吳 濱，莊芹芹，張 茜

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所， 北京 100732)

能源是一國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展賴(lài)以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，直接影響著國(guó)家安全和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。節(jié)約能源、提高能源利用效率，已成為“第一能源”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1965—2015年，全世界能源消費(fèi)增長(zhǎng)了2.5倍，但創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出增長(zhǎng)了4.1倍[1]。節(jié)約能源、提高能效已成為世界各國(guó)能源轉(zhuǎn)型的首要選擇。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府加強(qiáng)對(duì)節(jié)能工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立了一整套節(jié)能管理體系，節(jié)能減排取得了較大成效，這與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各階段所制定實(shí)施的節(jié)能政策密不可分。節(jié)能政策作為我國(guó)政策體系的重要組成部分，其制定過(guò)程深受一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)體制以及不同時(shí)期國(guó)內(nèi)外能源形勢(shì)的影響，有著內(nèi)在演進(jìn)機(jī)制。

一、改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)節(jié)能政策的演進(jìn)過(guò)程

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化、經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，以及能源供給與消費(fèi)形勢(shì)的不斷轉(zhuǎn)變，我國(guó)節(jié)能政策的發(fā)展演進(jìn)大致可以分為4個(gè)階段。

(一)現(xiàn)代節(jié)能政策的準(zhǔn)備階段(1978—1988年)

改革開(kāi)放初期，指令性政策仍占據(jù)主導(dǎo)地位。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革方向逐漸明確，節(jié)能政策市場(chǎng)化端倪初現(xiàn)，整體上處于向市場(chǎng)化節(jié)能政策過(guò)渡的準(zhǔn)備時(shí)期。1980年第五屆全國(guó)人大三次會(huì)議首次正式將節(jié)能工作納入國(guó)家宏觀管理，明確節(jié)能管理的戰(zhàn)略地位，至此節(jié)能社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)開(kāi)始確立。由于這一時(shí)期能源供應(yīng)不足，能源低價(jià)戰(zhàn)略導(dǎo)致能源企業(yè)利潤(rùn)偏低、供給激勵(lì)不足。隨著能源消費(fèi)不斷擴(kuò)大，供給缺口與供需矛盾加劇。因此，節(jié)能政策的目標(biāo)重點(diǎn)在于鼓勵(lì)企業(yè)節(jié)能技改，提高能源供應(yīng)水平，通過(guò)行政強(qiáng)制措施控制能源消費(fèi)，緩解能源供求矛盾。例如，1980—1982年國(guó)務(wù)院頒布節(jié)能指令對(duì)用電等五個(gè)方面提出要求，通過(guò)指令形式直接管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)，并從無(wú)到有逐步建立起節(jié)能管理體制機(jī)制，包括全面將節(jié)能管理納入發(fā)展規(guī)劃，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的節(jié)能管理機(jī)構(gòu)、建立節(jié)能工作會(huì)議制度，研究節(jié)能法律法規(guī)與方針政策，成立節(jié)能技術(shù)服務(wù)中心以及建立節(jié)能責(zé)任人制度[2]。例如，1986年頒布了第一部綜合性節(jié)能法規(guī)《節(jié)約能源管理暫行條例》。此外，開(kāi)始發(fā)揮財(cái)稅政策的激勵(lì)作用，加大節(jié)能資金投入，制定特定領(lǐng)域的節(jié)能獎(jiǎng)勵(lì)辦法，實(shí)行稅收優(yōu)惠與補(bǔ)貼，對(duì)節(jié)能貸款給予低利率優(yōu)惠，激勵(lì)企業(yè)強(qiáng)化對(duì)節(jié)能的投資，初步取得了一定成效。

(二)市場(chǎng)化節(jié)能政策導(dǎo)入階段(1989—2000年)

這一時(shí)期是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)由確立到逐步建立的階段。在這種大背景下，節(jié)能政策市場(chǎng)化步伐明顯加快，節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)大幅推進(jìn)，節(jié)能法律法規(guī)逐漸完善，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策應(yīng)用更為廣泛。1995年我國(guó)啟動(dòng)能源標(biāo)準(zhǔn)的修訂工作，涉及產(chǎn)品范圍由家用電器逐步擴(kuò)展到照明器具及工業(yè)耗能設(shè)備等。1998年節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證制度正式推出，極大提高了用能產(chǎn)品的能效。1997年《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》頒布，以此為依據(jù)，各省市開(kāi)始制定相關(guān)實(shí)施辦法、配套實(shí)施方案與條例，節(jié)能法律法規(guī)在一些具體行業(yè)開(kāi)始實(shí)施，如鐵路行業(yè)、交通行業(yè)、建筑行業(yè)等，節(jié)能法治化建設(shè)大幅推進(jìn)[3]。

