石羊河流Ⅱ重點(diǎn)治理的實(shí)踐㈦思考（下）
——銘記歷史 科學(xué)用水 依法管水

主講人：翟自宏

流域治理取得的成效

重點(diǎn)治理規(guī)劃批復(fù)實(shí)施以來(lái)，在中央相關(guān)部門的大力支持和甘肅省精心組織及流域內(nèi)相關(guān)市縣共同努力下，重點(diǎn)治理任務(wù)已經(jīng)完成，下泄水量約束性目標(biāo)提前實(shí)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，農(nóng)民收入不斷增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展，生態(tài)惡化趨勢(shì)得到遏制，局部生態(tài)明顯好轉(zhuǎn)。

1.多措并舉，下泄水量目標(biāo)提前實(shí)現(xiàn)

規(guī)劃確定的石羊河干流民勤蔡旗斷面地表水約束性下泄指標(biāo)是：平水年份，2010年由現(xiàn)狀的0.98億m3增加到2.5億 m3以上，2015年由 2.5億 m3增加到 2.9億m3以上。通過節(jié)水型社會(huì)建設(shè)、推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)、嚴(yán)格實(shí)行用水總量控制與定額管理、深化水價(jià)改革、安裝地下水開采計(jì)量設(shè)施控制地下水開采量、建設(shè)調(diào)度管理信息系統(tǒng)實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度等措施落實(shí)水量分配方案；通過加強(qiáng)灌區(qū)節(jié)水改造、農(nóng)民技術(shù)技能培訓(xùn)、推行日光溫室和暖棚養(yǎng)殖、優(yōu)化調(diào)整三產(chǎn)比例和種植結(jié)構(gòu)等措施，調(diào)減農(nóng)業(yè)灌溉配水面積，減少農(nóng)業(yè)灌溉用水量，壓減地下水開采量，增加天然河道下泄水量；通過實(shí)施西營(yíng)河至民勤蔡旗專用輸水渠工程、景電二期向民勤調(diào)水渠改造和延伸工程，增加向民勤的調(diào)水量，保障水資源配置目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

到2010年，民勤蔡旗斷面下泄水量達(dá)到了2.61億m3，2012年達(dá)到了3.01億m3，提前完成了規(guī)劃遠(yuǎn)期目標(biāo)；2015年達(dá)到3.13億m3，遠(yuǎn)期目標(biāo)完成率108%。

圖2 2010—2016年蔡旗斷面下泄水量組成

2.經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，⒚水效率提高

根據(jù)監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)分析，在灌溉配水面積減少、流域用水總量下降的情況下，與2007年相比，2015年農(nóng)民人均可支配收入增加了170%。根據(jù)武威市統(tǒng)計(jì)，2015年年底，全市累計(jì)建設(shè)施農(nóng)牧業(yè)85萬(wàn)畝（1畝=1/15 hm2，下同），戶均2.5畝；累計(jì)建設(shè)特色林果基地155.66萬(wàn)畝，人均1畝，原有粗放的大田生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽楷F(xiàn)代科技和精心管理以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、商品化為主的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展模式；農(nóng)村居民人均可支配收入中60%以上來(lái)自設(shè)施農(nóng)牧業(yè)和特色林果業(yè)，民勤縣、涼州區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入分別由2007年的3 869元、4 035元增加到2015年的10 519元、11 178元，增長(zhǎng)1.72倍和1.77倍。同期，金昌市農(nóng)村居民人均純收入由4 671元增加到11 459元，增長(zhǎng)1.45倍。萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量、畝均用水量分別為374.34m3、105.19m3和 403.78 m3， 分別比2007年下降了72%、74%和38%；單方水效益26.3元，是2007年的3倍。

武威市搬遷移民8.43萬(wàn)人，移民人均純收入水平由搬遷前的3 210元提高到搬遷后的8 151元，減少對(duì)草原破壞及影響面積418.8萬(wàn)畝，恢復(fù)水源涵養(yǎng)林5.2萬(wàn)畝，真正做到了搬得出、穩(wěn)得住、能致富，達(dá)到了搬遷移民和生態(tài)保護(hù)的雙贏目標(biāo)。

