侯敬麗 吳啟明

摘要：耕地是我國最為寶貴的資源，關(guān)系著十幾億人吃飯的大事，必須保護(hù)好。基本農(nóng)田是耕地中的精華，是確保糧食安全的物質(zhì)基礎(chǔ)，堅守住永久基本農(nóng)田控制線，對耕地實行特殊保護(hù)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)乃至國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展起到保障作用?？茖W(xué)合理地解決永久基本農(nóng)田劃定過程中出現(xiàn)的問題，是守住生命線，牢固生產(chǎn)線的前提。本文以望謨縣為例探討永久基本農(nóng)田在劃定過程中出現(xiàn)的問題，并提出對策研究。

關(guān)鍵詞：基本農(nóng)田，劃定

根據(jù)《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》（國土資發(fā)〔2014〕128 號）、《國土資源部辦公廳、農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于切實做好106 個重點城市（鎮(zhèn)）周邊永久基本農(nóng)田劃定工作有關(guān)事項的通知》（國土資廳發(fā)〔2015〕14 號）、《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于全面劃定永久基本農(nóng)田實行特殊保護(hù)的通知（國土資規(guī)〔2016〕10 號）》等文件精神，望謨縣為加快完成全縣永久基本農(nóng)田劃定工作，全面完成“落地塊、明責(zé)任、設(shè)標(biāo)志、建表冊、入圖庫”五項任務(wù)，結(jié)合望謨縣實際情況，開展永久基本農(nóng)田劃定工作。

1、劃定基本農(nóng)田的意義

基本農(nóng)田是按照一定時期人口和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地?；巨r(nóng)田劃定主要是為了滿足我國未來人口和國民經(jīng)濟(jì)對農(nóng)產(chǎn)品的需求，將保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須的耕地劃入基本農(nóng)田并建立各項基本農(nóng)田保護(hù)制度，對耕地實行特殊保護(hù)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)乃至國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展起到保障作用，完成永久基本農(nóng)田控制線劃定功在當(dāng)前、利及長遠(yuǎn)。

2、劃定過程中存在的問題

2.1望謨縣山地占比大

望謨縣地處貴州高原向廣西丘陵盆地過渡的斜坡地帶，縣境內(nèi)地勢北高南低，山高坡陡，溝谷縱橫、山脈綿延起伏，地貌各異，以侵蝕及溶蝕地貌為主。海拔相差較大，境內(nèi)山巒起伏，溝谷縱橫，山大坡陡，沿河有大小不等的壩地，東北部巖溶地貌發(fā)育較為典型，以石灰?guī)r峰叢和山地為主，西南為非巖溶地貌，山峰呈立體狀展布。按地形分類，境內(nèi)山地占76.76%，丘陵占20.38%，河谷盆地占2.86%。

2.2優(yōu)質(zhì)耕地較少

根據(jù)望謨縣2014年度土地利用變更調(diào)查成果，結(jié)合農(nóng)用地分等成果，望謨縣耕地面積79094.45公頃，國家利用等全部在10等以上，平均質(zhì)量等別為12.4，明顯低于全省平均質(zhì)量等別10.2;其中水田面積13705.29公頃，僅占耕地面積的17.33%，旱地面積65389.16公頃，占耕地面積的82.67%;按坡度級統(tǒng)計，15°以下耕地面積9980.00公頃，占耕地面積的12.62%，15-25°耕地面積26288.39公頃，占耕地面積的33.24%，25°以上耕地面積42826.06公頃，占耕地面積的54.15%。由此可以看出，在望謨縣永久基本農(nóng)田劃定過程中，就很難保證按照劃定要求對已有基本農(nóng)田進(jìn)行劃入劃出，以確保望謨縣完成永久基本農(nóng)田劃定工作。

2.3零星耕地比例大，集中連片程度低

根據(jù)望謨縣2014年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全縣耕地面積79094.45公頃，其中以零星地物統(tǒng)計的耕地面積為29533.43公頃，占耕地總面積的37.34%，耕地形態(tài)從空間上出現(xiàn)插花式分布。根據(jù)上級下達(dá)望謨縣基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，望謨縣基本農(nóng)田保護(hù)面積為56267.00公頃，在永久基本農(nóng)田劃定過程中，將全縣以圖斑統(tǒng)計的耕地（25°以上21689.29公頃）全部劃為基本農(nóng)田，望謨縣也難以完成上級下達(dá)的保護(hù)任務(wù)。