在標(biāo)準(zhǔn)化與法治化制度基礎(chǔ)上，節(jié)能政策市場(chǎng)化加速推進(jìn)。伴隨財(cái)稅與金融體制市場(chǎng)化改革，市場(chǎng)化節(jié)能政策工具逐步導(dǎo)入。例如通過(guò)增值稅、消費(fèi)稅減免以及免征關(guān)稅等稅收優(yōu)惠鼓勵(lì)節(jié)能；財(cái)政金融等扶持方式更為豐富多元，包括通過(guò)貸款支持節(jié)能技術(shù)研發(fā)等。能源價(jià)格開(kāi)始與國(guó)際接軌，糾正了能源價(jià)格偏低的市場(chǎng)扭曲，例如石油價(jià)格從1994年開(kāi)始改革，到2000年基本與國(guó)際油價(jià)同步。此外，還初步探索了專(zhuān)項(xiàng)節(jié)能工程，從1996年開(kāi)始啟動(dòng)綠色照明工程，經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益顯著。開(kāi)展多種節(jié)能宣傳活動(dòng)，從1991年開(kāi)始至今節(jié)能宣傳活動(dòng)已舉行了28屆，對(duì)促進(jìn)全民節(jié)能發(fā)揮了積極作用。

(三)節(jié)能政策組合推進(jìn)階段(2001—2010年)

隨著我國(guó)進(jìn)入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新任務(wù)，粗放式的工業(yè)發(fā)展帶來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題日益凸顯。同時(shí)，我國(guó)能源結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多煤、少油、缺氣等特點(diǎn)，隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展，資源約束、能源結(jié)構(gòu)矛盾逐漸放大。這一時(shí)期，我國(guó)確立了能源政策的核心在于優(yōu)化能源供給與消費(fèi)結(jié)構(gòu)、構(gòu)建多元化互補(bǔ)的能源供應(yīng)體系。圍繞能源供應(yīng)體系，節(jié)能政策在規(guī)劃立法、約束激勵(lì)、組織機(jī)構(gòu)等方面推進(jìn)，并逐漸滲透到工業(yè)、交通運(yùn)輸、建筑等重點(diǎn)領(lǐng)域，呈現(xiàn)多元化、精細(xì)化、專(zhuān)業(yè)化的發(fā)展趨勢(shì)。

第一，節(jié)能規(guī)劃、法律法規(guī)相繼出臺(tái)，向重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域滲透，節(jié)能政策更加多元精細(xì)。2001年發(fā)布《能源節(jié)約與資源綜合利用“十五”規(guī)劃》、2004年發(fā)布《節(jié)能中長(zhǎng)期專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》，就節(jié)能的重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)工程做出規(guī)劃，指導(dǎo) “十五”“十一五”時(shí)期的節(jié)能工作。在此基礎(chǔ)上，工業(yè)、交通運(yùn)輸、住建等領(lǐng)域的節(jié)能政策相繼出臺(tái)(表1)，節(jié)能工作在各領(lǐng)域全面推進(jìn)。同時(shí)，《節(jié)約能源法》2007年修訂(2016年再次修訂)突出了節(jié)能管理的設(shè)計(jì)，以法律形式確立了節(jié)能長(zhǎng)效機(jī)制，并修訂了配套法規(guī)，包括重點(diǎn)領(lǐng)域的節(jié)能法規(guī)、節(jié)能管理制度的詳細(xì)執(zhí)行規(guī)章，以及各地區(qū)制定、頒布的實(shí)施辦法與節(jié)能條例等。

第二，設(shè)立節(jié)能約束指標(biāo)，建立目標(biāo)責(zé)任機(jī)制。面對(duì)日益嚴(yán)重的能源供需矛盾與環(huán)境問(wèn)題，國(guó)家提出“十一五”期間單位GDP能耗下降20%左右的約束性指標(biāo)，第一次將節(jié)能的定量目標(biāo)納入國(guó)家最高層次的統(tǒng)籌規(guī)劃。針對(duì)我國(guó)節(jié)能政策在上一段時(shí)期存在的缺乏有效執(zhí)行、監(jiān)督流于形式等問(wèn)題，這段時(shí)期建立了目標(biāo)責(zé)任機(jī)制，將單位GDP能耗下降指標(biāo)納入各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合考核體系，大大提高了節(jié)能政策的執(zhí)行效率。創(chuàng)造性地將節(jié)能目標(biāo)進(jìn)行地區(qū)分解，首先進(jìn)行省級(jí)分解，在此基礎(chǔ)上分解到市、縣以及重點(diǎn)行業(yè)、企業(yè)，明確節(jié)能主體與責(zé)任人，建立節(jié)能統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)和考核系統(tǒng)，進(jìn)行節(jié)能目標(biāo)評(píng)價(jià)考核。

