多中心治理下的地方政府大氣污染防治

尚麗萍 謝學(xué)軍 王鵬

摘要： 多中心治理理論強(qiáng)調(diào)多元、互動(dòng)、協(xié)調(diào)與合作，要求將政府治理功能向社會(huì)回歸，還“治”于民。本文從多中心治理理論出發(fā)，以蘭州市大氣污染治理為研究對(duì)象，在了解蘭州市大氣污染概況及治理舉措的基礎(chǔ)上，深刻分析了當(dāng)前大氣污染治理方面存在的問題，并在多中心治理理論指引下，構(gòu)建了以政府為主導(dǎo)，企業(yè)、公眾及非政府環(huán)保組織共同參與的“四維治污”體系，有針對(duì)性地提出了完善地方政府大氣污染治理的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：多中心治理；地方政府；大氣污染防治；蘭州

中圖分類號(hào)：X51 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：2095-672X（2018）07-0044-04

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.07.025

Analysis on the prevention and control of air pollution by local governments under polycentric governance - A case study of Lanzhou city

Shang Liping1 ，Xie Xuejun2 ，Wang Peng2

（1. Gansu Natural Energy Research Institute， Lanzhou Gansu 730046， China；2. Lanzhou Municipal Bureau of Environmental Protection， Lanzhou Gansu 730000， China）

Abstract： The polycentric governance theory stresses pluralism， interaction， coordination & cooperation， and requires the government management transferring to social governance， emphasizing the power of people. By taking Lanzhou as a research example， it discusses the status quo of air pollution and its treatment measures in Lanzhou， and deeply analyzes the current problems in air pollution control there on the basis of the theory. Then a “four-dimensional pollution-control” system with government-led， corporate， public and non-governmental environmental organizations jointly participating in the governance is established， and the targeted measures to improve air pollution control of local governments are finally put forward.

Key words： Polycentric governance； Local governments； Air pollution control； Lanzhou

大氣環(huán)境問題內(nèi)容復(fù)雜、涉及面廣，治理工作壓力巨大，加之污染問題主要是社會(huì)問題，而非政治問題，與社會(huì)大眾利益密切相關(guān)。因此，大氣污染治理僅靠政府和少數(shù)人是不行的，必須還要靠政府之外的企業(yè)、公眾及非政府環(huán)保組織等社會(huì)主體才能取得顯著成效。2013年9月國家發(fā)布執(zhí)行的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中就提出要加快形成“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、公眾參與”的大氣污染防治新機(jī)制。多中心治理理論正是強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、公眾等多元主體共同參與治理，這與國家政策耦合。因此，研究在多中心治理理論下，如何優(yōu)化政府的大氣污染治理模式具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文以蘭州市大氣污染治理為研究對(duì)象，在了解蘭州市大氣污染概況及治理舉措的基礎(chǔ)上，深刻分析了當(dāng)前大氣污染治理方面存在的問題，并在多中心治理理論指引下，構(gòu)建了以政府為主導(dǎo)，企業(yè)、公眾及非政府環(huán)保組織共同參與的“四維治污”體系，有針對(duì)性地提出了完善地方政府大氣污染治理的對(duì)策。

1 多中心治理理論

多中心治理理論是由諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)首位女得主埃莉諾·奧斯特羅姆和她的丈夫文森特·奧斯特羅姆基于對(duì)公共池塘資源等治理問題的實(shí)證分析共同提出的。它強(qiáng)調(diào)從單一向多元主體、從命令向協(xié)商合作、從強(qiáng)制向引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)合作、互通、共享的理念。多中心治理理論具有三個(gè)特征：一是多元治理。反對(duì)政府治理權(quán)力的壟斷和集中化，政府不再是簡單地發(fā)號(hào)施令或采取行政措施來解決問題，而是要借助市場(chǎng)、社會(huì)的協(xié)調(diào)和合作，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。[1]二是強(qiáng)調(diào)自主治理。在問題治理中，為了避免他人“搭便車”或規(guī)避責(zé)任，由存在的多個(gè)權(quán)力中心同時(shí)進(jìn)行治理，按照不同主體的規(guī)則，各自組織對(duì)于自身的治理。[2]三是通力配合。要求各個(gè)參與主體都能夠?qū)崿F(xiàn)自身在治理過程中的價(jià)值，將各個(gè)主體的優(yōu)勢(shì)和作用集中起來，促使治理工作取得實(shí)效。簡言之，多中心治理實(shí)質(zhì)是構(gòu)建多主體共同參與的“多元共治”模式。

