破解政府失信難題推進地方治理法治化

秦昕

摘 要：人民政府被列入失信被執(zhí)行人名單這一現(xiàn)象突出以及失信主體身份的特殊性帶來的影響，使得該現(xiàn)象成為治理政府失信的重要切入口。通過剖析政府列入失信被執(zhí)行人名單的原因，包括政府職能轉(zhuǎn)變不順，民事經(jīng)濟領域參與過度；法律定位認識不足，法治和誠信素養(yǎng)有待提升；信息共享機制不暢，政府信用懲戒力度薄弱，以窺見政府失信的原因，進而探究治理政府失信的法治化路徑。

關(guān)鍵詞：失信名單制度；政府失信；法治化

中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）09-0135-02

在全面推進依法治國繼續(xù)往縱深方向發(fā)展的進程中，社會誠信體系的建立和完善是法治國家、法治政府、法治社會一體建設的重要抓手，而政府誠信更是社會誠信體系建設的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。失信被執(zhí)行人名單制度通過公開發(fā)布失信信息，采取限制高消費等信用懲戒措施，敦促越來越多的“老賴”主動或懾于懲戒履行生效法律文書確定的義務[1]，切實推進社會誠信體系建設。但是，該制度折射出來的地方政府失信違法現(xiàn)象，嚴重掣肘法治建設進程，致使地方治理法治化難以取得根本性發(fā)展。

一、地方政府列入失信名單的現(xiàn)狀梳理

失信被執(zhí)行人名單制度自施行以來，每年各級法院公開發(fā)布的失信名單的數(shù)量呈不斷上升態(tài)勢[2]，而地方政府作為一類特殊的失信主體，不僅在其中占據(jù)相當?shù)谋壤?，其被納入失信名單的情況更具有如下特點。

（一）數(shù)量偏多，地域分布范圍廣

據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2017年8月1日，最高人民法院實時公布的失信名單中包括了319例政府失信信息（含21例村委會失信信息），共涉及276個地方政府，甚至還有43個地方政府兩次以上被納入失信名單。此外，由于部分公開失信有一定期限且存在刪除退出機制，因此，前后公開的失信政府的數(shù)量遠不止于此。另通過走訪調(diào)查得知，實踐中還有不少僅對失信政府下達執(zhí)行決定書將其納入失信被執(zhí)行人，卻并不在全國法院失信被執(zhí)行人名單信息公開平臺發(fā)布其失信的情形，即俗稱的“失信不上網(wǎng)”，而這部分失信并不在我們上述統(tǒng)計之列。

從失信政府的地域分布來看，輻射范圍較廣，政府失信現(xiàn)象具有一定的普遍性。公開政府失信信息，既非單獨某一法院的習慣性做法，也非某一地方的政策要求使然，失信政府廣泛而分散地遍及全國27個省級行政單位，以河南、山東和江蘇三省為最，分別占比30.1%、13.3%和12.7%，以北京、陜西、寧夏、青海為最末，都僅有1個地方政府被列入失信。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，行政級別覆蓋全

在上述公開的276個失信政府中，就失信政府的行政級別而言，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府為主，占比高達91.6%，縣一級政府占2.2%，村委會占6.2%。雖當前實時公布的失信名單中所涉市一級、縣一級人民政府數(shù)量并不多，但結(jié)合公布失信信息的期限和刪除退出情況，進一步梳理最高人民法院前后公布的失信信息，會發(fā)現(xiàn)失信縣級人民政府的數(shù)量有19個，甚至包括1個市級人民政府。加上“失信不上網(wǎng)”涉及的通常也是縣級以上政府，所以，失信政府的行政級別覆蓋面廣而全，包含了除省一級之外的各級人民政府。

（三）不履行現(xiàn)象突出，失信行為多樣化

通過對失信情形統(tǒng)計分析，政府失信行為幾乎囊括了法律規(guī)定的所有失信情形，尤以“其他有履行能力而拒不履行生效法律文書確定義務”這一無期限限制的失信情形為甚，占比69.6%。此外，政府失信情形還包括：“有履行能力而拒不履行生效法律文書確定義務的”有24例，占比7.5%；“無正當理由拒不履行執(zhí)行和解協(xié)議的”有11例，占比3.4%；“其他規(guī)避執(zhí)行的”有12例，占比3.8%；“違反財產(chǎn)報告制度的”有23例，占比7.2%；“偽造證據(jù)妨礙、抗拒執(zhí)行的”有7例，占比2.2%。雖沒有單獨違反限制消費令的，但另有20例同時涉及兩種以上的失信行為，其中就有違反限制消費令的情形。由此，政府失信行為多樣且相對集中，涵蓋所有的法定失信情形，集中于“有能力履行而拒不履行”這一明顯且更嚴重的失信行為。