3.生態(tài)⒚水增加，環(huán)境惡化趨勢(shì)得以控制

圖3 2007—2015年蔡旗斷面下泄水量與目標(biāo)值對(duì)比

與2007年相比，2015年流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水總量、地下水開采量等顯著下降，蔡旗斷面下泄水量、流域植被蓋度等明顯增加。通過強(qiáng)化節(jié)水和提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水效率，流域生態(tài)用水得到一定保障。2010年以來(lái)，武威市連續(xù)7年有計(jì)劃地向青土湖下泄生態(tài)用水，使干涸51年之久的青土湖形成3～25.16 km2的季節(jié)性水面。昔日遍地黃沙的青土湖湖區(qū)，如今水光瀲滟，蘆葦搖曳，水鳥成群，一派生機(jī)盎然，成為一些鳥類遷徙途中的重要停歇地和棲息地。湖區(qū)周邊地下水水位逐步回升，形成100多km2的旱區(qū)濕地。青土湖水域、旱區(qū)濕地以及周邊沙生植被面積持續(xù)擴(kuò)大，生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的穩(wěn)定性提高，在一定程度上改善了青土湖周邊地區(qū)小氣候。據(jù)氣象資料記載，1981年到2010年，民勤縣區(qū)域性沙塵暴年平均次數(shù)為17.9次，而2011 年至 2015 年區(qū)域性沙塵暴次數(shù)分別為 1、0、1、1、1，且沙塵暴范圍小、時(shí)間短，是有氣象記錄以來(lái)歷史同期最少。

流域生態(tài)治理的啟示和建議

石羊河流域生態(tài)治理經(jīng)歷了一個(gè)艱難復(fù)雜的過程，給流域水資源的開發(fā)利用、依法管理、生態(tài)保護(hù)工作帶來(lái)許多啟示，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)持續(xù)做好流域生態(tài)保護(hù)具有重要意義。

1.建立統(tǒng)一的管理是落實(shí)流Ⅱ治理的首要任務(wù)

自清朝康熙年間至民國(guó)時(shí)期，石羊河流域用水爭(zhēng)水層出不窮，當(dāng)局對(duì)用水秩序也有協(xié)調(diào)和要求，特設(shè)水利通判、水頭分水管水。新中國(guó)成立后，隨著引水、蓄水工程的建設(shè)，水事矛盾更為突出。1962年10月，為了解決武威、民勤、永昌三縣用水問題，根據(jù)甘肅省委指示，成立由甘肅省水利廳、武威專員公署和三縣負(fù)責(zé)同志參加的領(lǐng)導(dǎo)小組，從省、專、縣水利部門抽調(diào)24名干部，三縣選出群眾代表34人，共同組成工作組，歷時(shí)5個(gè)月，查對(duì)用水材料，翻閱歷史判案和1951年、1953年、1962年的分水協(xié)議，深入各河系調(diào)查并反復(fù)討論，于1963年4月形成了《甘肅省武威專員公署關(guān)于解決武威、民勤、永昌三縣用水問題的報(bào)告》（署陳字第133號(hào)），明確了解決糾紛的原則、泉水使用界限、山水放水時(shí)段和水量，要求“凡因在泉水地區(qū)內(nèi)開荒種地，填壓泉眼，減少水量，影響河道輸水者，不論集體或個(gè)人，一律從今年起棄耕，植樹種草，恢復(fù)泉源。具體由武威縣人委負(fù)責(zé)，認(rèn)真檢查，貫徹執(zhí)行”，“武威、民勤、永昌人民委員會(huì)教育群眾貫徹執(zhí)行”。報(bào)告雖然對(duì)上游分水用水有限制、有要求，但水事矛盾主要是上游截流占泉引起的，而決定的主要任務(wù)卻由各縣負(fù)責(zé)執(zhí)行，沒有明確專員公署及水利部門的責(zé)任，沒有形成統(tǒng)一的管理體制機(jī)制，三縣各自為政，落實(shí)決定的效力明顯不足。由于管理措施不到位，報(bào)告沒有起到應(yīng)有的作用，導(dǎo)致進(jìn)入民勤的水量逐年減少。

1990年甘肅省人民政府批復(fù)的石羊河流域初步水利規(guī)劃中，雖然提出“盡早建立石羊河流域水資源管理機(jī)構(gòu)至關(guān)重要，建議這個(gè)流域機(jī)構(gòu)為省管的地級(jí)單位，其主要任務(wù)是以法治水”。但由于對(duì)設(shè)立管理機(jī)構(gòu)認(rèn)識(shí)不到位、各方意見不一致等因素，流域機(jī)構(gòu)未能成立。由于沒有統(tǒng)一的水量分配方案，各縣實(shí)行的取水許可制度各自為政，各為其利，并沒有管控住打井開荒、擴(kuò)大灌溉面積、繼續(xù)增加農(nóng)業(yè)用水的局面，致使上下游不斷開荒，掠奪式蓄引地表水，超采地下水，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化。