表1 “十五”期間部分重點(diǎn)領(lǐng)域的節(jié)能政策

第三，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策、價(jià)格政策、財(cái)稅與金融政策等經(jīng)濟(jì)政策的作用。國(guó)家實(shí)行有利于節(jié)能降耗和環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)政策，沿著調(diào)整落后產(chǎn)能與發(fā)展節(jié)能環(huán)保等新興產(chǎn)業(yè)兩條路徑展開(kāi)。一方面，2005年《促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定》及《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》出臺(tái)，提出了國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向及分類(lèi)指導(dǎo)思想，限制高耗能、高污染行業(yè)發(fā)展，積極淘汰落后產(chǎn)能。另一方面，積極培育節(jié)能環(huán)保、新能源汽車(chē)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。2010年出臺(tái)《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，多項(xiàng)措施并舉扶持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時(shí)，深化能源價(jià)格體制改革，實(shí)行有利于節(jié)能的價(jià)格政策，激勵(lì)單位和個(gè)人節(jié)能。高耗能行業(yè)開(kāi)始實(shí)行差別電價(jià)，不斷提高限制類(lèi)和淘汰類(lèi)企業(yè)的電價(jià)加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施“懲罰性電價(jià)”。在電價(jià)領(lǐng)域逐漸引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)施兩部制電價(jià)以及峰谷分時(shí)電價(jià)，提高能源使用效率。此外，節(jié)能財(cái)政政策成為這一時(shí)期節(jié)能政策體系的重要組成部分，多種財(cái)政補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)資金帶動(dòng)了社會(huì)投資大量投向節(jié)能技術(shù)改造、節(jié)能產(chǎn)品推廣等領(lǐng)域。如實(shí)施企業(yè)所得稅減免、投資抵免等各類(lèi)節(jié)能稅收優(yōu)惠；使用金融工具促進(jìn)節(jié)能工作的開(kāi)展，督促銀行業(yè)把調(diào)整和優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)與調(diào)整國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)緊密結(jié)合，配合國(guó)家重點(diǎn)節(jié)能項(xiàng)目給予授信支持，加強(qiáng)金融創(chuàng)新，開(kāi)發(fā)與節(jié)能減排有關(guān)的創(chuàng)新金融產(chǎn)品。

第四，豐富能效標(biāo)識(shí)制度與節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證等政策工具，積極探索重大節(jié)能行動(dòng)。2004年《能源效率標(biāo)識(shí)管理辦法》發(fā)布，能效標(biāo)識(shí)制度正式建立，并相繼公告實(shí)行能源效率標(biāo)識(shí)管理的產(chǎn)品目錄。此外，政府實(shí)施了節(jié)能產(chǎn)品的“強(qiáng)制性采購(gòu)”制度，探索組織包括“十大重點(diǎn)節(jié)能工程”“千家企業(yè)節(jié)能行動(dòng)”等在內(nèi)的重點(diǎn)領(lǐng)域、部門(mén)的節(jié)能降耗行動(dòng)。政府推動(dòng)、企業(yè)實(shí)施、全社會(huì)共同參與的節(jié)能減排工作機(jī)制初步形成。

(四)節(jié)能政策體系構(gòu)建階段(2011年至今)

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，全面促進(jìn)資源節(jié)約。十九大報(bào)告不僅提出了生態(tài)文明建設(shè)的總體指導(dǎo)思想，更對(duì)生態(tài)文明建設(shè)作了全面部署，開(kāi)啟了中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)新時(shí)代。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新階段，國(guó)際格局與國(guó)際秩序不斷變化，我國(guó)能源體制機(jī)制改革相對(duì)滯后，能源安全出現(xiàn)新挑戰(zhàn)。面對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和國(guó)家能源安全的更高要求，節(jié)能政策繼續(xù)深入發(fā)展，朝著構(gòu)建節(jié)能政策體系、加強(qiáng)政策系統(tǒng)性和協(xié)同性方向發(fā)展[4]。

第一，系統(tǒng)推進(jìn)市場(chǎng)化節(jié)能政策。具體包括發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、淘汰落后產(chǎn)能等產(chǎn)業(yè)政策，財(cái)政扶持、稅收優(yōu)惠、金融支持等經(jīng)濟(jì)政策。大力發(fā)展節(jié)能服務(wù)業(yè)，“十二五”期末，節(jié)能服務(wù)業(yè)企業(yè)達(dá)5千多家，成為節(jié)能減排的重要市場(chǎng)主體[5]。市場(chǎng)機(jī)制方面，探索碳排放權(quán)交易、SO2排放權(quán)交易等，2013年我國(guó)第一個(gè)碳交易試點(diǎn)在深圳啟用，并逐漸推廣到全國(guó)。雖然成立時(shí)間較短，但“充分發(fā)揮市場(chǎng)在溫室氣體排放資源配置中的決定性作用”的目標(biāo)，表明碳交易正向市場(chǎng)化縱深方向發(fā)展。財(cái)政資金引導(dǎo)作用逐漸強(qiáng)化，節(jié)能稅收支持政策穩(wěn)步推進(jìn)?！笆濉逼陂g，我國(guó)開(kāi)展部分城市節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范，實(shí)施合同能源管理稅收優(yōu)惠政策、高能耗行業(yè)階梯電價(jià)政策，開(kāi)展能效信貸指引，這些新興市場(chǎng)政策工具增強(qiáng)了企業(yè)節(jié)能的積極性，強(qiáng)化了企業(yè)節(jié)能的內(nèi)生動(dòng)力。同時(shí)，加強(qiáng)技術(shù)節(jié)能、推廣節(jié)能技術(shù)產(chǎn)品、建立能源管理體系，制定了包括生產(chǎn)設(shè)備節(jié)能、節(jié)能監(jiān)測(cè)和審計(jì)、能源管理和審計(jì)、能源消耗限額、高效節(jié)能型產(chǎn)品、用能產(chǎn)品能效、節(jié)能技術(shù)、新能源應(yīng)用等各技術(shù)類(lèi)政策。推動(dòng)萬(wàn)家企業(yè)建立能源管理體系，發(fā)布相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和指南，制定實(shí)施方案及相應(yīng)的效果評(píng)價(jià)方法[6]。

