徐州市新城區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展的問題及對策

■ 申雯雯 王 煒

2017江蘇省提出“1+3”功能區(qū)戰(zhàn)略，把徐州建設中心城市融入到在全省重要功能區(qū)大格局中。新城區(qū)作為徐州“雙核心”之一，是徐州市建設區(qū)域性經(jīng)濟中心的重要承載區(qū)，是區(qū)域性中心城市的重要板塊和增長極，對實現(xiàn)區(qū)域繁榮發(fā)展以及鞏固提升徐州在淮海經(jīng)濟區(qū)發(fā)展中的首位度意義重大。

徐州市新城區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展存在的問題

（一）產(chǎn)業(yè)化滯后于城鎮(zhèn)化

由于前期新城區(qū)工作的重點在于城市建設，導致目前新城區(qū)有城無產(chǎn)，產(chǎn)業(yè)缺乏支撐力，吸納就業(yè)能力弱，造成以房地產(chǎn)經(jīng)濟為代表的資本市場繁榮而城市面貌卻蕭條的局面。2014年，新城區(qū)財政收入為7.4億，其中房地產(chǎn)稅收占比接近90%，非房地產(chǎn)企業(yè)納稅額占比約9%。截至2015年，新城區(qū)重點項目中，房地產(chǎn)項目共41個，占比達到79%。新城區(qū)雖致力于打造現(xiàn)代服務業(yè)集聚高地，但由于城市化速度快、建設時間短等原因，導致現(xiàn)代服務業(yè)水平不高、規(guī)模不大、增速不快等問題。重點培育的商貿(mào)物流、金融、健康服務等產(chǎn)業(yè)，尚處于起步階段，并沒有形成一定規(guī)模的集聚效應，后勁不足。

（二）人氣不足，職住分離

2007版徐州市總體規(guī)劃將新城區(qū)的人口定為22萬人，但截至2015年中旬僅有約7.9萬的常住人口，其中高校師生就接近2.9萬人，真正的常住人口僅約5萬人。一方面，新城區(qū)內(nèi)行政辦公人員約6000人，但仍主要居住于老城區(qū)，交通出行依靠大量的專用通勤車；另一方面，由于產(chǎn)業(yè)用地的開發(fā)相對滯后，從而導致區(qū)內(nèi)就業(yè)安置能力不足，入住新城區(qū)的居民主要工作地點仍在新城區(qū)外。新城區(qū)與老城區(qū)、開發(fā)區(qū)之間公交線路少，發(fā)車間隔時間長，居民出行交通壓力大。職住分離的現(xiàn)象造成新城區(qū)與老城區(qū)間交通潮汐式擺動，上下班高峰時間交通相對擁堵，交通的瓶頸現(xiàn)象比較突出。

（三）城市建設與管理體制脫節(jié)

目前徐州新城區(qū)內(nèi)存在兩個行政管理主體，分別是徐州市政府派駐的新城區(qū)管理委員會和隸屬于云龍區(qū)的大龍湖街道辦事處。新城區(qū)管委會作為市政府派出機構，在新城區(qū)范圍內(nèi)行使市政府賦予的發(fā)展規(guī)劃、建設管理、招商引資等有關行政管理職權；社會事務管理仍由云龍區(qū)負責。由于新城區(qū)前期開發(fā)體制與建設后的城市管理體制以及涉及城市各個領域的制度并沒有協(xié)同運作，導致公共服務和社會管理職能配置不足。

（四）公共設施配套建設滯后、使用率低

雖然在新城前期規(guī)劃上按較高層次和較大的人口規(guī)模配置，但由于人口不足，人均公共服務設施面積普遍過大，設施的使用效率低。但大部分項目一直遲遲未能落地建設。如位于新城區(qū)東北部的徐州奧林匹克體育中心，除了一些演唱會外并未承辦大型活動，各類場館設施使用率低，周邊商業(yè)也較為蕭條。

徐州市新城區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展策略探討

（一）扶持引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)城功能融合

1.明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向

新城區(qū)是徐州市建設區(qū)域經(jīng)濟中心、商貿(mào)物流中心、金融服務中心和科教文化中心“四大中心”的重要承載區(qū)。未來新城區(qū)應轉(zhuǎn)變思路，擺脫對房地產(chǎn)發(fā)展的依賴，加快培育與區(qū)域城市功能相適應的產(chǎn)業(yè)。強化優(yōu)勢，把產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展主攻方向，大力發(fā)展電子商務、物流、金融服務、檢驗檢測等生產(chǎn)性服務業(yè)，加快發(fā)展商貿(mào)、健康、養(yǎng)老、休閑娛樂、創(chuàng)意文化等生活性服務業(yè)，做大做強平臺經(jīng)濟、樓宇經(jīng)濟、總部經(jīng)濟，以科技創(chuàng)新引領傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，以產(chǎn)業(yè)興旺支撐城市繁榮發(fā)展。

