汪鳴 王楊堃

近日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“《意見(jiàn)》”）。這個(gè)文件是國(guó)務(wù)院辦公廳繼2003年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2003〕81號(hào)）之后，圍繞多年來(lái)城市軌道交通發(fā)展條件變化及新時(shí)代發(fā)展形勢(shì)要求，發(fā)布的又一個(gè)旨在促進(jìn)城市軌道交通有序健康發(fā)展的文件，是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革決策部署的具體體現(xiàn)，是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段指導(dǎo)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期城市軌道交通有序健康發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)。其中，在著力加強(qiáng)城市軌道交通發(fā)展過(guò)程中的事中事后監(jiān)管，提升綜合監(jiān)管和服務(wù)能力方面，《意見(jiàn)》堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合、改革創(chuàng)新和綜合治理相結(jié)合、多方參與和部門(mén)協(xié)同相結(jié)合，在對(duì)標(biāo)和借鑒國(guó)際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國(guó)內(nèi)發(fā)展實(shí)際的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)提出了一系列政策措施，從國(guó)家層面進(jìn)一步明確和強(qiáng)化了城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)的監(jiān)管要求，對(duì)健全城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)治理體系，促進(jìn)城市軌道交通持續(xù)有序健康發(fā)展，有效防范風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)增強(qiáng)人民群眾獲得感具有重要作用。

一、加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)監(jiān)管的必要性

（一）促進(jìn)城市軌道交通規(guī)范有序持續(xù)健康發(fā)展

城市軌道交通是現(xiàn)代城市交通系統(tǒng)的重要組成部分，是城市公共交通系統(tǒng)的骨干，對(duì)提升城市公共交通供給質(zhì)量和效率、緩解城市擁堵、引導(dǎo)優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)布局、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、改善城市環(huán)境、增強(qiáng)人民群眾獲得感具有重要作用。同時(shí)，城市軌道交通建設(shè)和后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金需求巨大，投資回收周期長(zhǎng)，公益性特征明顯，有其自身發(fā)展的客觀規(guī)律，因此發(fā)展城市軌道交通要堅(jiān)持“量力而行，盡力而為”的原則，確保發(fā)展規(guī)模與實(shí)際需求相匹配、建設(shè)節(jié)奏與支撐能力相適應(yīng)，避免因監(jiān)管措施不當(dāng)，造成城市不顧自身實(shí)力盲目超前建設(shè)、建設(shè)規(guī)模過(guò)于集中等問(wèn)題。

（二）防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

城市軌道交通建設(shè)、運(yùn)營(yíng)要與地方財(cái)力相匹配，否則會(huì)加重地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，影響到供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進(jìn)。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段對(duì)主動(dòng)防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提出了更高的要求，需要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)城市軌道交通投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)各環(huán)節(jié)、全流程的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，做好精細(xì)化管控。

（三）落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)和轉(zhuǎn)變政府職能的總體要求

2003年以來(lái)，我國(guó)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理體制總體朝向“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的方向發(fā)展。在交通領(lǐng)域“放管服”改革中，城市軌道交通投資項(xiàng)目審批權(quán)下放，規(guī)劃建設(shè)管理體制發(fā)生變化。城市軌道交通管理簡(jiǎn)政放權(quán)，合理劃分了中央和地方事權(quán)，調(diào)動(dòng)了地方積極性，促進(jìn)了城市軌道交通發(fā)展。同時(shí)，改革新形勢(shì)提出了嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任，全面強(qiáng)化綜合監(jiān)管的新要求。為深入做好相關(guān)審批權(quán)限下放后的落實(shí)和銜接工作，需要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，提升綜合監(jiān)管和服務(wù)能力，完善相關(guān)政策和監(jiān)管體系。

二、此次政策在監(jiān)管措施方面的主要特點(diǎn)

（一）監(jiān)管范圍更加全面

一是界定了城市軌道交通領(lǐng)域監(jiān)管范圍?！兑庖?jiàn)》明確了城市軌道交通功能定位，即屬于城市公共交通的骨干，對(duì)于具體系統(tǒng)制式，要求除有軌電車(chē)外均應(yīng)納入建設(shè)規(guī)劃報(bào)批。二是統(tǒng)籌考慮建設(shè)與運(yùn)營(yíng)維護(hù)。比如“要確保建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期的政府支出規(guī)模與財(cái)力相匹配”“保障必要的運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金”等。三是加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃編制、評(píng)估、審查、項(xiàng)目設(shè)計(jì)等各環(huán)節(jié)責(zé)任單位履責(zé)行為的監(jiān)管。

（二）職責(zé)劃分更為明確

《意見(jiàn)》堅(jiān)持“國(guó)家統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、城市主體”的原則，明確指出國(guó)家有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)工作的統(tǒng)籌，省級(jí)有關(guān)部門(mén)對(duì)建設(shè)規(guī)劃實(shí)施履行全過(guò)程監(jiān)管責(zé)任，城市人民政府對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和本級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控承擔(dān)主體責(zé)任。同時(shí)，也對(duì)項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)）、項(xiàng)目建設(shè)工期、資金來(lái)源等各環(huán)節(jié)重點(diǎn)監(jiān)管的責(zé)任行為進(jìn)行了明確。

