對當(dāng)前縣區(qū)財(cái)政收支矛盾的思考

張曉靜

【摘 要】 近年來，縣區(qū)財(cái)政收入持續(xù)保持較快增長，經(jīng)濟(jì)社會呈現(xiàn)良好發(fā)展態(tài)勢。但是，我們也客觀地看到，當(dāng)前縣區(qū)財(cái)政的收支矛盾并未由于財(cái)政收入的持續(xù)增長得到明顯緩和，縣區(qū)資金調(diào)度的難度也越來越大，尤其是隨著縣區(qū)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)越來越重，縣區(qū)財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)日趨加大。論文以盤錦遼東灣新區(qū)為例，簡要分析近年來縣區(qū)財(cái)政運(yùn)行中存在的主要問題及困難，進(jìn)而對此提出粗淺建議。

【Abstract】 In recent years， the fiscal revenue of county has maintained a relatively rapid growth， and the economic and social situation has shown a good momentum of development. However， we should also objectively see that the contradiction of fiscal revenue and expenditure in county has not been significantly alleviated due to the sustained growth of fiscal revenue. The difficulty of dispatching funds in counties is also becoming more and more difficult. Especially as the debt burden of county government becomes more and more heavy， the financial operation risk of county is increasing day by day. Taking the Liaodong Bay new area in Panjin as an example， this paper briefly analyzes the main problems and difficulties existing in the financial operation of county in recent years， and then puts forward some suggestions.

【關(guān)鍵詞】財(cái)政收支矛盾； 問題； 建議

【Keywords】 contradiction of fiscal revenue and expenditure； problem； suggestion

【中圖分類號】F812.7 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號】1673-1069（2018）07-0070-02

1 引言

遼東灣新區(qū)財(cái)政收支矛盾日趨突出，如何應(yīng)對財(cái)政收支矛盾尖銳和資金壓力日趨突出難題，成為擺在各級財(cái)政部門面前突出的問題。下面以盤錦遼東灣新區(qū)為例，簡要分析近年來財(cái)政運(yùn)行中存在的主要問題及困難，并從收入、支出以及財(cái)政預(yù)算管理等方面研究化解財(cái)政收支矛盾的對策思路。

2 存在的主要問題及原因分析

2.1 財(cái)政收入自給率偏低，稅負(fù)較高

遼東灣新區(qū)形成稅收收入的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，在糧食加工、裝備制造類項(xiàng)目仍未投產(chǎn)前，仍然極大依賴石化加工企業(yè)的稅收貢獻(xiàn)，各重點(diǎn)石化企業(yè)形成公共財(cái)政預(yù)算收入占總體稅收收入的60%以上，如果以后年度石化產(chǎn)品出現(xiàn)市場不景氣，產(chǎn)品價格走低，將對遼東灣新區(qū)的稅收收入產(chǎn)生極不利的影響。

在招商引資過程中，多家在談意向企業(yè)向我們提出將各稅種和土地出讓金的地方留成部分予以返還，但經(jīng)過了解，寧波等東部發(fā)達(dá)地區(qū)除中央共享部分外無其他上解，我們與之相比實(shí)際稅負(fù)仍然較高，這勢必影響了遼東灣新區(qū)招商引資工作的開展。經(jīng)初步測算，2018年需向省上解4億元，2019年需向省上解4.8億元，2020年需向省上解5.8億元，2021年需向省上解7.1億元。

