馬成燕

摘 要 草原是位于半干旱氣候地區(qū)的雜草叢生間或雜有耐旱樹木的陸地生態(tài)系統(tǒng)，當前中國天然草原面積多達40000平方米，在國土面積中占有41.7%的比例，草原不僅是維護生態(tài)平衡和生物多樣性的重要系統(tǒng)，能夠調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源，而且可以為人類提供大量的生產(chǎn)生活資源，促進社會經(jīng)濟的綠色發(fā)展。但是，當前草原生態(tài)環(huán)境保護工作中還存在多方面的問題，失衡現(xiàn)象較為嚴重，本文將簡析草原生態(tài)環(huán)境保護中的失衡現(xiàn)象與法治對策，并提出個人建議。

關(guān)鍵詞 草原生態(tài)環(huán)境；保護；失衡現(xiàn)象；法治對策

作為陸地重要生態(tài)系統(tǒng)的草原具有多方面的功能，如調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、防止沙漠化與石漠化、維護物種多樣性、提供天然資源等，而發(fā)揮草原的生態(tài)功能必須維護草原生態(tài)環(huán)境，可是，草原生態(tài)環(huán)境保護中的失衡現(xiàn)象還較為嚴重，其主要問題表現(xiàn)在三個方面，分別是草原生態(tài)環(huán)境保護意識和經(jīng)濟發(fā)展失衡，農(nóng)牧民經(jīng)濟發(fā)展和草原生態(tài)環(huán)境保護相矛盾，草原環(huán)境保護法和打擊草原違法行為的力度失衡，本文將在簡析這三個問題的基礎(chǔ)上淺談解決措施。

1 草原生態(tài)環(huán)境保護中的失衡現(xiàn)象

1.1 草原生態(tài)環(huán)境保護意識和經(jīng)濟發(fā)展失衡

從環(huán)境效益和經(jīng)濟發(fā)展的角度來看，草原具備兩大功能，即環(huán)境功能與經(jīng)濟功能，這一因素就使《草原法》的內(nèi)容具有復(fù)雜性和綜合性的特征。草原生態(tài)環(huán)境保護工作不僅要重視當?shù)匦竽翗I(yè)的發(fā)展，為該產(chǎn)業(yè)提供充足的生產(chǎn)資料與資源（主要依賴于草原生產(chǎn)系統(tǒng)），以此提升整個國民經(jīng)濟效益，縮小畜牧業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展差距，而且要注重優(yōu)化草原生態(tài)系統(tǒng)，推動粗放型畜牧業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型，創(chuàng)建優(yōu)美的草原環(huán)境，這也是草原法治工作的具體目標。中國《草原法》第一條就明確規(guī)定保護草原生態(tài)環(huán)境、合理規(guī)劃和利用草原資源，必須重視優(yōu)化生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，為生物多樣性創(chuàng)造條件，發(fā)展集約型畜牧業(yè)，促進社會經(jīng)濟與環(huán)境效益的可持續(xù)發(fā)展。由此可見，《草原法》的立法宗旨具有綜合性，即不只是追求經(jīng)濟價值，而是要維持經(jīng)濟效益和生態(tài)環(huán)境效益的平衡發(fā)展?？墒牵趯嶋H工作中，草原生態(tài)環(huán)境保護意識與經(jīng)濟發(fā)展并不平衡，在經(jīng)濟利益面前，生態(tài)環(huán)境效益處于弱勢地位，過度放牧問題嚴重，草原生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)遭到嚴重破壞。

1.2 農(nóng)牧民經(jīng)濟發(fā)展和草原生態(tài)環(huán)境保護相矛盾

保護農(nóng)牧民經(jīng)濟發(fā)展平衡則需要做好兩方面的工作，一方面是要加強《草原法》和草原補償制度，促進草原生態(tài)環(huán)境效益和草原財產(chǎn)權(quán)的有機結(jié)合，杜絕“靠草原吃草原”現(xiàn)象，并根據(jù)農(nóng)牧民經(jīng)濟發(fā)展進度來調(diào)整《草原法》和草原補償制度。另一方面則需要改善草原內(nèi)部的生產(chǎn)條件，確保生產(chǎn)力和生產(chǎn)資料的平衡關(guān)系，禁止“竭草而牧”和“超載過牧”。從總體上來看，“舍飼圈養(yǎng)”和“飼料喂養(yǎng)”等先進方式需要投入的資金比例較大，對大多數(shù)牧民來講他們無力承擔(dān)這種生產(chǎn)成本，迫于經(jīng)濟壓力，他們會選擇傳統(tǒng)粗放型畜牧業(yè)，這就導(dǎo)致農(nóng)牧民經(jīng)濟發(fā)展和草原生態(tài)環(huán)境保護相矛盾。

