張小范

發(fā)行彩票籌集彩票公益金，是國家為發(fā)展社會福利和體育事業(yè)出臺的一項特殊政策，對于減輕政府財政壓力，促進經(jīng)濟社會發(fā)展具有重大意義。本文從彩票的發(fā)行現(xiàn)狀和彩票公益金收入、分配、使用等方面入手，以臨沂市為例，對彩票公益金管理現(xiàn)狀進行分析研究，探索完善彩票發(fā)行銷售模式的路徑，理順彩票公益金的財政管理體制，進而強化其調(diào)控市場、服務民生的公益主體地位。

一、臨沂市彩票業(yè)發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

在全國彩票事業(yè)發(fā)展的大框架之下，臨沂市彩票的發(fā)展大致經(jīng)過了以下四個發(fā)展階段：

第一階段彩票試點啟動階段。在工作機構的設置上，1992年臨沂市福彩中心成立，2000年臨沂市體彩中心成立，在業(yè)務上接受省福彩、體彩中心的管理，負責全市福利、體育彩票的銷售管理和資金結算。

第二階段彩票銷售初級階段。從1992到1999年，福利彩票發(fā)行即開票玩法；2005到2007年，排列3玩法銷量增長成為體彩主要玩法，臨沂體彩恢復生機并進入億元時代。

第三階段彩票銷量快速提升階段。從2000年以來，福利彩票以電腦票發(fā)行為主，兼顧即開票銷售，年年取得新突破，近幾年均保持在十個多億元的銷售水平，排全省第六；體育彩票從2008年到2013年，同時運行“11運奪金”、“快樂撲克”雙高頻玩法，臨沂市體彩中心系全省唯一一家運行雙頻游戲的銷售機構，銷量持續(xù)增長。

第四個階段彩票銷售實現(xiàn)全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋。從2006年開始，福彩中心發(fā)行中福在線彩票，銷售量大增；體彩中心從2014年開始，改版大樂透，返獎提高，銷售實現(xiàn)高速增長。2015年體彩銷量跨入“10億元時代”，銷售量穩(wěn)居全省第三。

目前，臨沂市福彩發(fā)行形成了電腦票、刮刮樂即開票、中福在線票、開樂彩四大票種體系，體彩發(fā)行形成了樂透票、即開票、竟猜票三大票種體系。全市已設置彩票投注站近1878個，其中福彩投注站770個，體彩彩票投注站近1108個，實現(xiàn)了所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋。此外，臨沂市福彩中心還營運中福在線銷售廳8個；刮刮樂中心站17個，社會銷售網(wǎng)點350個，自助銷售終端42臺。

二、臨沂市彩票公益金發(fā)展態(tài)勢良好

（一）彩票公益金籌集呈現(xiàn)加速增長態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計，“十二五”期間的彩票銷售量達到93.40億元，是“十一五”期間銷售數(shù)量的2.74倍。2017年份，臨沂市彩票銷售達到32.88億元，其中福利彩票銷售11.42億元，體育彩票銷售21.46億元，籌集彩票公益金8.07億元，其中福彩公益金3.23億元，體彩公益金4.84億元，分別居全省第六位、第三位。

（二）公益金使用制度逐步建立完善。2014年，臨沂市制定出臺了《臨沂市市級彩票公益金使用管理辦法》《市級彩票公益金資助社區(qū)建設項目專項資金管理暫行辦法》等文件。全市各級財政部門嚴格按照國家有關要求，及時將彩票公益金繳入財政專戶，認真落實“收支兩條線”管理規(guī)定，做到了專戶存儲，專項管理，公益金的分配和投放實現(xiàn)了規(guī)范使用。

（三）公益金資金使用效益顯著提升。25年來，臨沂市級累計籌集近40億的彩票公益金用于資助養(yǎng)老、扶貧、殘疾人、體育和文化教育等社會公益事業(yè)，先后資助了殘疾人托養(yǎng)“陽光家園計劃”、殘疾人家庭無障礙創(chuàng)建等一系列項目，為大量孤弱病殘者提供了有效救助，彩票公益金在公益事業(yè)發(fā)展上發(fā)揮了強大的“助推器”作用。目前，全市共設置彩票投注站1878個，近五年繳納個人所得稅近億元，提供穩(wěn)定的就業(yè)崗位2000多個。

三、彩票公益金使用和管理中仍存在一些突出問題

（一）公益金使用情況未能全面對外公開?！恫势惫娼鸸芾磙k法》規(guī)定省級以上民政、體育行政等彩票公益金使用部門、單位，應當于每年6月底前，向社會公告上一年度本部門、單位彩票公益金的使用規(guī)模、資助項目、執(zhí)行情況和實際效果等。2012年國家和省級層面開始發(fā)布年度公益金使用情況，但對市縣級層面沒有硬性約束，目前我市公益金的使用情況對外公開工作尚不到位。

