[22]。
4 結(jié)語
在新形勢下，深化土地改革，處理好農(nóng)民與土地的關系，著眼點仍是土地征收的補償問題。當前土地征收制度雖然仍存在諸多問題，但是各地政府正在積極解決，不斷提高補償標準，拓寬補償途徑，體現(xiàn)農(nóng)民個體的意愿。在土地承包期延長的契機下，政府更應該加快土地征收補償制度的完善，擴大征地補償范圍，提高補償方式的可持續(xù)性，采用多種補償方式相結(jié)合的方法，盡可能地照顧到農(nóng)民的合法權(quán)益，實現(xiàn)社會公平正義。
在征地補償過程中，因為《物權(quán)法》明確規(guī)定征地補償?shù)膶ο笫寝r(nóng)村集體，所以土地補償款依法只能補償?shù)酱寮w而不是農(nóng)民個人[23]，而土地承包期延長雖然不意味著土地私有化，但是農(nóng)民作為用益物權(quán)人對土地享有的占用、使用、收益權(quán)能卻更加明顯，失去土地時農(nóng)民個體損失也更為突出。因此，補償款的分配問題有待進一步的研究。
5 參考文獻
[1] 李勁峰，齊中熙，烏夢達，等.十九大報告透露的八大改革著力點[J].浦東開發(fā)，2017（11）：12-13.
[2] 劉甜甜.土地在農(nóng)戶家庭生活保障中的功能研究：基于山東省鄒平縣的農(nóng)戶問卷調(diào)查[J].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2011，13（1）：103-105.
[3] 錢忠好，牟燕.征地制度、土地財政與中國土地市場化改革[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2015，36（8）：8-12.
[4] 徐長香.大力推進全域城市化 加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌融合發(fā)展[J].對外經(jīng)貿(mào)，2015（9）：94-95.
[5] 李中.我國征地制度：問題、成因及改革路徑[J].理論探索，2013（2）：105-108.
[6] 張曉莉.長春汽車產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)發(fā)展問題研究[D].長春：東北師范大學，2009.
[7] 王茜.“土地換保障”視角下，土地承包經(jīng)營權(quán)置換價格內(nèi)涵及測算研究[D].南京：南京農(nóng)業(yè)大學，2013.
[8] 李卉欣.運用收益還原法評估土地價格探討[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2009，21（6）：153-154.
[9] 李夏男.農(nóng)地社會保障功能研究[D].泰安：山東農(nóng)業(yè)大學，2011.
[10] 盧義杰.土地承包期延長30年將給農(nóng)民帶來什么[N].中國青年報，2017-10-20（003）.
[11] 鄭濤.城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民利益訴求問題研究[D].上海：華東師范大學，2013.
[12] 帥海香.我國農(nóng)村土地征收補償法律制度的問題與對策[J].法學雜志，2011，32（10）：94-97.
[13] 李亞玲.我國農(nóng)村土地征收補償制度研究[D].成都：西南交通大學，2017.
[14] 陳希勇.農(nóng)村土地社會保障功能：困境及其對策分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2008（8）：85-88.
[15] 王太高.土地征收制度比較研究[J].比較法研究，2004（6）：16-30.
[16] 方璐.通遼市征地補償方式的研究[D].北京：中國地質(zhì)大學，2014.
[17] 林瑞瑞.土地增值收益分配問題研究[D].北京：中國農(nóng)業(yè)大學，2015.
[18] 曹生國.我國征地補償標準創(chuàng)新方案及其問題分析[J].上海國土資源，2016，37（1）：39-43.
[19] 李穗濃.論我國農(nóng)村土地征收補償制度的改革[D].北京：中國政法大學，2010.
[20] 李曉偉.留地安置模式淺析[J].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2012，14（1）：43-45.
[21] 周靜，唐焱，薛仲.“土地換保障”研究綜述[J].安徽農(nóng)業(yè)科學，2011，39（4）：2494-2496.
[22] 嚴連勇.農(nóng)村土地征收補償安置問題研究[D].重慶：西南政法大學，2015.
[23] 張志.農(nóng)村土地征收補償款分配和使用法律問題研究[D].太原：山西大學，2013.