在編制、討論、審查《石羊河流域重點(diǎn)治理規(guī)劃》的過程中，國(guó)家發(fā)改委和水利部要求成立石羊河管理機(jī)構(gòu)。根據(jù)甘肅省委九屆第101次常委會(huì)會(huì)議紀(jì)要和甘肅省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)甘機(jī)編發(fā)〔2001〕08號(hào)文件通知，2001年11月，成立了甘肅省水利廳石羊河流域管理局。2005年10月，根據(jù)《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于成立石羊河流域管理委員會(huì)的通知》（甘政辦發(fā)〔2005〕123號(hào)）成立了流域管委會(huì)，協(xié)調(diào)武威、金昌、張掖三市及涼州、民勤、古浪、天祝、金川、永昌、肅南七縣區(qū)，統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)工作，進(jìn)一步加強(qiáng)流域管理。2005年11月，《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳、水利部辦公廳關(guān)于做好石羊河流域綜合治理有關(guān)工作的通知》（發(fā)改辦農(nóng)經(jīng)〔2005〕2434號(hào)）提出：“進(jìn)一步加強(qiáng)石羊河流域水資源管理。這是開展石羊河流域綜合治理的首要任務(wù)，也是規(guī)劃能夠有效實(shí)施的保障。目前石羊河流域管理局的編制和職能等與面臨的水資源管理任務(wù)不完全相符，今后應(yīng)參照黃河、黑河等流域水資源管理的經(jīng)驗(yàn)，抓緊改革管理體制和機(jī)制，制定并實(shí)施全流域水量分配方案，明晰初始水權(quán)，制定各引水口門分年、分月的用水計(jì)劃?！?/p>

規(guī)劃明確：甘肅省石羊河流域管理委員會(huì)為重點(diǎn)治理工作省內(nèi)最高管理機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)宏觀指導(dǎo)和監(jiān)督，協(xié)調(diào)跨流域調(diào)水工程有關(guān)事宜，審批流域年度水量調(diào)度方案，研究決定流域重點(diǎn)治理重大事項(xiàng)等。流域管委會(huì)主任由省長(zhǎng)擔(dān)任，主管副省長(zhǎng)任副主任，省政府副秘書長(zhǎng)和省發(fā)改委、省水利廳、省財(cái)政廳、省農(nóng)牧廳、省林業(yè)廳、省國(guó)土資源廳、省環(huán)保局、省農(nóng)墾集團(tuán)公司、武威市、金昌市、張掖市及石羊河流域管理局主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)為成員。管委會(huì)下設(shè)辦公室，省水利廳廳長(zhǎng)兼任辦公室主任，省水利廳下設(shè)石羊河流域管理局。

石羊河流域管理局負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理和調(diào)配流域水資源，監(jiān)督檢查、公示地表水水量調(diào)度和地下水削減開采量計(jì)劃執(zhí)行情況，監(jiān)測(cè)地下水水位變化和流域生態(tài)環(huán)境治理情況；負(fù)責(zé)流域內(nèi)屬省級(jí)管理權(quán)限內(nèi)的取水許可工作，統(tǒng)一審批流域地下水取水許可；負(fù)責(zé)流域內(nèi)控制性重要水利工程運(yùn)行、調(diào)度和管理，協(xié)調(diào)監(jiān)督流域重點(diǎn)治理各項(xiàng)工作的開展，督促檢查流域治理項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量；組織流域內(nèi)市、縣（區(qū)）水行政主管部門，根據(jù)批準(zhǔn)的水資源分配方案和年度預(yù)測(cè)來(lái)水量，制定年度水量調(diào)度方案，報(bào)管理委員會(huì)批準(zhǔn)；向流域管理委員會(huì)報(bào)送治理工作進(jìn)展情況和需要協(xié)調(diào)的重大問題，及時(shí)辦理流域管理委員會(huì)或辦公室交辦的事項(xiàng)。