第二，嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)能評(píng)估審查制度，建立完善節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)管理機(jī)制。加強(qiáng)評(píng)價(jià)考核，提高新建項(xiàng)目節(jié)能、環(huán)保、土地、安全等準(zhǔn)入門(mén)檻?！笆濉焙笃冢诤?jiǎn)政放權(quán)等要求下，先后多次取消和下放投資審批權(quán)限以及能評(píng)審查權(quán)限等?！洞髿馕廴痉乐涡袆?dòng)計(jì)劃》提出了更為嚴(yán)格的能評(píng)審查要求，嚴(yán)控“兩高”行業(yè)新增產(chǎn)能。在標(biāo)準(zhǔn)化方面，繼續(xù)發(fā)揮節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范、引領(lǐng)和倒逼作用，2012年啟動(dòng)的“百項(xiàng)能效標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)工程”，研制發(fā)布了105項(xiàng)節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)志著綜合有序的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系的形成。

第三，突出重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域的節(jié)能規(guī)劃。“十二五”期間，各部門(mén)節(jié)能發(fā)展規(guī)劃和工作方案密集出臺(tái)，對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的節(jié)能工作提出了具體要求?！丁笆濉惫?jié)能減排綜合性工作方案》全面部署了節(jié)能減排工作；《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》提出大力推進(jìn)節(jié)能降耗。重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃紛紛落實(shí)節(jié)能減排要求：《節(jié)能與新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2012—2020年)》提出加大節(jié)能汽車(chē)技術(shù)研發(fā)力度，加快建立節(jié)能與新能源汽車(chē)研發(fā)體系，大力推廣普及節(jié)能汽車(chē)；《“十二五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》從節(jié)能技術(shù)和裝備、節(jié)能產(chǎn)品、節(jié)能服務(wù)三個(gè)方面，明確指出了重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)工程，明確提出了節(jié)能產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)和政策措施；《“十二五”國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出了發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)發(fā)展方向；《工業(yè)節(jié)能“十二五”規(guī)劃》及《工業(yè)領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)方案(2012—2020年)》提出，淘汰落后產(chǎn)能，推動(dòng)重點(diǎn)節(jié)能技術(shù)、設(shè)備、產(chǎn)品的推廣和應(yīng)用；《綠色節(jié)能建筑行動(dòng)方案》提出了建筑節(jié)能十大任務(wù)。從以上規(guī)劃可以看出，“十二五”期間節(jié)能政策持續(xù)向各個(gè)領(lǐng)域滲透，政策力度不斷加強(qiáng)。

二、我國(guó)節(jié)能政策演進(jìn)的規(guī)律與機(jī)制分析

(一)節(jié)能政策演進(jìn)規(guī)律分析

為了進(jìn)一步展示改革開(kāi)放40年來(lái)節(jié)能政策的演進(jìn)過(guò)程,構(gòu)建政策目標(biāo)(Aim，A)、政策取向(Orientation，O)、政策內(nèi)容(Content，C)、政策工具(Tool，T)的節(jié)能政策演進(jìn)分析框架，即AOCT框架，將上文梳理的節(jié)能政策4階段演進(jìn)過(guò)程納入該理論分析框架(圖1)。整體上，節(jié)能政策由指令控制型政策向基于市場(chǎng)機(jī)制的系統(tǒng)性政策演進(jìn)。具體而言，政策目標(biāo)上，從建立現(xiàn)代節(jié)能政策向引入市場(chǎng)化節(jié)能政策、政策多元組合逐步擴(kuò)散，再到以整體節(jié)能政策體系為目標(biāo)，政策取向逐漸由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的指令方式向市場(chǎng)化方向不斷延伸。隨著市場(chǎng)化配套制度標(biāo)準(zhǔn)、法治基礎(chǔ)相繼建立，節(jié)能政策市場(chǎng)化廣度與深度不斷拓展，涉及領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大、行業(yè)日益細(xì)分、力度不斷加強(qiáng)，政策協(xié)同性逐步提升。與此同時(shí)，政策內(nèi)容與政策工具不斷豐富，從無(wú)到有、從單一到多元再到系統(tǒng)化，從整體到細(xì)分重點(diǎn)領(lǐng)域再到系統(tǒng)性協(xié)同，從指令性的計(jì)劃手段到基于市場(chǎng)機(jī)制的財(cái)稅、金融、價(jià)格、產(chǎn)業(yè)等經(jīng)濟(jì)性政策，設(shè)立市場(chǎng)化交易場(chǎng)所，建立約束性目標(biāo)責(zé)任機(jī)制、評(píng)估審查政策，節(jié)能政策不斷演進(jìn)。黃鑫等概括總結(jié)了歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的節(jié)能政策，指出其演變歷程大致可分為3個(gè)階段：① 命令控制政策為主，財(cái)政激勵(lì)為輔；② 經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策為主，信息宣傳等為輔；③ 市場(chǎng)政策為主，綜合使用多種工具[7]?？梢钥闯觯摴?jié)能政策的演進(jìn)過(guò)程也呈現(xiàn)由指令控制型政策向市場(chǎng)化系統(tǒng)化方向演進(jìn)的特點(diǎn)，與我國(guó)節(jié)能政策的演進(jìn)大致呈現(xiàn)同一趨勢(shì)。