2 蘭州市大氣污染概況及治理措施

2.1 蘭州市大氣污染概況

2017年蘭州市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)為233天，較上年減少10天，按照國家剔除沙塵天氣影響的相關(guān)考核規(guī)定，優(yōu)良率達(dá)到68.9%。

蘭州市空氣主要污染物包括二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）、可吸入顆粒物（PM10）、細(xì)顆粒物（PM2.5）、一氧化碳（CO）和臭氧（O3）等。2017年蘭州市各項(xiàng)污染物中，PM10 、NO2 、PM2.5 、O3 等四項(xiàng)污染物超標(biāo)，SO2、CO達(dá)標(biāo)。其中PM10實(shí)測(cè)濃度131μg/m3，同比下降0.8%；PM2.5實(shí)測(cè)濃度54μg/m3，同比下降3.7%；O3第90百分位數(shù)161μg/m3，同比上升11.8%，超標(biāo)1μg；NO2濃度57μg/m3，同比持平；SO2濃度20μg/m3，CO第95百分位數(shù)2.8mg/m3。同比主要是O3第90百分位數(shù)拉高了綜合指數(shù)，致使同比上升（具體見表1）。

按照國家剔除沙塵天氣影響的相關(guān)考核規(guī)定，2017年蘭州市PM10、PM2.5年均考核濃度分別為111μg/m3和49μg/m3，同比分別下降2.6%和3.9%。2017年蘭州市綜合質(zhì)量指數(shù)6.82，PM10、PM2.5、NO2、O3、CO、SO2等六項(xiàng)污染物對(duì)綜合質(zhì)量指數(shù)的分擔(dān)率分別為27.4%、21.8%、20.9%、14.8%、10.3%和4.9%。表明對(duì)蘭州市環(huán)境空氣質(zhì)量影響最大的主要污染物因子依次為PM10 、PM2.5、NO2，且O3分擔(dān)率上升態(tài)勢(shì)顯著。這主要是由于蘭州市在包裝印刷、表面噴涂等大量行業(yè)性散源方面缺少排放控制標(biāo)準(zhǔn)，一些石化企業(yè)每年無組織排放大量揮發(fā)性有機(jī)物，以及交通主次干線機(jī)動(dòng)車怠速行駛尾氣超量排放等因素，造成臭氧污染嚴(yán)重反彈，影響全市空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)。

從主要污染物因子分析，當(dāng)前蘭州市在緊抓顆粒物污染源防治的基礎(chǔ)上，尤其要注重機(jī)動(dòng)車、燃?xì)忮仩t、居民散煤等NO2和O3 污染源的防治，以及噴漆行業(yè)、石化產(chǎn)業(yè)等易造成O3 污染前體物之一VOCs的污染源。

2.2 蘭州市大氣污染治理舉措

蘭州市針對(duì)大氣污染特征著眼精準(zhǔn)定位、對(duì)癥下藥，重點(diǎn)采取了立法、減排、壓煤、控塵、管車、增容、嚴(yán)管、問效等八個(gè)方面的措施治理大氣污染。一是環(huán)境立法。除修訂和制定了《蘭州市實(shí)施大氣污染防治法辦法》等12部地方性環(huán)保法律法規(guī)外， 2017年蘭州市制定出臺(tái)了《揚(yáng)塵管控標(biāo)準(zhǔn)》等8個(gè)地方性標(biāo)準(zhǔn)，初步形成常態(tài)化治污的法律法規(guī)制度體系。二是工業(yè)減排。通過對(duì)老城區(qū)工業(yè)污染源采取“改、停、關(guān)、搬”的措施，加快產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整優(yōu)化。三是壓煤減煤。從“治、管、控”入手，減煤量、控煤質(zhì)，大力調(diào)整城市能源結(jié)構(gòu)。四是揚(yáng)塵管控。通過采取現(xiàn)場(chǎng)守、精細(xì)管、綜合治等措施，全面控制各類揚(yáng)塵污染。五是從嚴(yán)管車。就是從“車、油、路”三個(gè)方面下功夫，改善城市道路飽和度高、尾氣污染重的現(xiàn)狀。六是生態(tài)增容。重點(diǎn)實(shí)施100萬畝生態(tài)建設(shè)工程，推進(jìn)三北防護(hù)林體系、退耕還林工程、黃河百里生態(tài)綠色走廊、城市六大出入口森林生態(tài)景觀工程建設(shè)，充分激發(fā)“生態(tài)增容”效應(yīng)。七是嚴(yán)格監(jiān)管。開展從嚴(yán)執(zhí)法檢查，采用無人機(jī)監(jiān)控等措施，嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為；推行城市網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管模式，對(duì)污染源進(jìn)行全天候、全方位、全過程、全時(shí)段監(jiān)管。八是依法問責(zé)問效。2017年冬防期間蘭州市對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在冬防過程中失職失責(zé)情況進(jìn)行量化問責(zé)，倒逼監(jiān)管責(zé)任落實(shí)。