除此之外，當前國家也鼓勵發(fā)展草原第三產(chǎn)業(yè)（如草原旅游業(yè)、特色餐飲業(yè)等），不少企業(yè)組織進入了草原，這對草原的污染與破壞不容忽視。從法律角度來講，國家更加扶持草原第三產(chǎn)業(yè)，這在很大程度上導(dǎo)致農(nóng)牧民的利益受到損害，部分牧民雖然擁有草地使用權(quán)，可是不能依法確保草原不受到污染和破壞。

1.3 草原環(huán)境保護法和打擊草原違法行為的力度失衡

在地廣人稀的草原上，違法犯罪事件復(fù)雜多樣，也有一定的隱蔽性，《草原法》不完善，當?shù)氐墓矙C關(guān)、環(huán)保部門和政府機關(guān)的執(zhí)法力度不足，懲處形式多為淺層次的罰款甚至違法不究，這必然會導(dǎo)致草原違法犯罪事件屢禁不止。

2 法治對策

2.1 依法完善草原生態(tài)環(huán)境保護體系

國家政府首先要依法完善草原生態(tài)環(huán)境保護體系，貫徹可持續(xù)發(fā)展理念，保護草原生態(tài)資源，培養(yǎng)社會民眾的環(huán)保意識，從法律基礎(chǔ)上落實環(huán)境權(quán)和經(jīng)濟權(quán)，保持草原生態(tài)環(huán)境效益和草原財產(chǎn)權(quán)、生產(chǎn)力和生產(chǎn)資料、經(jīng)濟利益和環(huán)境利益以及草原開發(fā)和草原保護的平衡關(guān)系。此外，國家須建立科學(xué)的草原生態(tài)環(huán)境保護制度，堅持“限制”、“治理”、“預(yù)防”、“規(guī)劃”四大保護原則，所謂的“限制”主要是指限制過度放牧、開墾和草原環(huán)境污染指數(shù)；“治理”綜合治理草原上的垃圾污染、水污染、空氣污染以及新興工業(yè)所帶來的噪音污染，維護草原生物多樣性，避免造成草原動植物猝死；“預(yù)防”原則要求提前采取“預(yù)防為主”的措施，將“預(yù)防”與“治理”相結(jié)合，避免發(fā)生草原病蟲害和“牧童經(jīng)濟”；“規(guī)劃”特指做好草原生態(tài)建設(shè)規(guī)劃工作。

2.2 確保農(nóng)牧民的草地使用權(quán)

《草原法》與《環(huán)境保護》雖然都提出農(nóng)牧民具有草地使用權(quán)，可是權(quán)利有限，中國農(nóng)牧民的草原承包期限最多有30年，而在澳大利亞的草原租期可以長達99年，相比之下，澳大利亞所規(guī)定的草原租期更有利于維護草原經(jīng)濟效益和環(huán)境效益的長期平衡，澳大利亞農(nóng)牧民會把草原生態(tài)系統(tǒng)看作賴以生存的發(fā)展條件，也就更加重視保護草原生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。中國政府可以借鑒澳大利亞對于草原租期管理的經(jīng)驗，將草地使用權(quán)落實到農(nóng)牧民手中，避免農(nóng)牧民經(jīng)濟發(fā)展和草原生態(tài)環(huán)境保護工作發(fā)生矛盾。

2.3 提升《草原法》的執(zhí)法力度

早在1958年，國家政府就已經(jīng)頒布了《草原法》，并于2002年予以二次調(diào)整和修訂，15年以后，當年的《草原法》已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代草原生態(tài)環(huán)境保護工作的要求，部分關(guān)于草原違法事件懲處的法律條文并不清晰，不能落實執(zhí)法工作。因此，國家必須結(jié)合現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展狀況不斷完善《草原法》，細化草原獎懲制度，加強公安機關(guān)、環(huán)保部門和政府機關(guān)的執(zhí)法力度，對于各種草原違法事件予以應(yīng)有的懲處，切實做到有法必依、執(zhí)法必嚴。

3 結(jié)束語

綜上所述，避免草原生態(tài)環(huán)境保護中的失衡現(xiàn)象，國家政府理應(yīng)重視依法完善草原生態(tài)環(huán)境保護體系，落實農(nóng)牧民的草地使用權(quán)，不斷提高《草原法》的執(zhí)法力度。

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