圖1 改革開(kāi)放以來(lái)節(jié)能政策的演進(jìn)過(guò)程

(二)節(jié)能政策演進(jìn)機(jī)制的進(jìn)一步分析

從一般意義上說(shuō)，政策制定受到特定經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)體制改革與外部環(huán)境制約3個(gè)維度的影響。具體到節(jié)能政策，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段是決定節(jié)能政策的根本動(dòng)因，體制改革是節(jié)能政策選擇的內(nèi)在要求，能源形勢(shì)是影響節(jié)能政策的直接因素。特定時(shí)期的節(jié)能政策是基于特定經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、具體能源供求形勢(shì)以及體制機(jī)制改革要求這3個(gè)維度而做出的最優(yōu)政策選擇。

在這3個(gè)維度基礎(chǔ)上，進(jìn)一步結(jié)合新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度變遷理論，剖析節(jié)能政策演進(jìn)的內(nèi)在機(jī)制。節(jié)能政策本質(zhì)上是為提高能源利用率、控制能源消耗與減少污染物排放的一系列制度安排。因此，從這個(gè)意義上講，節(jié)能政策演進(jìn)本質(zhì)上也是節(jié)能制度的變遷過(guò)程。根據(jù)制度變遷理論，節(jié)能制度變遷過(guò)程與一般性制度變遷遵循相同規(guī)律，受到特定技術(shù)條件與社會(huì)環(huán)境的約束。具體而言，制度變遷過(guò)程是在制度供給與制度需求的共同作用之下，朝更有效率、收益更高的新均衡方向演進(jìn)的過(guò)程。根據(jù)制度供給與制度需求主導(dǎo)作用的強(qiáng)弱，制度變遷過(guò)程可分為自上而下的強(qiáng)制性制度變遷(供給主導(dǎo)型制度變遷)與自下而上的誘致性制度變遷(需求主導(dǎo)型制度變遷)。將該理論應(yīng)用到節(jié)能領(lǐng)域，節(jié)能政策演進(jìn)即為在節(jié)能政策供給與節(jié)能政策需求作用下，適應(yīng)新形勢(shì)的高效率節(jié)能政策出臺(tái)，替換阻礙節(jié)能效率的舊政策，節(jié)能政策向提高能源效率、節(jié)約資源與減少污染的方向演進(jìn)。我國(guó)節(jié)能政策的演進(jìn)過(guò)程由節(jié)能政策供給與節(jié)能政策需求共同作用，為政府推動(dòng)的強(qiáng)制性制度變遷與市場(chǎng)自發(fā)的誘致性制度變遷相結(jié)合的漸進(jìn)式演進(jìn)模式，這與我國(guó)其他領(lǐng)域的漸進(jìn)式改革相同。因此，將一般意義上的政策演進(jìn)的3個(gè)維度與節(jié)能制度變遷理論結(jié)合，構(gòu)建我國(guó)節(jié)能政策演進(jìn)的內(nèi)在機(jī)制(圖2)。

圖2 節(jié)能政策演進(jìn)的內(nèi)在機(jī)制

第一，能源形勢(shì)影響節(jié)能政策需求，推動(dòng)市場(chǎng)自發(fā)的誘致性制度變遷，是決定節(jié)能政策的直接因素。不同階段的能源形勢(shì)直接推動(dòng)節(jié)能政策的演進(jìn)。改革開(kāi)放初期，能源工業(yè)落后，能源產(chǎn)量極低，面臨能源短缺形勢(shì)，節(jié)能政策將節(jié)能目標(biāo)與計(jì)劃物資分配結(jié)合起來(lái)，以保障工業(yè)生產(chǎn)和建立工業(yè)體系的需要。改革開(kāi)放后經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度明顯加快，能源形勢(shì)在生產(chǎn)與供應(yīng)、消費(fèi)總量與強(qiáng)度、結(jié)構(gòu)與效率等方面呈現(xiàn)出階段性特點(diǎn)，在此期間，節(jié)能政策順應(yīng)能源形勢(shì)各階段變化，經(jīng)歷了“節(jié)約與開(kāi)發(fā)并重到節(jié)約與開(kāi)發(fā)并舉，再到節(jié)約放在首位”的策略方針演變。“十二五”期間，能源形勢(shì)依然面臨長(zhǎng)期矛盾和短期問(wèn)題的相互交織、國(guó)內(nèi)因素與國(guó)外因素的相互影響，資源制約日益加劇，能源對(duì)外依存度上升，能源安全形勢(shì)嚴(yán)峻，生態(tài)環(huán)境約束凸顯，節(jié)能政策重在強(qiáng)調(diào)“節(jié)約優(yōu)先”原則的重要性?！笆濉睍r(shí)期，能源消費(fèi)增速放緩、能源需求剛性增加、能源供需整體寬松，結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)成為節(jié)能減排的關(guān)鍵任務(wù)。節(jié)能政策的制定和實(shí)施歸根結(jié)底受到現(xiàn)實(shí)能源形勢(shì)的影響，也在順應(yīng)能源形勢(shì)中不斷演進(jìn)。