在流域管委會(huì)的具體領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，啟動(dòng)實(shí)施了民勤湖區(qū)綜合治理、石羊河流域重點(diǎn)治理暨應(yīng)急項(xiàng)目，編制了《石羊河流域近期重點(diǎn)治理規(guī)劃五年（2006—2010年）實(shí)施方案》、八個(gè)灌區(qū)節(jié)水改造專項(xiàng)規(guī)劃，開展了各類項(xiàng)目前期工作。省政府很快審定并相繼下發(fā)水資源分配方案、地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、水事規(guī)約、地下水管理的通知等，有力地推動(dòng)了流域水資源統(tǒng)一管理，推進(jìn)了流域綜合治理工作。2006年2月管委會(huì)第二次會(huì)議確定：“對(duì)重要控制性水利樞紐西營(yíng)水庫(kù)、皇城水庫(kù)、雜木河渠首管理所和西營(yíng)灌區(qū)、東河灌區(qū)、雜木灌區(qū)水管處負(fù)責(zé)人實(shí)行雙重管理，由市縣提出任職推薦名單，報(bào)石羊河流域管理局批準(zhǔn)后再行任免。石羊河流域管理局要加強(qiáng)考核，對(duì)不稱職、不執(zhí)行水量調(diào)度指令的負(fù)責(zé)人建議市縣免去其職務(wù)?！边@些切實(shí)有效的組織保障措施對(duì)流域規(guī)劃的報(bào)批、分水方案的落實(shí)、治理措施的實(shí)施、各類矛盾的解決發(fā)揮了重要作用。

石羊河流域管理局目前雖然只是個(gè)處級(jí)單位，人員不多，但其不受流域內(nèi)市縣節(jié)制的體制，像一顆釘子一樣釘在流域內(nèi)，維護(hù)著全流域的公平用水，監(jiān)督、管控著全流域的機(jī)井?dāng)?shù)量、取水量，努力保障著流域的生態(tài)用水。若無(wú)流域機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，必將再次出現(xiàn)無(wú)節(jié)制搶奪水資源、大面積生態(tài)遭破壞的局面，后果不堪設(shè)想！歷史的悲劇不能重演，不能再走先開發(fā)后治理的老路。

“良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”。銘記歷史，堅(jiān)持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，銳意創(chuàng)新，砥礪前行，改進(jìn)發(fā)展方式和用水結(jié)構(gòu)，提高發(fā)展質(zhì)量，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，才能可持續(xù)發(fā)展，不重蹈歷史覆轍。

2.完善流Ⅱ管理制度是依法治水的保障

2005年之前，各市縣執(zhí)行的是水法和水法實(shí)施辦法，各自為政，各行其是，缺乏監(jiān)督落實(shí)機(jī)制。沒有制定流域管理法規(guī)，沒有形成統(tǒng)一的具有約束力的管理制度。一個(gè)沒有法律法規(guī)保障的分水方案，沒有體制機(jī)制約束的管理體系是無(wú)法維護(hù)公平用水、保障生態(tài)用水的。在流域規(guī)劃編制和應(yīng)急工程實(shí)施過程中，《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳、水利部辦公廳關(guān)于做好石羊河流域綜合治理有關(guān)工作的通知》（發(fā)改辦農(nóng)經(jīng)〔2005〕2434號(hào)）要求甘肅省“進(jìn)一步制定相關(guān)政策，落實(shí)各有關(guān)市縣行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制等相關(guān)的責(zé)任人，采取有效具體措施，逐步減少和防止超采地下水，增加下泄水量”。這份文件對(duì)規(guī)劃治理措施從管理方面提出的要求，有效地促進(jìn)了各項(xiàng)工作。省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)親赴石羊河調(diào)研，流域管委會(huì)積極行動(dòng)，各項(xiàng)工作交叉推進(jìn)。2005年10月，《甘肅省人民政府關(guān)于石羊河流域水資源分配方案及2005—2006年度水量調(diào)度計(jì)劃的批復(fù)》明確了各市控制斷面引水量、各縣區(qū)水量分配方案，流域水量統(tǒng)一調(diào)度正式啟動(dòng)。2006年2月，《甘肅省人民政府批轉(zhuǎn)省水利廳關(guān)于石羊河流域地表水量調(diào)度管理辦法、地表水量調(diào)度和地下水削減開采量實(shí)行地方行政首長(zhǎng)責(zé)任制的規(guī)定、水事協(xié)調(diào)規(guī)約的通知》（甘政發(fā)〔2006〕18號(hào)）和《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)石羊河流域地下水資源管理的通知》（甘政辦發(fā)〔2006〕21 號(hào)），明確了水量調(diào)度原則、調(diào)度權(quán)限和監(jiān)督機(jī)制，市縣政府行政首長(zhǎng)的職責(zé)、水事協(xié)調(diào)機(jī)制，將地下水取水許可審批權(quán)限全部上收至省水利廳石羊河流域管理局，依法開征農(nóng)業(yè)灌溉地下水水資源費(fèi)。2007年7月，甘肅省十屆人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過，甘肅省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告(第52號(hào))發(fā)布《甘肅省石羊河流域水資源管理?xiàng)l例》，規(guī)定流域水資源實(shí)行流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合，行政區(qū)域管理服從流域管理的管理體制。省人民政府設(shè)立的石羊河流域管理委員會(huì)統(tǒng)一管理流域內(nèi)的水資源工作，流域內(nèi)各級(jí)人民政府和流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照各自職責(zé)，互相配合，共同做好流域水資源的管理和綜合治理工作。流域內(nèi)市、縣(區(qū))水行政主管部門應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定，做好本行政區(qū)域內(nèi)的水資源管理工作。年度水量調(diào)度方案的執(zhí)行由管理委員會(huì)與流域內(nèi)各市人民政府簽訂責(zé)任書，實(shí)行地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和責(zé)任追究制。2014年1月，甘肅省人民政府第35次常務(wù)會(huì)議討論通過，甘肅省人民政府令第109號(hào)發(fā)布《甘肅省石羊河流域地下水資源管理辦法》，要求流域內(nèi)實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，流域內(nèi)相關(guān)規(guī)劃要與地下水資源承載量相適應(yīng)，嚴(yán)格控制地下水開發(fā)利用，禁止非法取用地下水。石羊河流域管理委員會(huì)統(tǒng)一管理流域內(nèi)的地下水資源工作，省水利廳石羊河流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)流域地下水資源統(tǒng)一管理的具體工作。流域管理機(jī)構(gòu)和市、縣（區(qū)）水行政主管部門依法查處違法行為時(shí)，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以配合。這些管理辦法的實(shí)施，使石羊河流域水資源管理有了法律依據(jù)，流域依法管水治水、維護(hù)公平用水、增加生態(tài)用水有了法律保障。實(shí)踐證明，這些制度發(fā)揮了重要的作用，維護(hù)了用水秩序，應(yīng)該在實(shí)踐中不斷完善和堅(jiān)持。