（三）重點(diǎn)措施環(huán)環(huán)緊扣

《意見(jiàn)》緊密?chē)@城市軌道交通的規(guī)劃、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)全過(guò)程，以實(shí)現(xiàn)城市軌道交通規(guī)范有序、持續(xù)健康發(fā)展為目標(biāo)，著力加強(qiáng)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)管控能力，從完善建設(shè)規(guī)劃管理規(guī)定、有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控、加強(qiáng)實(shí)施監(jiān)管四大方面提出了10條具體措施。特別是，通過(guò)相關(guān)措施的相互嵌套、環(huán)環(huán)緊扣以及加強(qiáng)相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)及聯(lián)合懲戒，針對(duì)規(guī)劃調(diào)整、項(xiàng)目審批、制式選擇、投融資模式、資金保障等重點(diǎn)環(huán)節(jié)容易發(fā)生的各種違規(guī)行為，系統(tǒng)強(qiáng)化了責(zé)任機(jī)制和監(jiān)管效力，體現(xiàn)了精細(xì)化管控。

三、若干主要監(jiān)管措施的解讀

（一）關(guān)于加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金保障的措施

城市軌道交通建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期都會(huì)涉及大量的財(cái)政支出，為保障財(cái)政資金投入的“有力、有序、有節(jié)”，《意見(jiàn)》提出要建立透明規(guī)范的政府資本金及運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金投入長(zhǎng)效機(jī)制，指出除規(guī)劃明確采用特許經(jīng)營(yíng)模式的項(xiàng)目外，項(xiàng)目總投資中財(cái)政資金投入不得低于40%，嚴(yán)禁以各類(lèi)債務(wù)資金作為項(xiàng)目資本金。同時(shí)，《意見(jiàn)》也從加大站場(chǎng)綜合開(kāi)發(fā)、規(guī)范PPP模式、創(chuàng)新市場(chǎng)化融資手段等方面提出了指導(dǎo)意見(jiàn)。這些措施對(duì)于強(qiáng)化資金保障具有重要作用和指導(dǎo)意義。

（二）關(guān)于防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)任務(wù)艱巨，主動(dòng)防范和化解地方債務(wù)及系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)放在了更加重要的位置。在以往的城市軌道交通管理文件中，一方面城市軌道交通建設(shè)準(zhǔn)入條件已不足以反映地方城市建設(shè)能力，難以適應(yīng)新形勢(shì)下防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的要求；另一方面以往文件對(duì)城市軌道交通投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)等環(huán)節(jié)全流程動(dòng)態(tài)發(fā)展能力的監(jiān)管機(jī)制還需要完善。為此，《意見(jiàn)》通篇體現(xiàn)了促進(jìn)城市軌道交通持續(xù)健康發(fā)展和防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的理念，并以專(zhuān)節(jié)形式進(jìn)一步突出強(qiáng)調(diào)，指出要進(jìn)一步加大財(cái)政約束力度，防范城市軌道交通建設(shè)新增地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)以PPP等名義違規(guī)變相舉債、通過(guò)融資平臺(tái)公司變相舉債、舉債融資不符合法律規(guī)定、未落實(shí)償債資金來(lái)源等行為作出明確規(guī)定，要求省級(jí)發(fā)展改革部門(mén)暫緩批準(zhǔn)列入政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警城市的新開(kāi)工項(xiàng)目。這些措施有利于防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展。

（三）關(guān)于加強(qiáng)規(guī)劃和項(xiàng)目監(jiān)管的措施

加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理，不僅僅是完善審批體系，更重要的是強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，特別是在我國(guó)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理體制向“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”方向發(fā)展的大背景下，迫切需要進(jìn)一步理順相關(guān)監(jiān)管主體責(zé)任關(guān)系，創(chuàng)新監(jiān)管方式，提升全過(guò)程綜合監(jiān)管和服務(wù)能力。為此，《意見(jiàn)》提出健全發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等部門(mén)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，建立城市軌道交通監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù)，加強(qiáng)信息共享，運(yùn)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段提升監(jiān)管水平，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用，完善中期評(píng)估機(jī)制，建立后評(píng)價(jià)機(jī)制等具體措施。同時(shí)，《意見(jiàn)》也進(jìn)一步明確了監(jiān)管責(zé)任機(jī)制中“國(guó)家統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、城市主體”的原則，提出建立“黑名單”制度，并加大對(duì)相關(guān)違規(guī)行為責(zé)任主體的聯(lián)合懲戒力度。這些措施符合國(guó)家深化行政審批體制改革的總體思路和決策部署，對(duì)加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)監(jiān)管具有重要作用。

（汪鳴，國(guó)家發(fā)展改革委運(yùn)輸所所長(zhǎng)。王楊堃，國(guó)家發(fā)展改革委運(yùn)輸所交通技術(shù)中心副主任）