第二，政府通過(guò)體制機(jī)制改革影響節(jié)能政策供給，推動(dòng)強(qiáng)制性制度變遷，是節(jié)能政策的內(nèi)在要求。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的探索，構(gòu)建了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。改革開(kāi)放之后，國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)制，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的價(jià)格、財(cái)稅、金融體制相繼進(jìn)行改革，使得計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“指令性”節(jié)能政策及相關(guān)法規(guī)不再適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，為避免與經(jīng)濟(jì)體制脫節(jié)，節(jié)能政策適應(yīng)市場(chǎng)取向進(jìn)行改革，配合價(jià)格和財(cái)稅政策體系，形成一般政策性工具，如綠色稅收、綠色財(cái)政、綠色信貸、綠色證券、綠色價(jià)格等，充分發(fā)揮了市場(chǎng)優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)性作用。隨著市場(chǎng)化機(jī)制的深入改革，節(jié)能政策與市場(chǎng)機(jī)制相得益彰，節(jié)能市場(chǎng)化機(jī)制不斷創(chuàng)新，如排污權(quán)、碳排放權(quán)、用能權(quán)等交易機(jī)制不斷完善，逐漸形成以市場(chǎng)為主體進(jìn)行節(jié)能減排的內(nèi)生動(dòng)力。

第三，特定經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段同時(shí)影響節(jié)能政策供求，是決定節(jié)能政策的根本因素。改革開(kāi)放之初至1991年，我國(guó)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，節(jié)能政策以服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)為目標(biāo)，同時(shí)為滿(mǎn)足之后經(jīng)濟(jì)發(fā)展各階段的能源需求，節(jié)能政策逐漸重視能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)完善及能源利用效率提升。經(jīng)過(guò)40年的快速發(fā)展，我國(guó)進(jìn)入工業(yè)化中后期，傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩日益明顯，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)內(nèi)在壓力顯著增強(qiáng)，依靠資源投資、規(guī)模擴(kuò)張的傳統(tǒng)粗放式發(fā)展模式難以為繼，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念應(yīng)時(shí)而生。此時(shí)，節(jié)能政策更加側(cè)重節(jié)能技術(shù)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的密切配合，以適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的要求，從而推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。

三、新時(shí)代節(jié)能政策的演進(jìn)方向

當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新階段、經(jīng)濟(jì)體制改革的新要求、能源供需的新形勢(shì)，節(jié)能政策朝著新方向演進(jìn)。

(一)當(dāng)前節(jié)能政策面臨的形勢(shì)

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，能源形勢(shì)進(jìn)入“新常態(tài)”

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，需要轉(zhuǎn)變中國(guó)傳統(tǒng)的粗放型、高耗能經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展新方式，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低碳轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的必然選擇，這也必然對(duì)能源市場(chǎng)產(chǎn)生重要影響。能源經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式將呈現(xiàn)出新的階段性特征，在能源消費(fèi)、能源強(qiáng)度和碳排放等方面將表現(xiàn)出區(qū)別于改革開(kāi)放40年以來(lái)的新特點(diǎn)：能源需求總量增速放緩；受?chē)?guó)內(nèi)能源供求和國(guó)際能源市場(chǎng)對(duì)能源價(jià)格走勢(shì)的決定性影響，能源價(jià)格面臨下行壓力；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型要求能源結(jié)構(gòu)向低碳化、清潔化趨勢(shì)發(fā)展；能源效率隨著節(jié)能技術(shù)的發(fā)展而提升。節(jié)能政策將面臨能源發(fā)展“新常態(tài)”的新形勢(shì)。

2.生態(tài)文明建設(shè)對(duì)節(jié)能減排提出新要求

“十一五”以來(lái)，我國(guó)節(jié)能減排取得了一系列成就，但霧霾、水污染等環(huán)境問(wèn)題依然嚴(yán)峻，成為全面建設(shè)小康社會(huì)的突出短板?！笆濉睍r(shí)期，我國(guó)做出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策。要實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)，必須繼續(xù)堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，將節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主作為基本方針。通過(guò)重塑能源生產(chǎn)消費(fèi)方式，提高能效水平，從根本上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“雙贏”[8]。為此，節(jié)能減排在生態(tài)文明建設(shè)中的要求得到進(jìn)一步釋放。