3.科學(xué)合理的分配方案是推進(jìn)流Ⅱ治理的關(guān)鍵

石羊河水資源來(lái)源于上游的降水和冰雪融水，泉水由山水轉(zhuǎn)化而來(lái)。20世紀(jì)五六十年代之前，石羊河流域制定的分水協(xié)議主要分配了山水、泉水的引用位置和時(shí)段，是定時(shí)難定量的分水方式，來(lái)水豐枯變化對(duì)上下游的用水影響較大。六十年代以后，雖經(jīng)歷多次修改，但仍維持了以自然水循環(huán)為基礎(chǔ)的時(shí)間分配模式。隨著石羊河流域眾多水利工程的興建，特別是山區(qū)水庫(kù)和中下游機(jī)電井的建設(shè)，流域水循環(huán)規(guī)律發(fā)生極大改變，以往分水協(xié)議確定的分水方案賴以存在的基礎(chǔ)已不復(fù)存在，分水協(xié)議無(wú)法有效執(zhí)行，分水量無(wú)法落實(shí)，導(dǎo)致上下游的矛盾越來(lái)越大，下游超采地下水的速度越來(lái)越快，生態(tài)惡化的局面也就越來(lái)越嚴(yán)重，亟待制定適應(yīng)新的水循環(huán)條件下的分水方案。然而，2003年石羊河流域水資源開發(fā)利用程度高達(dá)173%，要遏制石羊河流域生態(tài)惡化趨勢(shì)，使流域得到長(zhǎng)久可持續(xù)發(fā)展，必須建立新的水循環(huán)條件下的分水方案和管理制度。