總之，蘭州市在大氣污染治理方面已逐步形成了自己的“蘭州經(jīng)驗(yàn)”，取得了顯著成效。但是從多中心治理角度來說，蘭州市政府需要充分調(diào)動(dòng)相關(guān)主體的積極性，加強(qiáng)同企業(yè)、公眾、社會(huì)組織的溝通。

3 多中心治理視閾下蘭州市大氣污染治理方面存在的問題分析

3.1 政府與社會(huì)主體溝通不暢

蘭州市在治污過程中，尚未充分有效地協(xié)調(diào)與不同社會(huì)主體之間的關(guān)系，導(dǎo)致與企業(yè)、公眾、非政府環(huán)保組織之間溝通不暢，影響了治污成效。這主要?dú)w因于：一是治理理念傳統(tǒng)守舊。我國長期以來實(shí)行以政府為主導(dǎo)的自上而下的單中心環(huán)境管理模式。蘭州市政府因此不僅主導(dǎo)著本市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)運(yùn)行、資源分配，也承擔(dān)著環(huán)境保護(hù)的重任，扮演著主管一切大小事情的角色，對(duì)大氣污染問題實(shí)行單一向度的管理。例如，蘭州市政府在制定具體的治理政策時(shí)，很少征求公眾或者與之密切相關(guān)企業(yè)的意見，政府行為由上至下主導(dǎo)于治污的各個(gè)環(huán)節(jié)，導(dǎo)致各方主體不能真正發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)。二是治理方式單一。政府多以“關(guān)、停”等嚴(yán)格的行政命令迫使企業(yè)參與治污，缺少以“鼓勵(lì)”、“合作”的方式引導(dǎo)企業(yè)參與治污，這種以命令與控制為表征的政府主導(dǎo)型治理策略，致使政府與企業(yè)之間形成一種博弈關(guān)系，治理效率低下。

3.2 治污市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行不健全

由于大氣環(huán)境作為公共物品的外部性，市場(chǎng)無法發(fā)揮其資源優(yōu)化配置的決定性作用，其產(chǎn)權(quán)界定不明確，造成企業(yè)排污行為泛濫。在蘭州市大氣污染治理中，企業(yè)基本上都是作為政府的監(jiān)管對(duì)象存在，參與大氣污染治理的積極性不高，屬于消極的被動(dòng)參與。究其原因，主要是企業(yè)片面追求利潤，缺乏社會(huì)責(zé)任感。企業(yè)任何經(jīng)營決策的做出都是以經(jīng)濟(jì)效益為前提，治理大氣污染必將增加企業(yè)生產(chǎn)成本，削弱企業(yè)盈利能力，這就使得他們?nèi)狈χ挝鄣闹鲃?dòng)性和內(nèi)生動(dòng)力。同時(shí)，企業(yè)片面追求利潤，拼命降低環(huán)境投入或不投入，甚至通過偷排投放、篡改在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等非法途徑轉(zhuǎn)嫁成本，使內(nèi)部成本外部化，將利潤建立在污染環(huán)境的基礎(chǔ)上。此外，企業(yè)缺乏參與治污的資金和技術(shù)保障。例如，為使污染物排放達(dá)標(biāo)，企業(yè)需要購買環(huán)保凈化設(shè)備，并需花費(fèi)資金用于后期的運(yùn)行與維修，這些成本對(duì)于規(guī)模小、產(chǎn)品利潤偏低的企業(yè)來說負(fù)擔(dān)過重，因此，他們寧愿偷排偷放，試圖躲避檢查，也不愿購買環(huán)保設(shè)備，一些企業(yè)“晝停夜排”等現(xiàn)象也就不足為怪了[3]。另外，企業(yè)在治污過程中會(huì)面臨諸如工程改造，行業(yè)技術(shù)難題等困難，僅靠企業(yè)難以單獨(dú)解決，還需政府、研究機(jī)構(gòu)、非政府組織等提供技術(shù)扶持。