3.新一輪技術(shù)革命為節(jié)能與產(chǎn)業(yè)的融合開(kāi)辟道路

節(jié)能與傳統(tǒng)行業(yè)的融合有效提升了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展質(zhì)量和效益，為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和推進(jìn)綠色制造帶來(lái)了新機(jī)遇，而新一輪技術(shù)革命的發(fā)展，特別是信息技術(shù)發(fā)展為節(jié)能和產(chǎn)業(yè)的融合開(kāi)辟了新道路。一方面，節(jié)能與信息化產(chǎn)業(yè)融合，以信息通訊技術(shù)應(yīng)用帶動(dòng)全社會(huì)節(jié)能減排。通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”、共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)能源管理信息化系統(tǒng)在重點(diǎn)行業(yè)中的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)企業(yè)用能的精細(xì)化和數(shù)字化管理；同時(shí)，利用信息化技術(shù)深化節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)平臺(tái)建設(shè)，運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算技術(shù)對(duì)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的精準(zhǔn)化管控。另一方面，隨著新一輪技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)革命的發(fā)展，能源領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，不僅孕育了新技術(shù)，成為培育新動(dòng)能的重要著力點(diǎn)，也催生了新業(yè)態(tài)，不斷涌現(xiàn)新興行業(yè)，成為現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。傳統(tǒng)綠色技術(shù)改造需要與這些新興產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，將節(jié)能減排降耗措施貫穿于生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各過(guò)程，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式?？梢?jiàn)，新一輪技術(shù)革命將會(huì)使節(jié)能與各行業(yè)融合，從而降低傳統(tǒng)行業(yè)、節(jié)能環(huán)保行業(yè)，以及更多新興行業(yè)對(duì)資源投入的依賴(lài)，提高能效助力經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

4.節(jié)能技術(shù)顯著提升，節(jié)能工作進(jìn)入新階段

2017年，我國(guó)單位GDP能耗下降約3.7%，39項(xiàng)重點(diǎn)耗能工業(yè)企業(yè)單位產(chǎn)品生產(chǎn)綜合能耗指標(biāo)中8成多較2016年有所下降，其中，合成氨生產(chǎn)單耗下降1.5%，噸鋼綜合能耗下降0.9%，粗銅生產(chǎn)單耗下降4.9%，火力發(fā)電煤耗下降0.8%，節(jié)能降耗取得新成效。在推廣應(yīng)用技術(shù)方面，我國(guó)相繼發(fā)布國(guó)家重點(diǎn)節(jié)能技術(shù)推廣目錄。一些行業(yè)實(shí)施節(jié)能技術(shù)示范項(xiàng)目取得了顯著成效，很多新技術(shù)得到了比較好的普及，如純低溫余熱發(fā)電、高爐煤氣發(fā)電、變頻調(diào)速等重大節(jié)能技術(shù)，逐步形成了以節(jié)能技術(shù)為核心的產(chǎn)業(yè)鏈。部分重點(diǎn)能耗行業(yè)實(shí)施產(chǎn)品能效領(lǐng)跑者發(fā)布制度，石油和化工行業(yè)能效領(lǐng)跑者的工藝技術(shù)和能源管理與國(guó)際先進(jìn)水平之間的差距已明顯縮小，部分企業(yè)能效指標(biāo)已接近或達(dá)到世界先進(jìn)水平，為我國(guó)節(jié)能減排工作開(kāi)創(chuàng)了新局面。

5.體制改革推進(jìn)節(jié)能減排市場(chǎng)化進(jìn)程

黨的十九大報(bào)告提出，構(gòu)建市場(chǎng)機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟(jì)體制，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的一項(xiàng)重要任務(wù)。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，中央做出了供給側(cè)改革的決策和布局，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深層次著力點(diǎn)就是進(jìn)一步處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。能源領(lǐng)域的長(zhǎng)期健康發(fā)展同樣離不開(kāi)健全的體制機(jī)制，習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上提出要推動(dòng)消費(fèi)、供給、技術(shù)和體制四方面的能源革命。構(gòu)建有效的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系，讓體制能夠產(chǎn)生更大的倍數(shù)效應(yīng)，以體制革命推動(dòng)能源革命。在節(jié)能減排體制機(jī)制中，財(cái)稅激勵(lì)政策、稅收支持政策、金融支持政策、資源價(jià)格和稅費(fèi)政策等市場(chǎng)性政策工具都體現(xiàn)了市場(chǎng)在其中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用[9]。市場(chǎng)機(jī)制的深化改革將帶來(lái)更為豐富的市場(chǎng)化手段，從而在提高全社會(huì)資源配置效率的同時(shí)實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。

(二)新時(shí)代節(jié)能政策的演進(jìn)方向

中國(guó)正在實(shí)施能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命戰(zhàn)略，提出到2030年能源消費(fèi)總量控制在60億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以?xún)?nèi)，主要工業(yè)產(chǎn)品能源效率大幅提高。新時(shí)代的節(jié)能政策要適應(yīng)高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制改革與能源形勢(shì)的新要求，向技術(shù)創(chuàng)新引領(lǐng)、市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)以及全面融合方向演進(jìn)，全方位提高能效，推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型。