2.4非農(nóng)化問題較為突出

隨著“十三五”時期繼續(xù)縱深推進(jìn)新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略，深入開展貴州省“大數(shù)據(jù)”“大扶貧”“大山地旅游”戰(zhàn)略行動，作為全省深度貧困縣之一的望謨縣，在發(fā)展政策與機(jī)遇相互疊加的情況下，為了保障發(fā)展，在劃定過程中，會將即將占用的良田沃土優(yōu)先調(diào)出，其主要原因是在基本農(nóng)田劃定過程中，缺乏充分考慮社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基本農(nóng)田劃定的協(xié)調(diào)性，結(jié)果就會導(dǎo)致基本農(nóng)田布局出現(xiàn)不斷調(diào)整，穩(wěn)定性極差的現(xiàn)象，造成基本農(nóng)田非農(nóng)化。

2.5基本農(nóng)田劃定難以實現(xiàn)矢量與實際一致

在基本農(nóng)田劃定過程中，使用的工作底圖為1：1萬年度土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)成果圖，同時，由于望謨縣第二次全國土地調(diào)查時間緊，任務(wù)重，使調(diào)查工作比較粗糙，很多調(diào)繪圖斑與實地并不相符，加上繪圖過程中，存在人為因素，使圖斑界線與實地邊界線存在不一致的現(xiàn)象。因此，在實地“落地塊、設(shè)標(biāo)志”的過程中，就會出現(xiàn)圖上坐標(biāo)與實地的耕地邊界不重合的情況。

3、對策

3.1加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

人民政府是基本農(nóng)田劃定工作的責(zé)任主體，國土資源管理及相關(guān)部門在各級政府領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，為保證永久性基本農(nóng)田劃定工作順利開展，成立永久性基本農(nóng)田劃定工作領(lǐng)導(dǎo)小組。望謨縣人民政府成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組和工作組，確保基本農(nóng)田劃定工作和保護(hù)責(zé)任目標(biāo)層層分解落實到位將林地內(nèi)的零星耕地劃為基本農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)，成為望謨縣完成基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)的有效解決辦法。

3.2政策措施

將基本農(nóng)田劃定保護(hù)和工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，作為本級人民政府目標(biāo)管理和政府領(lǐng)導(dǎo)任期責(zé)任制的重要內(nèi)容，在永久基本農(nóng)田劃定工作完成后逐級簽訂基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書，由上一級人民政府監(jiān)督實施。

3.3全力以赴推進(jìn)建設(shè)性保護(hù)，建好永久基本農(nóng)田

結(jié)合“十三五土地整治規(guī)劃”，實施土地整治重大工程，全面推進(jìn)耕地耕作層土壤剝離再利用工作，與提升耕地質(zhì)量與補(bǔ)足耕地數(shù)量相結(jié)合，加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)力度，將劃定后的永久基本農(nóng)田和基本農(nóng)田整備區(qū)建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，在提高耕地質(zhì)量的同時，提升土地利用效率，服務(wù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

3.4創(chuàng)新基本農(nóng)田劃定方法，增強(qiáng)生態(tài)功能

根據(jù)望謨縣耕地分布特點，通過向先進(jìn)地區(qū)學(xué)習(xí)、與上級國土相關(guān)部門溝通、創(chuàng)新劃定技術(shù)方法、結(jié)合自身實際，可將分布在林業(yè)用地區(qū)中的以零星地物存在的面積較大的耕地劃入基本農(nóng)田，既提高生態(tài)屏障的完整性，充分發(fā)揮其生態(tài)功能，又加大了基本農(nóng)田保護(hù)力度，完成基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)。

3.5加強(qiáng)宣傳力度，使全市形成共同管理、共同保護(hù)的局面

在政府的門戶網(wǎng)站大力宣傳永久基本農(nóng)田保護(hù)政策和法律法規(guī)，從“保護(hù)耕地紅線、保障糧食安全、生態(tài)文明建設(shè)、優(yōu)化城市格局”等多視角、全方位地宣傳基本農(nóng)田劃定工作，并及時通報劃定工作開展情況，使廣大干部群眾認(rèn)識到保護(hù)永久基本農(nóng)田的重要性和必要性。

3.6使用先進(jìn)技術(shù)手段，建立基本農(nóng)田保護(hù)更新機(jī)制

以GIS為技術(shù)平臺，通過綜合運用農(nóng)用地分等成果和實地核實地塊情況的基礎(chǔ)上，建立望謨縣永久基本農(nóng)田劃定數(shù)據(jù)庫，將基本農(nóng)田相關(guān)信息全部錄入數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)“以圖管地”的目的。同時，要不斷加強(qiáng)數(shù)據(jù)庫的維護(hù)和更新，根據(jù)基本農(nóng)田變化信息，最快最準(zhǔn)地更新基本農(nóng)田劃定數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)基本農(nóng)田數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢性。

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