3.3 公眾參與自覺性不高

根據(jù)對(duì)蘭州市民參與大氣污染治理現(xiàn)狀的問卷調(diào)查，蘭州市公眾參與不足表現(xiàn)為三個(gè)方面。一是公眾參與意識(shí)淡薄，主體地位不明顯。受傳統(tǒng)文化和體制的影響，蘭州市民在大氣污染治理方面的權(quán)利義務(wù)觀念薄弱，自主參與意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)政府存在很強(qiáng)的依賴心理。二是公眾參與信息受限，參與積極性不高。信息公開是實(shí)現(xiàn)公眾有效參與的前提。蘭州市的環(huán)境信息公開僅限于城區(qū)空氣質(zhì)量狀況信息包括城區(qū)空氣質(zhì)量日?qǐng)?bào)、周報(bào)、月報(bào)等，這對(duì)于公眾真正參與治污所需的信息相差甚遠(yuǎn)。公眾無法多渠道獲知政府治污的政策、措施，企業(yè)污染物排放情況等信息，無法實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)企業(yè)、政府的有效監(jiān)督，極大限制了參與積極性。三是公眾參與方式單一，參與決策水平低。蘭州市民參與治污依舊處于低層次階段，大多以政府的宣傳活動(dòng)為主，方式單一陳舊，參與的內(nèi)容和深度不夠，沒有觸及和深入到環(huán)境決策方面，這些都決定了公眾參與水平較低。

3.4 法律法規(guī)體系不完善

一是缺乏鼓勵(lì)社會(huì)主體參與治污的法律保障。在《蘭州市實(shí)施大氣污染防治法辦法》這個(gè)基礎(chǔ)性文件中，除指出“在全市普及環(huán)境保護(hù)知識(shí)，提高市民環(huán)境保護(hù)意識(shí)，并有權(quán)對(duì)污染大氣環(huán)境的行為進(jìn)行舉報(bào)”外，并沒有明確規(guī)定公眾具體如何參與污染治理，如參與方式、途徑、階段等均沒有在法律條文中體現(xiàn)。對(duì)于企業(yè)參與治污，更多的是從被監(jiān)督者的角度談及企業(yè)應(yīng)該履行的義務(wù)，以及違反相關(guān)規(guī)定后的懲罰措施。二是處罰標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定與市場(chǎng)化規(guī)律不符。《蘭州市實(shí)施大氣污染防治法辦法》規(guī)定，對(duì)造成污染事故的企業(yè)年內(nèi)最高罰款不超過五十萬元，這與企業(yè)造成的嚴(yán)重大氣污染問題極不相稱，懲罰力度不夠，對(duì)污染企業(yè)處罰遠(yuǎn)小于其在污染當(dāng)中獲得的利益，導(dǎo)致重污染企業(yè)寧愿選擇接受環(huán)保部門的罰款，也不情愿進(jìn)行清潔生產(chǎn)，或更換先進(jìn)的環(huán)保設(shè)備。三是缺乏公眾、非政府組織對(duì)大氣污染治理的有效監(jiān)督機(jī)制。目前我國包括蘭州市對(duì)政府治理大氣污染的監(jiān)督主要是上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門的監(jiān)督和政府的自我監(jiān)督，即自上而下的監(jiān)督。但是畢竟處于下層的單位、組織和個(gè)人數(shù)量龐大，這種監(jiān)督無法滿足實(shí)際要求。

3.5 非政府環(huán)保組織作用發(fā)揮有限

蘭州非政府環(huán)保組織發(fā)展滯后，規(guī)模普遍較小，力量薄弱，不能滿足公眾參與的發(fā)展趨勢(shì)?，F(xiàn)有的環(huán)保組織包括蘭州義工聯(lián)盟、綠駝鈴、蒲公英公益平臺(tái)以及蘭州各高校的環(huán)保志愿社團(tuán)等，從數(shù)量、資金、組織能力、號(hào)召力以及對(duì)環(huán)境決策的影響力等方面都很有限，無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用和職能。一方面，由于嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，非政府組織參與治污的自主性受到了影響。其登記注冊(cè)及業(yè)務(wù)活動(dòng)開展，一般需同時(shí)得到民政部門和業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)。在雙重管理體制下，那些正式注冊(cè)的環(huán)保組織本身應(yīng)該具有的各項(xiàng)權(quán)力得不到發(fā)揮，而且很容易內(nèi)化為政府的附屬物，更多代表的是政府的利益和立場(chǎng)，未能充分表達(dá)公眾意愿。另一方面，由于技術(shù)支撐不夠，其自身專業(yè)性較弱。大氣污染問題是一個(gè)涉及多領(lǐng)域多學(xué)科的綜合性問題，因此，環(huán)保組織的專業(yè)技術(shù)水平直接影響其參與環(huán)境治理的效果。然而蘭州環(huán)保組織的專業(yè)性水平與其他發(fā)達(dá)城市的環(huán)保組織還有很大差距，在參與環(huán)境決策等治理進(jìn)程中顯得力不從心。此外，由于經(jīng)費(fèi)不足，蘭州市環(huán)保組織對(duì)政府的依賴性強(qiáng)，獨(dú)立活動(dòng)能力弱，與社會(huì)公眾溝通少，導(dǎo)致缺乏廣泛的群眾基礎(chǔ)。