2.2 剛性支出數(shù)額巨大

①“三?！敝С鲈鲩L較快。隨著國家各項(xiàng)支出政策的不斷出臺，工資、運(yùn)轉(zhuǎn)、基本民生等剛性支出均按國家標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，新增“三保”支出及其總量不斷攀升。一是工資保障方面，遼東灣新區(qū)按照“先生活、后生產(chǎn)”的原則，按照國家最低標(biāo)準(zhǔn)安排工資福利支出，確保職工合法權(quán)益；二是隨著遼東灣新區(qū)的不斷建設(shè)發(fā)展，市政養(yǎng)護(hù)、環(huán)衛(wèi)清掃、垃圾清運(yùn)、污水處理等公共運(yùn)行成本已成為當(dāng)前遼東灣新區(qū)一個較重的負(fù)擔(dān)；三是民生保障支出增長迅猛。近幾年，民生保障類支出普遍呈現(xiàn)新增項(xiàng)目多、數(shù)額大、提標(biāo)頻繁的特點(diǎn)，有的項(xiàng)目調(diào)整頻率之快數(shù)額之大遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于地方財(cái)力增長的速度，使得遼東灣新區(qū)財(cái)政的收支矛盾加劇，形成較大的財(cái)力缺口。②政府債務(wù)負(fù)擔(dān)尤其沉重。遼東灣新區(qū)仍處于開發(fā)建設(shè)的初期，因大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入而產(chǎn)生的還本付息、動拆遷和工程款支付的資金壓力巨大。近兩年，通過爭取遼寧省發(fā)行的地方政府債券資金初步實(shí)現(xiàn)了“以時間換空間”的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)后移，但是目前遼東灣新區(qū)招商引資的項(xiàng)目仍處于建設(shè)投產(chǎn)初期，對遼東灣新區(qū)的稅收貢獻(xiàn)尚未充分釋放，遼東灣新區(qū)自有財(cái)力無法完全滿足償還債務(wù)的需要。

2.3 績效管理與預(yù)算編制銜接不夠緊密

部門預(yù)算編制質(zhì)量和項(xiàng)目績效的考核機(jī)制尚未建立，績效評價結(jié)果未得到充分利用。由于財(cái)政部門與其他部門的職能和分工不同，財(cái)政部門很難準(zhǔn)確了解各部門全年所需的資金額度。另一方面各部門為了確保自己的資金使用，往往在年初編制預(yù)算時從自身利益出發(fā)過高預(yù)估某些項(xiàng)目。財(cái)政雖進(jìn)行了一些削減，但有些項(xiàng)目的資金預(yù)算仍然高于實(shí)際需要，造成部門預(yù)算調(diào)整過大。而部門預(yù)算改革已推廣多年，部門預(yù)算的編制質(zhì)量如何，部門決算同年初部門預(yù)算的差異程度有多大，卻鮮有人對此進(jìn)行詳細(xì)考究。年初部門預(yù)算編制中項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)雖單獨(dú)編制，但多數(shù)部門未單獨(dú)歸集項(xiàng)目支出，而是與日常公用經(jīng)費(fèi)中的會議費(fèi)、購置費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)等相混淆。造成實(shí)際的項(xiàng)目支出難以歸集，部門預(yù)算也失去了約束效力。在具體編制過程中，由于各部門項(xiàng)目缺乏可比性，可行性論證專業(yè)性較強(qiáng)，因此財(cái)政對其預(yù)算安排項(xiàng)目的實(shí)施過程及其完成結(jié)果進(jìn)行績效考核也存在一定難度。[1]

3 緩解財(cái)政收支矛盾的對策和建議

3.1 大力增收減支，夯實(shí)基礎(chǔ)性工作

遼東灣新區(qū)收支矛盾的主要問題是債務(wù)還本付息壓力巨大，為了能按時償還債務(wù)，一是全力狠抓財(cái)政收入，保障償債資金來源穩(wěn)定。從本質(zhì)上講，政府債務(wù)的主要成因是收支矛盾，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解依然要靠穩(wěn)定的財(cái)政收入作為保障。因此，必須努力克服經(jīng)濟(jì)下行壓力影響，按照“穩(wěn)固壯大基礎(chǔ)財(cái)源、培育做強(qiáng)新興財(cái)源、強(qiáng)化收入征收管理”的思路，采取主動協(xié)調(diào)解決國地稅等收入部門困難、主動加強(qiáng)重點(diǎn)財(cái)源企業(yè)服務(wù)、主動向上匯報(bào)爭取的方法措施，不斷增加財(cái)政收入。二是大力壓減一般性項(xiàng)目支出，嚴(yán)格控制新增債務(wù)規(guī)模。按照厲行節(jié)約、反對浪費(fèi)的原則和國務(wù)院“約法三章”要求，從嚴(yán)控制經(jīng)費(fèi)類支出，保障續(xù)建和民生項(xiàng)目資金需求，壓減城市建設(shè)類項(xiàng)目支出預(yù)算，杜絕樓堂管所等一般項(xiàng)目支出預(yù)算安排。三是新增財(cái)力優(yōu)先保障清償?shù)狡趥鶆?wù)，減少新增債務(wù)融資規(guī)模，逐步消化存量債務(wù)。