2.突出產(chǎn)業(yè)平臺建設

以推動“三區(qū)三園”平臺建設為載體、加快園區(qū)建設、搭建創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺、提升產(chǎn)業(yè)集聚水平等措施，提升產(chǎn)業(yè)集聚水平，著力推動經(jīng)濟發(fā)展提質(zhì)增效。

金融集聚區(qū)：金融集聚區(qū)建設現(xiàn)已納入省、市重點工程建設項目，要堅持以規(guī)劃為龍頭，加快推進機制和政策保障體系，引進培育專業(yè)中介服務機構，加快金融服務要素集聚，實施功能設施建設，推進機制和政策保障體系，招引各類金融和類金融企業(yè)，引進培育專業(yè)中介服務機構，打造淮海經(jīng)濟區(qū)金融服務中心和特色金融開放示范區(qū)。盤活樓宇資源，不斷提高樓宇入駐率、企業(yè)注冊率、稅收貢獻率。

頤養(yǎng)健康集聚區(qū)：打造集三甲醫(yī)院、特色?？漆t(yī)院、醫(yī)療研發(fā)、健康養(yǎng)生、養(yǎng)老服務、休閑健身于一體的健康服務業(yè)集聚區(qū)。

大龍湖旅游度假區(qū)：以打造“徐州都市圈城市休閑度假勝地”和“全省知名的濱湖休閑運動養(yǎng)生目的地”為目標。進一步塑造旅游品牌，發(fā)展綠色經(jīng)濟，形成以商務、溫泉、觀光度假、運動休閑為特色多層次多樣化的都市休閑度假區(qū)。加快推進溫泉小鎮(zhèn)、城市主題游樂園等項目的招商引進。

檢驗檢測科技園：建設一批高水平實驗室和質(zhì)檢中心，積極引進CTC淮海經(jīng)濟區(qū)檢測基地、江蘇地質(zhì)礦產(chǎn)研究院等高水平檢驗檢測機構，創(chuàng)建國家級檢驗檢測技術示范區(qū)。推進材料檢測、醫(yī)學檢測、儀器儀表研發(fā)及雙創(chuàng)平臺等領域招商工作。

生活物流園：加快國際郵件互換局和淮海經(jīng)濟區(qū)郵件集散中心建設，盡快建成開放型經(jīng)濟新平臺。加速淮海國際汽車博覽城，協(xié)信汽車公園項目落地，打造集汽車貿(mào)易、汽車文化、汽車金融和休閑體驗為一體的高端汽車市場。

會展經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園：以打造區(qū)域會展經(jīng)濟核心區(qū)為目標，加快推進園區(qū)規(guī)劃和建設，形成一條促進交通、通信、旅游、商業(yè)、酒店、餐飲等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的完整會展產(chǎn)業(yè)鏈。

（二）優(yōu)化城市空間布局，推進產(chǎn)城空間融合

1.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局

在產(chǎn)城融合的背景下，規(guī)劃應該避免過度的功能分區(qū)，提倡圍繞多元功能融合布局的理念。空間融合是指在城市新區(qū)空間拓展中，居住、服務、產(chǎn)業(yè)、綠地等空間相互有機融合，改變以往各功能空間相互隔離的空間布局。就徐州新城區(qū)而言，應通過優(yōu)化空間布局，是將生產(chǎn)、居住、交通、游憩四大功能高度復合，推進特色產(chǎn)業(yè)區(qū)和城市功能區(qū)聯(lián)動發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)城空間融合。

新城區(qū)“三區(qū)三園”分布示意圖

新城區(qū)以“三區(qū)三園”為抓手，逐步構筑區(qū)域現(xiàn)代服務業(yè)高地，引導產(chǎn)業(yè)集聚和人口集中，實現(xiàn)產(chǎn)城空間融合。新城區(qū)服務業(yè)主要分為三大片區(qū)，太行路以北健康、會展新興服務業(yè)集聚區(qū)，迎賓大道以南的物流產(chǎn)業(yè)園、檢驗檢測科技園片區(qū)，以北的商務—金融—休閑片區(qū)。通過三大片區(qū)特色發(fā)展，徐州新城區(qū)未來將形成以行政辦公區(qū)、大龍湖為中心，北部為居住區(qū)、體育中心、康體中心，中部總部經(jīng)濟、商業(yè)金融服務中心，南部為居住區(qū)、商貿(mào)物流中心。進而以大龍湖水體、開放綠地、故黃河景觀帶等為自然生態(tài)屏障，形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居舒適、生態(tài)空間山清水秀的協(xié)調(diào)發(fā)展格局。