1.由技術(shù)擴(kuò)散向創(chuàng)新引領(lǐng)轉(zhuǎn)變

能源開(kāi)發(fā)利用技術(shù)的變革一直伴隨著人類(lèi)文明的發(fā)展，從原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明，到如今的生態(tài)文明新時(shí)代。由于過(guò)去節(jié)能政策側(cè)重于高耗能、建筑等重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域和地區(qū)，通過(guò)個(gè)別行業(yè)的技術(shù)擴(kuò)散和應(yīng)用帶動(dòng)其他行業(yè)節(jié)能發(fā)展，導(dǎo)致節(jié)能技術(shù)開(kāi)發(fā)應(yīng)用在發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)、重點(diǎn)與一般行業(yè)領(lǐng)域、大型與中小企業(yè)之間差距拉大，并且缺乏自主研發(fā)的核心節(jié)能技術(shù)。中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代經(jīng)濟(jì)已由高速度增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，由要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，創(chuàng)新成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定因素。在新形勢(shì)下，要加快推進(jìn)節(jié)能技術(shù)革命，由關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)的節(jié)能技術(shù)擴(kuò)散，轉(zhuǎn)向節(jié)能技術(shù)創(chuàng)新引領(lǐng)[10]。要加大基礎(chǔ)性、綜合性、戰(zhàn)略性節(jié)能技術(shù)的研發(fā)，以自主創(chuàng)新引領(lǐng)節(jié)能技術(shù)發(fā)展。攻關(guān)、突破重點(diǎn)節(jié)能技術(shù)，加快科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化，實(shí)施節(jié)能技術(shù)創(chuàng)新示范工程。

2.由政策推動(dòng)向市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)轉(zhuǎn)變

中國(guó)自上而下由政府推動(dòng)的節(jié)能減排工作在近幾年取得了矚目的成就，市場(chǎng)工具在節(jié)能政策中得到普遍應(yīng)用，并在深入推廣中發(fā)揮了重要作用。但是，現(xiàn)階段政府在節(jié)能政策制定中的作用仍較為突出，市場(chǎng)機(jī)制的主導(dǎo)作用尚未充分發(fā)揮，節(jié)能體制機(jī)制仍需要變革。面對(duì)當(dāng)前的能源環(huán)境形勢(shì)，結(jié)合當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在節(jié)能工作中的主導(dǎo)作用，推動(dòng)節(jié)能政策的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步還原能源的商品屬性，形成一個(gè)統(tǒng)一開(kāi)放、有序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系，提高能源資源的配置效率。同時(shí)，積極發(fā)展合同能源管理、用能權(quán)有償試點(diǎn)等市場(chǎng)化機(jī)制，繼續(xù)配合金融、財(cái)稅、價(jià)格等市場(chǎng)工具，推進(jìn)能源價(jià)格改革，推進(jìn)電力、油氣體制改革。強(qiáng)化能源治理能力建設(shè)，推動(dòng)能源商業(yè)發(fā)展的新模式及新業(yè)態(tài)，建立促進(jìn)全社會(huì)自發(fā)節(jié)能的長(zhǎng)效機(jī)制。

3.由注重重點(diǎn)領(lǐng)域向全面融合轉(zhuǎn)變

現(xiàn)階段節(jié)能技術(shù)在重點(diǎn)能耗行業(yè)的應(yīng)用較為普及，節(jié)能減排在重點(diǎn)領(lǐng)域的成效顯著提升?！笆濉睍r(shí)期，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革日益深化，節(jié)能減排技術(shù)加快創(chuàng)新。以節(jié)能減排為核心的技術(shù)創(chuàng)新在各領(lǐng)域的深度應(yīng)用，不僅能夠改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展新興業(yè)態(tài)，也是實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域提質(zhì)增效、快速轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力的有效途徑。未來(lái)幾年，節(jié)能減排技術(shù)從注重重點(diǎn)能耗領(lǐng)域的技術(shù)推廣，逐步向節(jié)能技術(shù)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面融合轉(zhuǎn)變。要加強(qiáng)節(jié)能技術(shù)的國(guó)際合作，以開(kāi)放倒逼節(jié)能技術(shù)的升級(jí)。從工業(yè)、建筑等領(lǐng)域的節(jié)能向居民用電、扶貧工程、“三農(nóng)”等領(lǐng)域拓展，實(shí)現(xiàn)節(jié)能技術(shù)共享、能效同步提高的融合發(fā)展。推動(dòng)節(jié)能減排技術(shù)在各行業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用的深化，帶動(dòng)各行業(yè)領(lǐng)域的創(chuàng)新變革，實(shí)現(xiàn)各行業(yè)領(lǐng)域節(jié)能減排技術(shù)競(jìng)相發(fā)展，這將成為節(jié)能減排政策在新的歷史階段的重要主題。