（二）公益金管理績效評價有待優(yōu)化。隨著彩票發(fā)行方式的多元化、彩票種類的豐富化，公益金的資金規(guī)模不斷加大，資助項目數(shù)量不斷增多，彩票管理的難度也隨之增加。由于當前公益金管理的評價體系尚未建立，很難保證有限的公益金用到最需要的項目上。以養(yǎng)老項目為例，養(yǎng)老福利類單位基礎設施建設是彩票公益金重點投入領域，我市已建設公辦養(yǎng)老機構130家，其中農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)服務機構125家，但是敬老院等養(yǎng)老機構的入住率并不高，低入住率和高養(yǎng)老設施建設率形成鮮明的反差，投入的彩票公益金使用效益未能充分發(fā)揮。

（三）內(nèi)部控制和使用評價機制尚需完善。目前，彩票管理機構缺乏獨立的監(jiān)督和檢查機構，也沒有配備專職的內(nèi)部控制人員。有些管理部門雖然表面上設置了內(nèi)部控制機構，但是僅僅體現(xiàn)在內(nèi)控結構圖和流程圖上，內(nèi)部監(jiān)督職能不到位，日常的監(jiān)督檢查無從談起。從審計和檢查情況看，彩票資金管理大多屬于以補救為主，偏重事后控制，事前防范工作還比較薄弱。

四、提升臨沂市彩票公益金使用質(zhì)量的下步措施

（一）完善制度，提高管理水平。一是設立項目庫管理制度。按照謹性原則，嚴控項目數(shù)量，實行項目準入制度，建立項目庫項目必須符合扶老助殘救孤濟困等社會公益事業(yè)方向，經(jīng)過嚴格的評估論證。對民政、體育等部門項目申報的材料提出明確要求，設置具體、清晰的績效目標，并進行科學評估和分析，項目實施方案中要明確項目的建設方案、運營模式、管理監(jiān)督辦法等相關內(nèi)容。二是建立目標責任制度。對彩票公益金項目，明確由民政、體育等部門承擔主體責任，負責立項、建設、運營、管理等工作。明確財政部門的監(jiān)督職責，加大財政部門在彩票公益金資助項目立項、審批以及運行等重要環(huán)節(jié)中的監(jiān)督職權。三是建立重大公益金項目聽證制度。對于資金數(shù)額大、具備社會影響力的公益金項目，組織專業(yè)評估和社會聽證會，科學評估項目設立的可行性，并接受社會監(jiān)督。財政部門要動態(tài)監(jiān)控公益金的撥付和使用進度，防止資金沉淀及擠占挪用，對運行情況差、社會效益低、偏離公益性目標的項目，要及時變更調(diào)整。

（二）加強績效管理，提升社會效益。一是建立完善的績效管理制度。明確績效管理工作的基本原則、方法程序、組織方式及結果應用等，界定相關行為主體的權利和義務，增強績效管理的約束力，為開展公益金績效評價奠定制度基礎。二是建立科學實用的績效評價指標庫。根據(jù)不同的評價對象設置明確的評價標準，建立涵蓋公益金投入、項目實施過程、實施效果、社會效益等內(nèi)容的績效評價指標庫；遵循系統(tǒng)全面、科學合理、重點突出和便于操作的原則，從資金投入與保障、項目實施與管理、項目產(chǎn)出與效益等維度細化評價指數(shù)和指標，以量化的方式評價公益金項目的實施績效。三是引入第三方評價機構。通過政府購買服務方式，委托獨立的第三方對彩票公益金的使用進行專項評價，并將評價結果及時向社會公開。四是注重績效評價結果的應用。提高對績效評價結果應用重要性的認識，把績效評價結果作為公益金分配的重要依據(jù)，對績效評價結果較差的項目調(diào)減預算或者不再安排預算，增強評價管理的權威性和約束力。

（三）強化監(jiān)督，維護公眾利益。一是加強社會監(jiān)督。推進公益金使用管理信息公開。建立公益金使用單位公告制度，把公益金投入的所有項目和項目運行全過程納入公示范圍，動態(tài)地接受社會各界的監(jiān)督。對設施類項目，按照公益金管理的相關規(guī)定，在項目主體建筑物的顯著位置設置永久性標識，以彰顯彩票公益金宗旨。二是加強預算管理和財政監(jiān)督。彩票公益金要嚴格按照政府性基金管理辦法納入預算，統(tǒng)一安排公益金支出。財政部門要加強對彩票公益金投入項目的事前可行性研究、事中內(nèi)部控制和事后績效評價等環(huán)節(jié)的全過程全覆蓋動態(tài)監(jiān)控。三是加強追蹤問責和法律監(jiān)督。對公益金使用情況實施跟蹤管理，加大審計、監(jiān)察等方面的監(jiān)督檢查力度，對違法違規(guī)使用公益金的，依法依規(guī)及時追究有關責任人的責任，保障社會福利事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。