4 多中心治理模式下各主體間的良性互動(dòng)關(guān)系圖

基于多中心治理理論，結(jié)合蘭州市大氣污染治理的現(xiàn)狀，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，企業(yè)、公眾和非政府環(huán)保組織共同參與治理的“四維治污”體系（見圖1）。

圖1 多中心治理模式下“四維治污”框架示意圖

根據(jù)“四維治污”框架示意圖，在多中心治理模式下，各行為主體之間存在以下六種關(guān)系。（1）政府與企業(yè)：除監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，更應(yīng)是一種合作關(guān)系，互為補(bǔ)充，即政府運(yùn)用宏觀調(diào)控糾正企業(yè)行為，企業(yè)在著眼利益最大化和環(huán)境保護(hù)的視角下開展經(jīng)濟(jì)行為，成為治污的主動(dòng)參與者。[4]（2）政府與公眾：政府向公眾公開環(huán)境空氣質(zhì)量、治理政策與措施等信息，為公眾參與污染治理創(chuàng)造條件；公眾參與政府政策制定，監(jiān)督政府治理措施，并提供合理化建議。（3）政府與非政府環(huán)保組織：形成一種伙伴關(guān)系，通過自身優(yōu)勢(shì)，為政府提供更加直接的環(huán)境治理信息，為環(huán)境政策制定提供決策參考。（4）企業(yè)與公眾：企業(yè)采取環(huán)境友好的生產(chǎn)方式，全面、真實(shí)的公開環(huán)境信息，自覺接受公眾對(duì)企業(yè)生產(chǎn)和環(huán)境治理情況的監(jiān)督。（5）非政府組織與企業(yè)：除監(jiān)督企業(yè)排污行為外，非政府組織與企業(yè)廣泛開展合作，爭(zhēng)取資金支持；同時(shí)，交流環(huán)保技術(shù)，利用自身的專業(yè)知識(shí)幫助企業(yè)進(jìn)行技術(shù)革新，提升節(jié)能減排能力。[5]（6）公眾與非政府組織：非政府組織使公眾參與具有組織性，通過集體的力量維護(hù)環(huán)境權(quán)利、影響政府決策、監(jiān)督企業(yè)行為；非政府組織向公眾普及環(huán)保知識(shí)，幫助公眾提升參與治理的能力，并獲取大氣污染治理的第一手資料。

由此可見，政府、企業(yè)、公眾和非政府環(huán)保組織四者彼此之間是相互關(guān)聯(lián)的“利益共同體”，唯有四個(gè)主體共同協(xié)商、積極互動(dòng)、通力合作，才能形成大氣污染防治的多元治理體制。

5 多中心治理視閾下地方政府完善大氣污染治理的對(duì)策

5.1 充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

5.1.1 轉(zhuǎn)變治理理念

政府要樹立“多中心”治理理念，轉(zhuǎn)變自身角色與任務(wù)，由“全權(quán)”、“全能”的政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢蕖?、“服?wù)”的政府，應(yīng)是“掌舵者”，而非“劃槳者”[6]。也就是說，多元主體要各歸其位、各擔(dān)其責(zé)，推動(dòng)形成政府治理和市場(chǎng)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)局面。要在發(fā)揮好政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，更好地動(dòng)員企業(yè)、社會(huì)組織、人民群眾參與社會(huì)治理，引導(dǎo)社會(huì)成員增強(qiáng)主人翁精神，通過多元力量攜手共創(chuàng)，建設(shè)美好家園，使地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治污成效能夠在更大范圍內(nèi)惠及全體民眾。