二、地方政府失信的原因剖析

地方政府列入失信名單這一現(xiàn)象本身，有著積極和消極雙重的社會、法律意義。一方面，人民法院嚴格依照法定標準將具有失信行為的人民政府列入失信名單，彰顯的法律地位平等和法治進步之積極意義不容忽視；另一方面，列入失信名單所折射出來的地方政府失信現(xiàn)象，體現(xiàn)了在法治政府建設方面存在的源生性不足。而透過該現(xiàn)象分析政府失信原因，是推進政府誠信和法治建設的重要切入點。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變不順，民事經(jīng)濟領域參與過度

從作為義務來看，與一般失信主體相比，政府失信所指向的義務仍以民事義務為主，輔之以行政義務。據(jù)統(tǒng)計，除42例信息中未列明義務內(nèi)容外，僅有21例信息指向行政義務，具體以限期履行法定職責、給付征地拆遷補償款為主；卻有超過80%的失信信息指向民事義務，其中民事給付義務更占絕對多數(shù)。由此可見，政府失信現(xiàn)象主要發(fā)生在其作為一般民事主體參與的市場活動中，政府兼具社會公共事務管理職能，使其失信行為的影響更深遠。

進一步結(jié)合民事給付義務，更能直接窺見政府失信的原因：第一，民事給付義務的金額范圍跨度較大，從幾百元到數(shù)千萬不等，可知部分人民政府不履行生效法律文書確定的義務并非客觀上沒有履行能力。第二，民事給付義務內(nèi)容較為單一，以償還借款和支付工程款為主，即人民政府參與民事經(jīng)濟活動的領域超出自身發(fā)展需要。第三，因他人違約承擔連帶責任而失信的現(xiàn)象多發(fā)，約有13.5%的民事給付義務由為他人提供擔保引發(fā)，足以顯見部分人民政府參與民事經(jīng)濟活動程度過深，超出職能范圍。

（二）法律定位認識不足，法治和誠信素養(yǎng)有待提升

政府失信現(xiàn)象不是失信名單制度的產(chǎn)物，只是在該制度中得以彰顯和量化。在該制度迅速蓬勃發(fā)展中，越來越多的失信被公開加以信用懲戒，始料未及之下，人民政府失信被公開卻又是該制度的題中應有之義，而政府主觀認識和準備不足，是該制度施行初期被公開失信的政府數(shù)量居高不下的重要原因。

盡管人民政府越來越多地參與民事經(jīng)濟活動，卻并不能正確認識自身的法律定位，“為公”理念支配下對被公開失信重視不足，履行生效法律文書確定義務的意識不強。從履行生效法律文書確定義務的情況分析，政府不履行現(xiàn)象十分突出。在統(tǒng)計的319例政府失信信息中，僅在15例相關(guān)政府履行了部分義務，剩余的300余例均處于“全部未履行”狀態(tài)，對生效法律文書確定的義務完全置之不理，甚至包括低至幾百元的民事給付義務，足以顯見部分政府主觀上履行法律義務的意識十分薄弱。

（三）信息共享機制不暢，政府信用懲戒力度薄弱

失信名單制度作為人民法院在社會誠信建設方面的先行，在信息共享平臺等外部條件不夠成熟時，該制度的效用將大打折扣，而人民政府在該制度運行中遭遇的信息共享和信用懲戒問題更為突出，以致政府失信現(xiàn)象并不鮮見。目前，由于缺乏由政府主導的社會信用信息共享平臺，失信信息的共享完全依賴最高人民法院單向與其他征信部門聯(lián)動[3]，這就為部分政府失信信息停留于法院系統(tǒng)內(nèi)部留足了余地，“失信不上網(wǎng)”現(xiàn)象就是力證。

對列入失信名單的人民政府采取的限制消費等信用懲戒措施，則顯懲戒力量不足，難以切實發(fā)揮效用。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，失信名單受限主要包括貸款、購買機票、購買高鐵票、軟臥車票、限制出入境等[4]，但這些限制對失信政府而言根本無關(guān)痛癢，甚至包括對企業(yè)法人奏效的限制貸款，也難以提高政府履行率。此外，一并公開法定代表人信息本是失信名單制度的當然要求[5]，但部分政府積極溝通以保全“私益”，直接導致實踐中公開法定代表人信息的亂象，不僅有10%左右的失信不公開法定代表人信息，且各法院在決定是否公布法定代表人信息時具有相當?shù)碾S意性，無任何規(guī)律可循，這成為部分地方政府規(guī)避信用懲戒的重要方式。