通過反復(fù)的調(diào)研、座談，確定了充分滿足城鄉(xiāng)生活用水、基本滿足工業(yè)用水，保障穩(wěn)定人工綠洲的基本生態(tài)用水、公平分配農(nóng)業(yè)基本用水，協(xié)調(diào)其他生態(tài)用水等原則。石羊河流域的生態(tài)問題主要是由于灌溉面積過大、用水量過大造成的，不壓減農(nóng)業(yè)用水就無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)劃水平年的供需平衡。但壓減農(nóng)田面積矛盾重重難以實(shí)現(xiàn)，干部不接受，群眾不理解，為此，規(guī)劃創(chuàng)造性地提出減少農(nóng)田配水面積的分水方案。規(guī)定生活用水以2003年人口規(guī)模為基數(shù)，分別按農(nóng)村和城鎮(zhèn)人口平均配置，并考慮城市規(guī)模、城鎮(zhèn)化率和人民生活水平持續(xù)提高的需求；牲畜用水按農(nóng)村居民生活用水的2倍配置；工業(yè)用水按2003年工業(yè)規(guī)模和水平，參照國(guó)內(nèi)同行業(yè)用水定額和本流域具體情況配置水量；基本灌溉農(nóng)田按農(nóng)業(yè)人口人均2.0～2.5畝核定灌溉水量，山區(qū)灌溉面積按人均≤2.5畝核定引水量，農(nóng)場(chǎng)灌溉配水面積根據(jù)縣區(qū)調(diào)整情況同比例核減。按此規(guī)定，確定了各河流、各市縣、各灌區(qū)水量分配方案，公平的分水成果各市縣和廣大群眾是認(rèn)可的。2005年10月，《甘肅省人民政府關(guān)于石羊河流域水資源分配方案及2005—2006年度水量調(diào)度計(jì)劃的批復(fù)》中確定：武威市、金昌市、張掖市控制斷面地表毛引水量分別為 10.46億 m3、4.35 億 m3、0.23 億 m3，武威市、金昌市地下水允許開采量分別為5.06億m3、2.37億m3。對(duì)古浪河、黃羊河、雜木河、金塔河、西營(yíng)河、東大河等六條河下泄水量提出的要求是：豐水年（P=25%）各水文站控制斷面地表來(lái)水13.96億m3時(shí)，進(jìn)入民勤蔡旗斷面地表水量不少于3.11億m3；平水年（P=50%）地表來(lái)水12.04億m3時(shí)，進(jìn)入民勤蔡旗斷面地表水量不少于2.60億m3；枯水年（P=75%）地表來(lái)水10.39億m3時(shí)，進(jìn)入民勤蔡旗斷面地表水量不少于2.18億m3。

水權(quán)制度改革不僅是 “牛鼻子”，也是切入點(diǎn)和著力點(diǎn)。按照甘肅省人民政府批復(fù)的石羊河流域水資源配置方案，各市縣結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，科學(xué)制定了本行政區(qū)域行業(yè)用水定額指標(biāo)，優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)、合理分配初始水權(quán)。建立了市—縣區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—用水者協(xié)會(huì)、農(nóng)戶的水量分配機(jī)制和管理體系。機(jī)井取水采取智能化計(jì)量控制，加強(qiáng)地下水計(jì)量管理。在流域內(nèi)積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，通過價(jià)格杠桿促進(jìn)節(jié)約用水；在涼州區(qū)、民勤縣部分灌區(qū)建立水權(quán)交易市場(chǎng)，以縣區(qū)、基層灌區(qū)為單位建立水權(quán)交易中心，初步建立了以水權(quán)管理為中心的水資源管理體系。水量分配方案和水權(quán)制度改革為流域治理奠定了基礎(chǔ)。2007年第四季度和2008年初，群眾通過上訪和網(wǎng)絡(luò)反映流域治理存在的問題時(shí)，知道這次流域治理要壓減農(nóng)業(yè)用水量，將給他們的用水造成很大困難，但也知道是為了增加生態(tài)水量，遏制生態(tài)惡化趨勢(shì)，保護(hù)他們賴以生存的家園，當(dāng)政府提出堅(jiān)持水權(quán)制度改革不動(dòng)搖時(shí)，廣大群眾是理解和支持的。流域治理的成功，不僅體現(xiàn)了各級(jí)政府、科研人員的智慧和辛勤工作，更體現(xiàn)了流域內(nèi)廣大干部群眾的理解和支持，是多方共同努力的成果。根據(jù)后評(píng)估資料顯示，六河中游2014年、2015年地表水用水量分別為 9.46億m3、9.92億m3，地下水開采量分別為 5.03億 m3、4.48億 m3。 根據(jù)《2015年甘肅省水資源公報(bào)》，石羊河流域總用水量22.58億m3，其中地表水15.65億m3，地下水6.93億m3；按行業(yè)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)業(yè)用水19.09億m3，其中地表水13.20億m3，地下水5.89億m3；林牧漁畜用水量1.35億m3，其中地表水1.25億m3，地下水0.10億m3；工業(yè)用水量2.14億m3，其中地表水1.20億m3，地下水0.94億m3。2010年至2015年蔡旗斷面平均下泄水量2.89億m3，通過西營(yíng)輸水渠和天然河道下泄的水量2.15億m3（見表2），基本達(dá)到了分水方案的要求，是實(shí)現(xiàn)分水目標(biāo)的主要組成部分。實(shí)踐證明，總量控制紅線猶如一把利劍，震懾著對(duì)水資源貪得無(wú)厭的需求者，不顧全局膽大妄為的開采者，青土湖紀(jì)念碑猶如這把利劍的化身，守護(hù)著流域下游的生態(tài)用水和流域的生態(tài)安全。