2.注重區(qū)域聯(lián)動發(fā)展

推動新城區(qū)產(chǎn)城融合，首先必須將其置于所在城市空間系統(tǒng)中，尤其要充分發(fā)揮新城、老城的各自特點及優(yōu)勢，加強相互之間的功能互補和空間縫合。目前新城區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較孤立，區(qū)域間合作層次低。要積極推進新城區(qū)與老城區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)的聯(lián)動發(fā)展。鼓勵新城區(qū)繼續(xù)承接老城區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動老城區(qū)將行政、商務、金融、科教、醫(yī)療等城市功能向新城區(qū)有序疏解；與開發(fā)區(qū)互補共贏，經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)是國家級開發(fā)區(qū)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟，但教育、醫(yī)療、商貿(mào)文體等配套發(fā)展滯后，開發(fā)區(qū)的發(fā)展要借力新城區(qū)不斷完善的商貿(mào)、科教、文體、醫(yī)療等設施，實現(xiàn)兩大板塊之間的資源共享，改變開發(fā)區(qū)“有產(chǎn)無城”、新城區(qū)“有城無產(chǎn)”的窘境。其次，要強化以交通為主的基礎設施銜接，利用交通軸線優(yōu)化城市生長方向。目前連接新老城區(qū)的迎賓大道、開發(fā)區(qū)與新城區(qū)的漢源大道已經(jīng)存在較大的交通壓力。黃河路貫通（連接新城區(qū)、銅山新區(qū)）、彭祖大道北延（連接開發(fā)區(qū)、老城區(qū)）等項目的推進將緩解新城區(qū)對外聯(lián)系相對單一的狀態(tài)。此外，協(xié)調(diào)周邊用地，實現(xiàn)新老城區(qū)無縫銜接。原為銅山區(qū)的大郭莊機場周邊地塊將新老城區(qū)分隔開，該用地目前處于騰退狀態(tài)，未來將建成徐州未來的中央活力區(qū)，若能協(xié)調(diào)好與銅山區(qū)的用地關系，將很有可能實現(xiàn)新城區(qū)與老城區(qū)的聯(lián)接。

（三）改革創(chuàng)新管理體制，促進高效融合

1.優(yōu)化管理運營體系

堅持精簡高效和服務型政府的管理理念，優(yōu)化“小機構、大服務”、“小政府、大社會”的管理和服務體系。

理順新城區(qū)和云龍區(qū)行政管理體制。由新城區(qū)管委會全權負責新城的規(guī)劃開發(fā)建設、社會管理等工作，這有助于從徐州大都市區(qū)層面上對新城區(qū)做出明確的功能定位，實現(xiàn)有序開發(fā)和統(tǒng)籌建設。同時要在新城區(qū)的管理權限、管理體制和行政組織架構上進行創(chuàng)新，簡政放權、實行新城區(qū)有限“自治”。從整體性和系統(tǒng)性的戰(zhàn)略高度出發(fā)，對政府職能進行整合，科學合理地進行內(nèi)部設置機構，提供跨行政區(qū)公共服務，如統(tǒng)一規(guī)劃+統(tǒng)一政策+統(tǒng)一服務，從而實現(xiàn)區(qū)域整體性治理，實現(xiàn)云龍區(qū)與新城區(qū)有機融合、統(tǒng)籌發(fā)展。

2.注重項目建設推進

隨著新城區(qū)發(fā)展進入產(chǎn)城融合階段，新城區(qū)由前期大力“筑巢”轉(zhuǎn)向全面招商“引鳳”階段，由重開發(fā)建設到重招商引資。因此，未來新城區(qū)發(fā)展要繼續(xù)把招商引資作為“頭號工程”，要緊盯主導產(chǎn)業(yè)、龍頭項目，以招商工作的新突破帶動新城區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新跨越。創(chuàng)新舉措打造最優(yōu)的營商環(huán)境。深化“放管服”改革，進一步優(yōu)化審批流程，簡化程序，當好服務發(fā)展的“店小二”，為企業(yè)提供從簽約落地到建設運營全程跟蹤服務。

3.完善財政支持體系

從稅收分成、土地出讓金及各種政策性補助資金等方面加大對新城區(qū)的支持。調(diào)整市、區(qū)兩級土地收益的分配制度，土地出讓金收益分配向新城區(qū)傾斜。要著眼于建設一流新城區(qū)，完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)扶持政策和服務體系，吸引國內(nèi)外高端人才前來創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，加快形成創(chuàng)新要素加速集聚的良好創(chuàng)新生態(tài)，使新城區(qū)成為全市營商環(huán)境最有吸引力的示范區(qū)。

積極探索多元化投融資模式。充分調(diào)動政府、企業(yè)、社會多方面力量，激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿?，形成投資主體多元化的投融資體制新格局。加快轉(zhuǎn)換新城區(qū)政府投融資公司的功能定位和發(fā)展方向，整合投融資平臺，盤活存量資產(chǎn)，做好投融資平臺的組合和置換。