5.1.2 治理方式多元化

政府應(yīng)謀求治理手段的多元化，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性與指導(dǎo)性并存，探索與企業(yè)的良性合作關(guān)系。一方面，在強(qiáng)制性之外，應(yīng)重視體現(xiàn)柔性治理方式的“交流”、“引導(dǎo)”、“協(xié)商”等指導(dǎo)性方式，在一定程度上緩解直接管制的嚴(yán)苛，提高環(huán)境執(zhí)法效率。[6]例如，除了對(duì)超排企業(yè)征排污稅外，還可以對(duì)排污企業(yè)予以獎(jiǎng)勵(lì)或者給予環(huán)保專項(xiàng)資金補(bǔ)貼，利用行政和金融手段，倒逼企業(yè)自行轉(zhuǎn)型升級(jí)。另一方面，借鑒美、日等發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，與企業(yè)簽訂自愿減排協(xié)議，即政府與企業(yè)或第三方就減排承諾和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、時(shí)間進(jìn)度表進(jìn)行協(xié)商，簽訂執(zhí)行協(xié)議。[7]這是一種非強(qiáng)制性舉措，實(shí)行方式比較靈活，是企業(yè)提高能源利用效率和減少溫室氣體排放有效的政策工具。

5.1.3 完善治理法律法規(guī)體系

一要完善社會(huì)主體參與大氣污染治理的法律法規(guī)。明確行動(dòng)主體各自角色與責(zé)任，建章立制防治責(zé)任推卸，激勵(lì)與處罰措施并重。政府應(yīng)對(duì)企業(yè)的準(zhǔn)入、競(jìng)爭(zhēng)到與政府的合作，以及公眾、非政府組織的參與都在相關(guān)的法律法規(guī)中有所體現(xiàn)，修改和完善已有的公眾參與法律中的不足，打破不必要的限制因素，放寬公眾參與的范圍，從而使得多元主體在參與污染治理的協(xié)同合作過程中做到有法可依，最終實(shí)現(xiàn)大氣污染治理體系的順利建構(gòu)。[5]二要建立適用于多中心治理主體的沖突解決機(jī)制。在多中心治理模式下，各主體間難免會(huì)爆發(fā)各種矛盾與沖突，但多中心不同于單中心，不能只依靠行政命令解決問題，必須要通過健全的法律，建立環(huán)境治理中的沖突解決機(jī)制來解決。三要完善有關(guān)提高企業(yè)環(huán)境污染成本的法律制度。順應(yīng)市場(chǎng)化規(guī)律，提高高能耗企業(yè)行業(yè)進(jìn)入門檻，加大環(huán)境污染的懲罰力度，提升高污染、高耗能產(chǎn)品的征稅額度，制定科學(xué)的環(huán)保懲罰標(biāo)準(zhǔn)，倒逼企業(yè)履行環(huán)保責(zé)任；而從事環(huán)保行業(yè)的企業(yè)實(shí)施差別政策，如免征增值稅、營業(yè)稅等。四要完善社會(huì)主體監(jiān)督機(jī)制。在法律條文中進(jìn)一步明確公眾、非政府組織等的監(jiān)督職責(zé)，詳細(xì)公開投訴舉報(bào)程序，如公眾發(fā)現(xiàn)污染問題應(yīng)如何舉報(bào)，向誰舉報(bào)等。這些在法律中應(yīng)該有詳盡的闡述，以確保社會(huì)對(duì)政府、企業(yè)的有效監(jiān)督。

5.2 充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用

5.2.1 提高企業(yè)社會(huì)責(zé)任感和環(huán)境治理意識(shí)

企業(yè)作為污染排放的主體，要改變以往以犧牲環(huán)境而獲取經(jīng)濟(jì)利益的經(jīng)營模式。一方面，需認(rèn)識(shí)到環(huán)境污染不僅會(huì)損害企業(yè)社會(huì)形象，更會(huì)影響到自身的長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)效益。另一方面，需加強(qiáng)自律性，積極參與節(jié)能減排和環(huán)境治理，提升生產(chǎn)技術(shù)，增強(qiáng)自身的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，可以參與政府環(huán)境治理政策制定、排污權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，接受公眾和非政府組織的監(jiān)督，形成企業(yè)自發(fā)、自覺參與大氣污染治理的新模式?？傊衅髽I(yè)都應(yīng)承擔(dān)起大氣環(huán)境治理的義務(wù)，立足于社會(huì)需求與環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)自我管理，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。