表2 民勤蔡旗斷面水量組成單位：萬(wàn)m3

但是，分水方案確定的三市引水總量15.04億m3，地下水允許開采量7.43億m3，總用水量22.47億m3，超過了水資源總量16.59億m3，加上景電向民勤調(diào)水量0.79億m3（蔡旗斷面）和引硫濟(jì)金工程調(diào)水量0.4億m3，水資源利用程度也達(dá)126%，沒有降到中國(guó)工程院在《西北水資源可持續(xù)利用研究》中提出的內(nèi)陸河水資源開發(fā)利用程度不宜超過70%的目標(biāo)，仍然是水資源開發(fā)利用過度流域，生態(tài)環(huán)境仍然很脆弱，也足見當(dāng)年分水之困難。

根據(jù)石羊河流域管理局組織各市縣開展的水資源利用和管理情況自查、抽查結(jié)果顯示，2014年全流域?qū)嶋H灌溉面積比規(guī)劃目標(biāo)超出37.42萬(wàn)畝。2014年地下水用水量調(diào)查復(fù)核值與規(guī)劃和流域水資源分配方案允許開采量相比，全流域地下水超采3.49億m3，超采率48.2%。通過對(duì)流域內(nèi)26眼監(jiān)測(cè)井?dāng)?shù)據(jù)的分析，2011年以后有11眼井年平均水位有明顯上升，其他15眼井年平均水位下降趨勢(shì)較2011年前有明顯減緩，但超采區(qū)范圍仍然很大，治理任務(wù)非常艱巨?！陡拭C省人民政府關(guān)于公布地下水超采區(qū)、禁采區(qū)和限采區(qū)范圍的通知》（甘政發(fā)〔2016〕2號(hào)）公布的嚴(yán)重超采區(qū)是民勤縣淺層大型嚴(yán)重超采區(qū)，面積1 785.78 km2，湖區(qū)301.40 km2劃為地下水禁采區(qū)，中型一般超采區(qū)包括金川區(qū)、永昌縣、民勤縣昌寧、南湖等淺層區(qū)共計(jì)2 690 km2。

2014年3月，習(xí)近平總書記《在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上的講話》中指出“形成今天水安全嚴(yán)峻形勢(shì)的因素很多，根子上是長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、自然規(guī)律、生態(tài)規(guī)律認(rèn)識(shí)不夠、把握失當(dāng)。把水當(dāng)作取之不盡用之不竭、無(wú)限供給的資源，把水看作是服從于增長(zhǎng)的無(wú)價(jià)資源，只考慮增長(zhǎng)，不考慮水約束，沒有認(rèn)識(shí)到水是生態(tài)要素，沒有看到水資源、水生態(tài)、水環(huán)境的承載能力是有限的，是有不可抗拒的物理極限的”，“解決水供給問題，要從涵養(yǎng)水源入手，從修復(fù)破損的生態(tài)入手，采取必要的工程性措施，搞一些水庫(kù)和調(diào)水工程，但不能把眼睛僅盯在這方面”。牢記總書記的教誨，進(jìn)一步落實(shí)分水方案，依法依規(guī)加強(qiáng)石羊河流域管理，維護(hù)流域公平用水，保障生態(tài)用水，是流域持續(xù)治理的關(guān)鍵，是正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，堅(jiān)定不移走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的基礎(chǔ)，必須認(rèn)真堅(jiān)持且一以貫之。

4.積極謀劃調(diào)水工程，解決流Ⅱ水資源短缺

石羊河流域?qū)賴?yán)重資源型缺水地區(qū)，石羊河流域人均水資源量?jī)H為750 m3左右，為全國(guó)平均水平的1/3；耕地畝均水資源量450 m3左右，為全國(guó)平均水平的1/4，其中，武威人均水資源量不足700 m3，畝均水資源220 m3，僅為全國(guó)的1/9，是典型的資源性缺水地區(qū)。通過流域重點(diǎn)治理，用水總量逐步得到控制，節(jié)水潛力得到有效釋放，但流域內(nèi)各市還處于工業(yè)化中期階段，工業(yè)化程度低，產(chǎn)業(yè)鏈條短，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)穩(wěn)定性不強(qiáng)；農(nóng)業(yè)比重高，農(nóng)產(chǎn)品受市場(chǎng)價(jià)格、銷售等因素影響明顯；工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快進(jìn)一步加劇流域水資源供需矛盾。根據(jù)《2015年甘肅省水資源公報(bào)》顯示，石羊河流域是甘肅省地下水漏斗主要分布區(qū)，最大降落漏斗為武威盆地的武南—黃羊鎮(zhèn)降落漏斗，年末漏斗面積 1 100.89 km2，漏斗中心水位埋深67.21 m。既要為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供用水保障又要滿足一定的生態(tài)環(huán)境用水的矛盾將長(zhǎng)期存在，流域可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻形勢(shì)。

