資源稅改革思考

許瑞林

[提要] 黨的十九大提出要在2020年全面落實(shí)“稅收法定”的原則，資源稅法面臨新一輪的改革。本文認(rèn)為資源稅法改革應(yīng)對(duì)資源稅的功能進(jìn)行重新定位，將可再生資源納入征稅范圍，在稅制上進(jìn)一步完善，適當(dāng)增加國家財(cái)政收入，實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用。

關(guān)鍵詞：可持續(xù)發(fā)展；資源稅；改革

中圖分類號(hào)：F810.42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年8月21日

一、資源稅改革應(yīng)重新定位資源稅的功能

我國從1984年開征資源稅起，就賦予了資源稅調(diào)節(jié)級(jí)差收入、組織財(cái)政收入、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的功能。盡管資源稅法后來經(jīng)過幾次調(diào)整，但資源稅的這些功能并未改變。從學(xué)者的研究和征稅實(shí)踐來看，資源稅的這些功能并未全面實(shí)現(xiàn)。我們認(rèn)為資源稅的功能應(yīng)進(jìn)行重新定位。

（一）國家要將調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入的功能通過征收“資源租”的形式來實(shí)現(xiàn)。我國憲法第九條規(guī)定：“礦藏，水流、森林、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”。國家可以憑借所有權(quán)身份來行使財(cái)產(chǎn)權(quán)，收取開發(fā)礦產(chǎn)資源的權(quán)益金或出讓金，這就可理解為對(duì)礦產(chǎn)資源所收取的租金，即“資源租”。國家要改變過去開采單位無償占有國家礦產(chǎn)資源的情形，對(duì)已探明具有經(jīng)濟(jì)開發(fā)價(jià)值的礦產(chǎn)資源，綜合考慮資源的儲(chǔ)量、品位、稀缺性、開采難度等因素，通過市場(chǎng)公開拍賣開采權(quán)，價(jià)高者得，這樣可以解決資源級(jí)差收入的問題。若企業(yè)一次支付資源出讓金有困難，可按每年開采礦藏的數(shù)量分期支付。礦產(chǎn)租金應(yīng)由國家和地方按比例分配，屬于國家的部分用于繼續(xù)勘探可開發(fā)的資源或用于尋找新的可替代的資源，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的可持續(xù)發(fā)展。地方所得的部分可用于改善礦產(chǎn)所在地的居民生活環(huán)境并提高他們的收入。我國歷來有“靠山吃山，靠水吃水”的傳統(tǒng)，礦產(chǎn)資源在法律上屬國家所有，當(dāng)?shù)鼐用袢舨荒軓闹蝎@取任何好處，反而會(huì)遭受資源開采帶來的損害，甚至導(dǎo)致貧窮，這于情于理都是不可以讓人接受的。

國家收取資源租時(shí)，根據(jù)測(cè)定的資源可采儲(chǔ)量，拍賣采礦權(quán)時(shí)，約定收取租金資源的總量，超過總量開采的資源不再收取租金，這樣可以鼓勵(lì)企業(yè)通過技術(shù)進(jìn)步、工藝創(chuàng)新來增加資源的可采數(shù)量，防止采富棄貧的現(xiàn)象發(fā)生。

（二）國家要將保護(hù)環(huán)境的功能交給環(huán)境保護(hù)稅。企業(yè)開采資源、使用資源會(huì)帶來對(duì)環(huán)境的污染。政府通過對(duì)資源的征稅，一方面提高資源的價(jià)格，減少對(duì)資源的使用；另一方面可將征收的一部分資源稅金用于治理資源使用中所產(chǎn)生的污染。但是，按現(xiàn)有的資源稅的征管體制，資源稅在開采地征收，稅源歸地方?？墒牵蠖鄶?shù)資源被運(yùn)到異地加工或使用，污染了當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境，需要治理時(shí)得不到開采地收取的資源稅，收與支不匹配，導(dǎo)致進(jìn)行污染治理缺少財(cái)力保障，保護(hù)環(huán)境的功能就打了折扣。