三、治理地方政府失信的法治化路徑

（一）完善失信名單制度，規(guī)范誠信建設的司法治理

從失信名單制度著手，通過完善該制度本身以切實發(fā)揮失信懲戒效用，從而促進政府誠信建設是破解政府失信難題的邏輯起點。

第一，完善信息錄入管理制度。配備專門人員推進專業(yè)化管理[6]，加強對信用情況的客觀評價，根據(jù)履行態(tài)度和行為情節(jié)確定失信等級，避免“同案不同判”或“失信不上網(wǎng)”等不合理現(xiàn)象滋生。第二，完善信息發(fā)布制度。拓寬信息發(fā)布渠道，以公眾更為便捷接收的方式公開失信[7]，擴展信息發(fā)布覆蓋面，注重強化上下級之間、關(guān)聯(lián)部門之間的信息通報機制，找準政府失信“痛腳”，切實發(fā)揮信用懲戒效果。第三，完善信息共享懲戒制度。聯(lián)合政府和各職能單位建立失信信息共享機制，明確相應職責，增設“有的放矢”、“切膚之痛”的限制性措施并嚴格落實，如文明辦開展文明單位等榮譽稱號的評選工作時，應征求同級人民法院意見，法院對參評單位的失信記錄進行審查并如實簽注意見，被納入失信名單的，不得參加文明單位等榮譽稱號的評選；已經(jīng)取得文明單位等榮譽稱號的，應及時予以撤銷，并取消后一年度參評資格。通過信用懲戒措施切實加大失信成本，全面擠壓政府失信空間。

（二）找準法律站位，理順政府職能，規(guī)范政府行為

人民政府的法律身份具有雙重屬性，既是民事法律關(guān)系中與其他一般主體地位平等的組織體，也是行政法律關(guān)系中處于社會公共事務管理地位的行政機關(guān)，在誠信體系建設中，人民政府既要作為一般民事主體的夯實守信分母，更要激發(fā)行政機關(guān)做好引領示范效應的守信分子。

其一，理順政府職能，避免對民事經(jīng)濟活動的過分參與。政府對經(jīng)濟活動的適度參與是政府職能轉(zhuǎn)變的具體要求，但這應以政府部門自身發(fā)展需要為限，如修建辦公場所、購置辦公用品等，明顯超出職能范圍或單純利用政府部門特殊身份地位進行的融資借款、為他人提供擔保等民事行為應堅決予以避免，減少對經(jīng)濟活動的不當參與，從而降低在民事領域發(fā)生失信的概率。其二，精準定位，嚴格規(guī)范政府在失信名單制度中的法律行為。處于司法程序中的失信政府，不管是對于民事義務還是行政義務，其法律地位與一般被執(zhí)行人無異，政府既不能通過行政干預搞特殊化，如不公開失信或特意規(guī)避法定代表人信息，也不能依賴公共事務管理職能不配合法院執(zhí)行工作，甚至出現(xiàn)惡意抗拒執(zhí)行的不當之舉。

（三）加強法治政府建設，提升地方治理能力

誠信建設是法治建設的抓手，法治化更是鞏固誠信建設成果的不二法門，增強法治意識和素養(yǎng)，提高地方政府治理法治化的能力和水平，是破解政府失信難題的最終進路。

一方面，注重提升政府部門及公務人員的法治意識，重視政府誠信建設。既要擺正政府權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系，摒棄政府權(quán)力可以不受約束、任意行使的錯誤觀念，更要正確處理長遠利益和眼前利益的關(guān)系，避免只顧眼前利益、部門利益而犧牲政府誠信，損害政府公信力的行為?！笆玛P(guān)誠信無小事”，對于生效法律文書確定的義務，不管履行標的大小、履行難易程度如何，均應積極面對并予以重視[8]，切忌置之不理或依賴行政干預?？v然已經(jīng)被列入失信名單，也應在法律維度內(nèi)通過刪除退出機制尋求救濟，以免加劇公眾對政府信任的降低。另一方面，完善政績考核標準，將法治和誠信系數(shù)納入社會績效考評體系。通過考核方向標強化政府部門對下、對社會負責的意識，以督促減少不守信踐諾、欺上瞞下的失信行為。嘗試建立誠信檔案和法治成績單，將失信違法行為納入考核指標，對于失信名單中政府部門的法定代表人或主要負責人，以及公職人員自身存在失信行為的，年度考核和職務任免等各項考核應認定不合格。

參考文獻：

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[5]劉濤，朱燕.關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定的理解與適用[J].人民司法：應用，2013（19）.

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