受地理位置和自然條件制約，流域內(nèi)缺水少林、生態(tài)脆弱狀況難以根本改變，沙漠和荒漠化問題還十分突出。武威市荒漠化面積達(dá)3 262.8萬(wàn)畝，占全市面積的65.6%，危害嚴(yán)重的風(fēng)沙線長(zhǎng)654 km；青土湖雖然已經(jīng)形成一定的水域和旱區(qū)濕地面積，但一旦遇到枯水年份，蔡勤斷面下泄水量減少，仍然存在水域濕地萎縮的危險(xiǎn)。維護(hù)流域生態(tài)安全是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，任務(wù)還十分艱巨。

按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水方針，從石羊河水資源環(huán)境和調(diào)水工程規(guī)劃依據(jù)分析，在繼續(xù)推行節(jié)水和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、用水結(jié)構(gòu)調(diào)整，改善生態(tài)環(huán)境的過程中，爭(zhēng)取實(shí)施引黃濟(jì)石調(diào)水工程比較現(xiàn)實(shí)。該工程規(guī)劃從寧夏中衛(wèi)市長(zhǎng)流水溝附近黃河干流取水，經(jīng)長(zhǎng)流水溝、團(tuán)不拉水、田家刺疙瘩設(shè)提水泵站將水從高程1 246 m提至高程1 470 m，幾何揚(yáng)程247 m，總揚(yáng)程308 m。然后經(jīng)騰格里沙漠腹地大岌岌湖、查拉湖廟、哈沙圖、中九個(gè)井、頭道山、青山、白土井至民勤縣紅崖山水庫(kù)下游約11 km的下新溝處入躍進(jìn)總干渠，渠線總長(zhǎng)235 km。將黃河水送至民勤下新溝,一部分直入躍進(jìn)總干渠送至民勤紅崖山灌區(qū)和民勤縣城鎮(zhèn)，另一部分送入金昌市（簡(jiǎn)稱延長(zhǎng)段）。延長(zhǎng)段從紅崖山水庫(kù)北部繞過紅崖山沿較平坦的沙漠地，在低窩鋪北設(shè)泵站將水提至金川區(qū)寧遠(yuǎn)堡鄉(xiāng)白堿灘附近設(shè)日調(diào)蓄池，線路總長(zhǎng)68.8 km，設(shè)計(jì)揚(yáng)程182 m，總揚(yáng)程210 m。

甘肅省土地面積和人均土地面積分居全國(guó)第7位和第5位，能源資源豐富，礦產(chǎn)資源品種多，尤其是河西走廊可開發(fā)灌溉的土地資源豐富，發(fā)展灌溉面積需要大量的水資源；開發(fā)資源、發(fā)展工業(yè)、實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展也需要水資源的保障和支撐；作為國(guó)家西北重要的生態(tài)屏障，保護(hù)和恢復(fù)石羊河、黑河、疏勒河下游的天然植被及生態(tài)環(huán)境、回補(bǔ)超采地下水、維持河流水沙平衡及濕地、水域等生態(tài)環(huán)境的基流更需大量水資源。長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)各界對(duì)解決西北的水問題一直給予了高度關(guān)注，相關(guān)的學(xué)術(shù)研究和民間自發(fā)組織的各類探討從未停止，不同的學(xué)術(shù)團(tuán)體提出了不同的方案，如環(huán)青藏高原的“大西線”“紅旗河”和“朔天運(yùn)河”調(diào)水方案，沿青藏鐵路引雅魯藏布江之水到達(dá)格爾木后向新疆和甘肅內(nèi)陸河調(diào)水的“藏水北調(diào)”方案等。調(diào)水方案將開發(fā)甘肅河西走廊、內(nèi)蒙古阿拉善和新疆塔里木盆地納入論證范圍，從“一帶一路”建設(shè)、開發(fā)西部土地資源保障國(guó)家糧食安全、構(gòu)建西部生態(tài)屏障保障國(guó)家生態(tài)安全等高度研究，對(duì)國(guó)家發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。