可喜的是，我國已于2016年12月通過了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》，對(duì)大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲進(jìn)行征稅，并于2018年1月1日開始征收。礦產(chǎn)資源在開采或使用中在什么地方產(chǎn)生的污染，就在什么地方納稅，使污染的治理有了財(cái)力保障，收與支不匹配的現(xiàn)象得以消除，保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)得以落實(shí)。保護(hù)環(huán)境的功能由環(huán)境保護(hù)稅來實(shí)現(xiàn)，國家在資源稅改革中應(yīng)重新界定資源稅的功能，適當(dāng)降低資源稅的稅率，避免對(duì)同一事項(xiàng)重復(fù)征稅。

二、資源稅改革應(yīng)擴(kuò)大資源稅的征收范圍

（一）資源稅的改革應(yīng)將耕地占用稅合并到資源稅。土地資源尤其是耕地資源，在我國人多地少，糧食依賴部分進(jìn)口的情況下，顯得特別珍貴，保護(hù)耕地刻不容緩。國家從20世紀(jì)80年代開征耕地占用稅，目的是減少耕地占用，保護(hù)耕地資源。但是，從征稅對(duì)象上分析，對(duì)“占用”行為征稅，是一種行為目的稅，通過限制占用行為來間接達(dá)到保護(hù)耕地資源的目的，不如將耕地納入資源稅征收范圍，直接征收資源稅，保護(hù)耕地資源的目的更直接，更能增強(qiáng)群眾保護(hù)耕地資源的意識(shí)。

國家征收耕地占用稅的目的是實(shí)現(xiàn)耕地面積的占補(bǔ)平衡，保護(hù)國家耕地總量的穩(wěn)定，確保國家糧食安全。我國耕地按省市劃分，各地人均占有耕地面積極不均衡。各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差較大，東南部沿海地區(qū)的人均占有耕地很少，城市化率高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，占用耕地?cái)?shù)量多，收取的耕地占用稅較多，但能開發(fā)的耕地資源少，開發(fā)成本較高，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡較困難。而我國西部廣大地區(qū)，可開發(fā)耕地資源較多，開發(fā)的成本相對(duì)較低。國家將耕地占用稅合并到資源稅，稅收收入實(shí)行中央與地方分成，中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付，將收取的資源稅收轉(zhuǎn)移到西部能開發(fā)耕地資源的地區(qū)，實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)的占補(bǔ)平衡，保持耕地總量的穩(wěn)定。

（二）資源稅的改革應(yīng)將部分可再生資源納入到征稅范圍。我國現(xiàn)有的資源稅的征收范圍主要針對(duì)不可再生的礦產(chǎn)資源，但對(duì)水、森林、草地等可再生資源并未納入征稅范圍。這些資源的占有單位無償使用這些資源，未付出獲取資源的代價(jià)，缺少珍惜資源的意識(shí)，過度開發(fā)這些資源，危及資源的可再生性，甚至造成生態(tài)災(zāi)害。國家盡管對(duì)水資源進(jìn)行了試點(diǎn)收稅，森林、草地等其他可再生資源也要盡快納入征稅范圍。自然資源的主管部門要制訂可再生資源利用的可再生指標(biāo)或生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，定期進(jìn)行評(píng)估，對(duì)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的開發(fā)企業(yè)，適用較低的稅率或免稅；對(duì)低于標(biāo)準(zhǔn)，損害資源可持續(xù)利用的，適用高稅率；損害越重，稅率越高。這樣可以更好地限制開采企業(yè)破壞資源的行為，讓政府有財(cái)力來進(jìn)行資源的修復(fù)。資源開發(fā)企業(yè)通過自身努力讓再生資源恢復(fù)到可再生標(biāo)準(zhǔn)的，可享受國家的退稅優(yōu)惠，真正讓資源稅實(shí)現(xiàn)保護(hù)資源的功能。