3.2 爭取上級政策傾斜，加大扶持力度

①通過借鑒東部發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合遼東灣新區(qū)的發(fā)展實(shí)際，建議上級財(cái)政對遼東灣新區(qū)除中央分享的稅收外，地方財(cái)政一般預(yù)算收入金額全額留存。土地收益提取上解省部分的教育基金、水利基金、保障房基金，不再上解，用于支持遼東灣新區(qū)建設(shè)。②對于債務(wù)系統(tǒng)內(nèi)已置換成地方政府債和未置換完成的存量債務(wù)產(chǎn)生的利息，省財(cái)政每年給予一定比例的貼息。同時，對于到期的地方政府債能夠通過續(xù)貸實(shí)現(xiàn)借新還舊，以緩解遼東灣新區(qū)償債壓力，為遼東灣新區(qū)騰出資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)創(chuàng)造條件。

3.3 推進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，培植壯大財(cái)源

推進(jìn)遼東灣新區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)一步支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；支持產(chǎn)業(yè)升級，積極爭取各項(xiàng)優(yōu)惠政策；通過專項(xiàng)補(bǔ)助資金及產(chǎn)業(yè)扶持資金等方式大力扶持企業(yè)發(fā)展，大力培植和壯大稅源。統(tǒng)籌整合財(cái)政專項(xiàng)資金，積極爭取國家項(xiàng)目資金支持；探索不同方式的融資模式，吸引更多金融資本，引領(lǐng)和帶動更多的社會資本投向遼東灣新區(qū)建設(shè)。

3.4 強(qiáng)化政府債務(wù)管控，防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

穩(wěn)步管控存量項(xiàng)目還款，對存量到期的項(xiàng)目融資，提前研究綜合施策，一筆項(xiàng)目一種對策；采取無本續(xù)貸、先發(fā)行后替換的針對性辦法，延緩到期還本壓力；加大直接融資力度，重點(diǎn)推進(jìn)債券發(fā)行；加大多元債券市場融資，做到多種債券產(chǎn)品錯時互補(bǔ)發(fā)行；積極推進(jìn)發(fā)改委系統(tǒng)企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)幌麓罅馔黄沏y行間市場中期票據(jù)、定向債務(wù)工具的發(fā)行；研究謀劃發(fā)行證監(jiān)會系統(tǒng)的公司債，“北交所”債權(quán)融資計(jì)劃等；密切關(guān)注銀行信貸政策、跟蹤監(jiān)管政策的力度和方式變化、跟蹤銀行等金融機(jī)構(gòu)的信貸政策的變化；關(guān)注新品種的投放，確保第一時間抓住政策窗口期；積極爭取新增專項(xiàng)債券，通過爭取土地儲備項(xiàng)目專項(xiàng)債券加快推進(jìn)遼東灣新區(qū)西擴(kuò)工業(yè)區(qū)和起步區(qū)項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)世界級石化產(chǎn)業(yè)基地基礎(chǔ)設(shè)施配套和功能完善。

3.5 提高預(yù)算編制質(zhì)量，建立統(tǒng)籌規(guī)劃長效機(jī)制

一是深化預(yù)算編制改革。采用零基預(yù)算方式編制部門預(yù)算，摒棄傳統(tǒng)的基數(shù)法，以當(dāng)年財(cái)力為資金分配基礎(chǔ)，以當(dāng)年社會經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要為分配依據(jù)，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。二是不斷強(qiáng)化預(yù)算約束。預(yù)算編制、執(zhí)行等全過程使用財(cái)政綜合管理信息系統(tǒng)，并與國庫集中支付系統(tǒng)對接，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制剛性約束。三是深化預(yù)算管理制度改革。建立健全部門預(yù)算、綜合預(yù)算等管理制度，完成年度部門預(yù)算公開，切實(shí)提高資金分配的科學(xué)性、公平性和公開性；調(diào)整區(qū)本級部門預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性和規(guī)范性；認(rèn)真做好2018年預(yù)算編制要求的經(jīng)濟(jì)分類改革工作，確保政府預(yù)算和部門預(yù)算嚴(yán)格對應(yīng)、有效銜接。

【參考文獻(xiàn)】

【1】白景明.以改革化解財(cái)政收支矛盾[J].中國財(cái)政，2014（08）：1.