5.2.2 拓寬企業(yè)多元投融資渠道

政府要為企業(yè)在資金方面創(chuàng)造良好條件，支持和鼓勵(lì)在環(huán)境污染治理上有創(chuàng)新突破的企業(yè)。通過解決融資、轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、技術(shù)改造等措施，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)的科技化、現(xiàn)代化。一是充分利用排污權(quán)交易制度解決大氣污染治理資金不足的問題。目前蘭州市已探索建立了排污權(quán)交易制度，開展了插卡排污、燃煤電廠超低排放試點(diǎn)工作。二是鼓勵(lì)社會(huì)資本參與大氣污染治理。充分借鑒鎮(zhèn)江新區(qū)大氣污染綜合防治PPP項(xiàng)目案例，在蘭州也試推行PPP模式，即政府與社會(huì)資本合作運(yùn)營模式。生態(tài)環(huán)境部部長李干杰在2018年全國環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上指出，未來三年，打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，重中之重是打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，進(jìn)一步明顯降低PM2.5濃度，明顯改善大氣環(huán)境質(zhì)量。這意味著“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”之下，大氣污染治理市場(chǎng)可期。三是借助外力，敢于啟動(dòng)綠色信貸機(jī)制。搭建政府、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)間的溝通合作平臺(tái)，引導(dǎo)和推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)為第三方治理企業(yè)提供融資服務(wù)，推動(dòng)綠色信貸發(fā)展。

5.2.3 發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)

一是調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。界定清晰的生態(tài)保護(hù)紅線，培育并支持一批以先進(jìn)制造、新能源、新材料為主體的新興產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)企業(yè)加大技術(shù)改造投資力度，推廣新技術(shù)、新設(shè)備，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化。[8]二是進(jìn)行清潔生產(chǎn)。企業(yè)要不斷改進(jìn)設(shè)計(jì)、使用清潔的能源和原料、采用先進(jìn)的工藝技術(shù)與設(shè)備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭消減污染，提高資源利用效率，減少或者避免生產(chǎn)、服務(wù)和產(chǎn)品使用過程中污染物的產(chǎn)生和排放，以減輕對(duì)環(huán)境的危害。三是大力發(fā)展新能源技術(shù)。企業(yè)要不斷實(shí)現(xiàn)技術(shù)革新，特別是選擇發(fā)展技術(shù)成熟、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的風(fēng)電、太陽能光伏、光熱、沼氣等新能源，不斷推廣其使用范圍，比如新能源汽車的普及。政府可以通過強(qiáng)化財(cái)稅、技術(shù)、金融等傾斜政策，加大引導(dǎo)和支持力度，促進(jìn)新能源汽車產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。[6]

5.3 充分發(fā)揮公眾的參與作用

5.3.1 加強(qiáng)環(huán)保教育宣傳

一要善于整合社區(qū)資源，通過社區(qū)宣傳欄制作“大氣污染防治”宣傳海報(bào)，組織居民參加宣傳活動(dòng)、收看電視或錄像片等多種形式，大力宣傳政府治理大氣污染的政策措施，普及大氣污染對(duì)人類身體健康的危害性，以此不斷增強(qiáng)公眾保護(hù)空氣質(zhì)量意識(shí)。社區(qū)還可積極與政府銜接溝通，定期舉行有關(guān)參與治污的培訓(xùn)活動(dòng)，指引公眾有效地參與大氣污染防治，發(fā)揮公眾的主體作用。二要借助電視、互聯(lián)網(wǎng)、微博、微信等媒體力量宣傳環(huán)保知識(shí)，讓公眾感知空氣質(zhì)量惡化帶來的危害性，推動(dòng)公眾養(yǎng)成良好的環(huán)境友好型行為習(xí)慣。比如，選擇乘坐公交車、騎共享單車等綠色出行方式，而非私家車，從而緩解因道路擁擠機(jī)動(dòng)車怠速行駛尾氣超量排放所引起的污染問題。

5.3.2 暢通公眾參與渠道

一要充分發(fā)揮社區(qū)的基層組織作用。以社區(qū)圓桌會(huì)議、社區(qū)公眾咨詢小組和社區(qū)訪談等形式鼓勵(lì)公眾積極參與大氣污染治理，為政府環(huán)保部門提供更加直接的信息反饋和決策參考。二要推動(dòng)公眾決策參與?？赏ㄟ^立法調(diào)研、書面征求意見、公布法律草案征求意見、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)、公開征集立法項(xiàng)目建議、委托起草法案以及列席和旁聽等形式更加主動(dòng)、有效地參與到?jīng)Q策和立法過程中，實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)環(huán)境決策、立法的理解和認(rèn)同。三要充分發(fā)揮 “12369”環(huán)保舉報(bào)專線作用。通過多種渠道了解公眾反映強(qiáng)烈的環(huán)境問題，并對(duì)群眾舉報(bào)的問題限時(shí)查處和反饋，對(duì)重大舉報(bào)案件實(shí)行公示制。四要完善網(wǎng)格化監(jiān)管體系。進(jìn)一步發(fā)揮網(wǎng)格員的環(huán)境監(jiān)督職責(zé)，真正做到全面覆蓋、層層履職、網(wǎng)格到底、責(zé)任到人。

