程春華

今年8月以來，美國對(duì)俄羅斯實(shí)施一批新的制裁。自2014年至今年7月，美國對(duì)俄羅斯實(shí)施了50多次制裁，美國財(cái)政部制裁數(shù)據(jù)庫中涉俄實(shí)體與個(gè)人記錄達(dá)491個(gè)。與此前的制裁相比，此番美國對(duì)俄制裁有何新特點(diǎn)？俄方又會(huì)如何回應(yīng)？

“地獄制裁法案”

美國對(duì)俄新一輪制裁主要包括以下幾個(gè)方面。

首先是來自美國財(cái)政部的制裁。8月15日，美國財(cái)政部以非法向朝鮮運(yùn)貨提供便利、違反美國制裁政策為由，對(duì)俄羅斯Profinet公司及其總裁進(jìn)行制裁，稱該公司“至少六次向懸掛朝鮮國旗的船只提供港口服務(wù)”。8月21日，美國財(cái)政部發(fā)表聲明稱，總部位于圣彼得堡的Vela-Marine公司、斯洛伐克Lacno S.R.O.公司以及兩名俄羅斯公民將受到制裁，原因是他們幫助另一家俄羅斯公司“潛水科技服務(wù)”逃避美國制裁。今年6月，美國指控“潛水科技服務(wù)”利用網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)向俄情報(bào)部門提供物質(zhì)和技術(shù)支持，宣布對(duì)其實(shí)施制裁。同日，美國財(cái)政部還以涉嫌向朝鮮船只轉(zhuǎn)運(yùn)油品、違反聯(lián)合國安理會(huì)對(duì)朝決議為由，宣布對(duì)總部位于符拉迪沃斯托克的濱海海上物流公司、Gudzon船運(yùn)公司和六艘俄羅斯船只進(jìn)行制裁。

其次是來自美國國務(wù)院的制裁。8月8日，美國國務(wù)院宣布，因“俄羅斯前特工在英國中毒事件”，決定對(duì)俄羅斯實(shí)施新的制裁，并將視情況決定是否采取更嚴(yán)厲的制裁措施。8月27日，美國國務(wù)院發(fā)布公告宣布新制裁正式生效，相關(guān)措施將執(zhí)行至少一年。公告稱，美國將停止一切政府部門對(duì)俄羅斯的經(jīng)濟(jì)援助及軍售資助，此外新制裁措施還包括禁止美國對(duì)俄羅斯出口防務(wù)用品和防務(wù)服務(wù)、禁止所有美國政府部門對(duì)俄羅斯提供信貸和信貸擔(dān)保、禁止對(duì)俄羅斯出口涉及美國國家安全的敏感商品和技術(shù)。美國方面表示，如果俄羅斯不能保證未來“停止使用化武”，將對(duì)俄羅斯實(shí)施第二批新制裁，可能包括降級(jí)雙邊外交關(guān)系、禁止俄航班赴美和幾乎停止美國對(duì)俄出口等。

第三，可能還將包括來自美國國會(huì)的新立法制裁。8月初，林賽·格雷厄姆等參議員向國會(huì)提交一項(xiàng)針對(duì)俄羅斯及其“網(wǎng)絡(luò)犯罪”的新制裁法案，以懲罰俄羅斯“干涉美國選舉”及在敘利亞和烏克蘭的活動(dòng)。新制裁法案包括七個(gè)部分，有700多個(gè)條款，一些人將其稱為“地獄制裁法案”。據(jù)媒體報(bào)道，去年夏天美國會(huì)曾通過一項(xiàng)對(duì)俄羅斯實(shí)施制裁的法案，但是一些議員對(duì)特朗普不愿意實(shí)施該法案的做法感到不滿，當(dāng)時(shí)特朗普在該法案獲國會(huì)通過后被迫簽署。而新制裁法案的一些條款就是為了強(qiáng)化去年通過的對(duì)俄制裁法案。