三、資源稅改革要在稅制和征管體制上進(jìn)一步完善

（一）資源稅要由地方稅改為中央與地方共享稅。我國現(xiàn)有的資源稅劃為地方稅，資源稅收入歸地方政府，主要目的是為了增強(qiáng)地方財(cái)力，方便征管。但是，自然資源在地區(qū)分布上是不均衡的，會(huì)造成各地稅收分配的不均衡，人為造成地區(qū)間的稅收差異。對(duì)不可再生資源來講，從可持續(xù)發(fā)展的角度來看，需要不斷勘探新的資源，或開發(fā)替代資源，需要大量的資金投入和區(qū)域、部門協(xié)同工作。這些事情只有國家來做才能完成，國家理應(yīng)從資源稅中分享一部分稅收收入作為保持資源可持續(xù)利用的資金來源。此外，從2010年以來，我國進(jìn)行的資源稅改革一個(gè)重要內(nèi)容是清費(fèi)立稅，原本由中央和地方分享的資源收費(fèi)合并到資源稅中，全部作為地方收入，會(huì)減少中央的財(cái)政收入，影響中央層面調(diào)配財(cái)政收入的能力。實(shí)行資源稅的分享，有助于實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入分配的公平性，保持資源的可持續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)國家可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

（二）資源稅稅率設(shè)置應(yīng)更有針對(duì)性，保持一定的彈性。目前，我國資源稅的稅率主要是以從價(jià)征收的幅度比率稅率為主，少數(shù)資源采用從量征收有差別的定額稅率。這樣做是為了調(diào)節(jié)資源的級(jí)差收入，保持企業(yè)資源稅負(fù)的平衡，不對(duì)市場(chǎng)資源價(jià)格造成大的影響。面對(duì)新一輪資源稅的改革，資源稅率應(yīng)有所改進(jìn)。國家若對(duì)礦產(chǎn)資源征收了資源租，體現(xiàn)了對(duì)資源的級(jí)差收入的調(diào)解，那么對(duì)儲(chǔ)量大，分布廣的資源，應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一比例稅率，體現(xiàn)稅收的橫向公平。對(duì)稀缺資源，價(jià)格變化大，需要限制用量的資源，應(yīng)實(shí)行累進(jìn)稅率，更好地發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用，實(shí)現(xiàn)節(jié)約資源的目標(biāo)。對(duì)國家放權(quán)地方政府可開征資源稅的資源，可實(shí)行定額稅率，減少征管難度，穩(wěn)定資源價(jià)格。

（三）資源稅優(yōu)惠政策要有利于促進(jìn)資源的可持續(xù)利用。目前，我國的資源稅優(yōu)惠主要是對(duì)開采衰竭期的礦山，為提高資源開采率，實(shí)行資源稅減征的優(yōu)惠；對(duì)煤層氣的開采實(shí)行免征優(yōu)惠?？傮w來看資源稅的優(yōu)惠較少。若國家擴(kuò)大資源稅的征收范圍，將可再生資源納入征稅范圍，資源稅的優(yōu)惠政策應(yīng)進(jìn)一步增加。企業(yè)對(duì)再生資源的利用不影響其可再生性，不破壞生態(tài)環(huán)境的情況下，應(yīng)實(shí)行減免稅優(yōu)惠，調(diào)動(dòng)企業(yè)保護(hù)資源的積極性。對(duì)企業(yè)利用新技術(shù)開發(fā)的替代資源，應(yīng)實(shí)行定期減免稅優(yōu)惠，實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用。資源納入征稅范圍，并不一定要獲得稅收收入，而是通過稅收調(diào)節(jié)，促進(jìn)資源的可持續(xù)利用。

總之，新一輪的資源稅改革，要落實(shí)黨的十九大提出的“稅收法定”的原則，資源稅由條例變?yōu)檎嬲姆?，不是簡單的法律形式的改變，也不是簡單的稅收?fù)擔(dān)的平移，立法部門應(yīng)站在可持續(xù)發(fā)展的高度，吸收過去資源稅征管的成功經(jīng)驗(yàn)，反思不足，集思廣益，統(tǒng)籌兼顧，制定出既能促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，有利于保護(hù)資源，又能體現(xiàn)稅收固定性特征的新的資源稅法。

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