5.3.3 完善公眾參與機(jī)制建設(shè)

一要進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)境信息公開機(jī)制。除公開空氣質(zhì)量信息外，環(huán)保部門還應(yīng)將治理的政策、措施，治污的行動(dòng)方案等予以公布。同時(shí)積極推動(dòng)企業(yè)環(huán)境信息公開，定期公開重點(diǎn)企業(yè)排污狀況，營造濃厚公眾參與氛圍，切實(shí)保障市民參與治污的環(huán)境知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二要建立對(duì)話協(xié)商反饋機(jī)制。實(shí)現(xiàn)平等的雙向交流是公眾參與的核心。在重大決策、重要規(guī)劃、重點(diǎn)項(xiàng)目的醞釀階段、方案出臺(tái)前，廣泛征求公眾意見，依靠公眾掌握的第一手資料把好源頭控制關(guān)。同時(shí)，對(duì)公眾提出的意見和建議，必須予以慎重考慮，并對(duì)是否采納做出解釋和說明，避免流于形式。三要建立公眾參與跟蹤機(jī)制。公眾通過一定程序或途徑參與大氣污染防治有關(guān)的活動(dòng)，必須包括事前參與、事中參與和末端參與的全過程參與，避免只注重事后參與治理，做好公眾全過程參與的跟蹤和落實(shí)。

5.4 充分發(fā)揮非政府環(huán)保組織的第三部門作用

5.4.1 加強(qiáng)自身基礎(chǔ)建設(shè)

非政府環(huán)保組織作為公眾參與環(huán)境保護(hù)最重要的主體形式，一要增強(qiáng)自身專業(yè)性。環(huán)保組織需加強(qiáng)自身能力培養(yǎng)，定期開展環(huán)保培訓(xùn)，提升成員的環(huán)保業(yè)務(wù)水平；同時(shí)積極吸引高水平人才的參與，與科研機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者展開合作，增加對(duì)政府環(huán)境決策的影響力。二要樹立大局觀念，加強(qiáng)與政府、企業(yè)的互動(dòng)與配合，全身心地投入到治污過程中，搭建政府與公眾、企業(yè)間的溝通橋梁。

5.4.2 加大培育和支持力度

政府應(yīng)加大扶持力度，壯大治理大氣污染的社會(huì)力量。一要適當(dāng)放寬非政府組織的準(zhǔn)入門檻，將一些具有官方色彩的行業(yè)協(xié)會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐源龠M(jìn)環(huán)保為宗旨的非營利性組織。二要通過政府協(xié)調(diào)、項(xiàng)目資助、企業(yè)捐贈(zèng)等方式加大對(duì)非政府組織的資金支持力度。三要鼓勵(lì)環(huán)保組織參政議政。積極參與對(duì)政府和企業(yè)環(huán)境行為的執(zhí)法監(jiān)督、環(huán)境管理制度的實(shí)施以及相關(guān)決策、方案的制定等工作，對(duì)政府制定的專項(xiàng)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響提出合理專業(yè)的意見，以阻止可能危害公眾利益的決策實(shí)施，發(fā)揮好監(jiān)督職能。四要完善對(duì)環(huán)保組織的法律法規(guī)，保障其參與治理的合法性。明確非政府組織的權(quán)利和義務(wù)，進(jìn)一步完善其參與途徑、參與方式、參與程序。通過法律權(quán)威強(qiáng)化環(huán)保組織與政府間平等的治理主體關(guān)系，并給予環(huán)保組織充分的治理權(quán)責(zé)。[5]

6 結(jié)語

環(huán)境好壞關(guān)乎每個(gè)社會(huì)成員切身利益。要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用、市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用、公眾的參與作用、非政府組織的第三部門作用，構(gòu)建多中心治理體系，將各個(gè)主體的優(yōu)勢(shì)和長處集為一體，實(shí)現(xiàn)大氣污染治理的良性可持續(xù)發(fā)展。

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收稿日期：2018-07-02

作者簡介：尚麗萍（1984-），女，畢業(yè)于新西蘭林肯大學(xué)資源研究與環(huán)境政策專業(yè)，碩士，助理研究員，從事可再生能源、環(huán)境管理與環(huán)境科學(xué)研究。