新制裁法案的主要內(nèi)容包括：一是制裁俄羅斯石油等能源項(xiàng)目。新制裁法案第236條規(guī)定，制裁俄羅斯國有或半國營實(shí)體進(jìn)行的價(jià)值超過2.5億美元的俄羅斯境外能源投資項(xiàng)目交易；第237條規(guī)定，制裁向俄羅斯原油開發(fā)項(xiàng)目出售、出租或提供單筆市場價(jià)值100萬美元以上（或年投入500萬美元以上）的貨物、服務(wù)、技術(shù)、融資或支持的參與方。二是制裁俄羅斯金融機(jī)構(gòu)。新制裁法案第238條規(guī)定，禁止和制裁與俄羅斯新主權(quán)債務(wù)有關(guān)的交易，包括14天以上的俄羅斯中央銀行、國家財(cái)富基金或財(cái)政部（代理人或附屬機(jī)構(gòu)）的債券、外匯掉期協(xié)議；禁止六家俄羅斯金融機(jī)構(gòu)（包括俄羅斯國有開發(fā)銀行、俄羅斯聯(lián)邦儲(chǔ)蓄銀行、俄羅斯外貿(mào)銀行、俄氣銀行、俄羅斯農(nóng)業(yè)銀行、俄羅斯工業(yè)通訊銀行）在美國境內(nèi)運(yùn)營，阻止這些機(jī)構(gòu)進(jìn)行美元結(jié)算。這些銀行是不少油氣部門的融資渠道。國際市場石油和天然氣均以美元支付，因此美國對(duì)俄銀行的制裁可能削減俄羅斯油氣銷售額及收入。三是完善美國對(duì)俄制裁機(jī)構(gòu)與機(jī)制。以往美國實(shí)施對(duì)俄制裁的機(jī)構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)，因此新制裁法案特別提議在國務(wù)院設(shè)立制裁協(xié)調(diào)辦公室，該辦公室負(fù)責(zé)人具有大使地位，經(jīng)參議院同意后由總統(tǒng)任命，其職責(zé)包括擔(dān)任財(cái)政部長與國務(wù)卿的制裁政策制定和實(shí)施顧問、代表美國就制裁問題參與外交和多邊論壇、作為參與制裁政策設(shè)計(jì)和實(shí)施的各機(jī)構(gòu)主要聯(lián)絡(luò)人、與歐盟協(xié)調(diào)以確保美歐對(duì)俄制裁的最大效力。此外，新制裁法案還提出建立國家融合中心，聯(lián)合國務(wù)院、財(cái)政部、國防部、國土安全部、情報(bào)界及軍事戰(zhàn)斗指揮部等，協(xié)調(diào)美國政府的政策分析與實(shí)施，以應(yīng)對(duì)俄政府對(duì)美及其盟國的威脅行為。四是禁止與俄方支持的“進(jìn)行惡意網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)”的人或?qū)嶓w進(jìn)行重大交易。新制裁法案第710條規(guī)定，科技公司、特別是社交媒體公司有責(zé)任確保其平臺(tái)不受俄羅斯政府和其他外國政府資助的虛假信息的影響。此外，新制裁法案還提出要加強(qiáng)反俄滲透與干預(yù)的西方聯(lián)盟，并要求任何試圖讓美國退出北約的做法必須得到參議院三分之二的投票支持。不過，新制裁法案還存在一定變數(shù)，必須獲得國會(huì)投票通過并由特朗普簽字才能最終成為法律。

特點(diǎn)與效用評(píng)估

2014年以來，美國聯(lián)合歐盟對(duì)俄進(jìn)行了涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、外交、國防、文化等諸多領(lǐng)域的制裁。其特點(diǎn)表現(xiàn)為主體與載體上“政府政令與國會(huì)立法并行的立體制裁”、對(duì)象上“個(gè)人與實(shí)體并重的精準(zhǔn)制裁”，制裁理由由最初的克里米亞問題擴(kuò)展到“網(wǎng)絡(luò)攻擊”、腐敗、“侵犯人權(quán)”、逃避制裁、敘利亞問題等。制裁雖未讓俄羅斯屈服，但與油氣價(jià)格下跌等因素一同遲滯了俄羅斯經(jīng)濟(jì)增長，惡化了俄羅斯發(fā)展的國際環(huán)境，打擊了俄羅斯挑戰(zhàn)美國的底氣與能力。

與之前的制裁相比，美國新一輪對(duì)俄制裁有所不同。一是對(duì)俄新制裁更具聯(lián)動(dòng)性。一方面美國國務(wù)院、財(cái)政部、國會(huì)協(xié)同制裁，另一方面還將單邊制裁轉(zhuǎn)變?yōu)槎噙呏撇?。比如，新制裁法案也認(rèn)為美國應(yīng)在對(duì)俄羅斯的多邊和單方面制裁措施中，盡可能與美國的合作伙伴協(xié)作。二是歐盟等協(xié)同實(shí)施制裁的主體立場有變。在2014年時(shí)，美國和歐洲都有意愿對(duì)俄實(shí)行制裁；但隨著特朗普政府與歐洲國家分歧增多，且制裁措施傷及歐洲，導(dǎo)致歐洲國家對(duì)俄制裁立場有所分化。英國與中東歐那些反俄親美國家呼吁加強(qiáng)對(duì)俄制裁，但德國等“親俄”國家則屢次反對(duì)。三是美國未來的對(duì)俄制裁在一定程度上受到中期選舉的影響，如果共和黨贏得中期選舉，對(duì)俄制裁可能會(huì)有所放松。8月20日，特朗普提出以俄羅斯在敘利亞、烏克蘭等問題上的讓步換取美國解除對(duì)俄制裁。但是，特朗普尚不具備與俄做此交易的能力，因?yàn)橐勒湛偨y(tǒng)命令進(jìn)行的對(duì)俄制裁只有小部分，大部分對(duì)俄制裁是依照國會(huì)立法實(shí)施的，特朗普的提議只有在共和黨贏得中期選舉后才具有可行性。

目前，美國內(nèi)一些人對(duì)制裁是否有效用存有質(zhì)疑，但也有一部分人認(rèn)為制裁俄羅斯個(gè)人與實(shí)體是迫使俄羅斯改變的工具，比如美國國防部前副部長琳法卡斯稱，如果制裁所有俄羅斯主權(quán)銀行和與政府關(guān)系密切的商業(yè)銀行，或接近普京及俄政權(quán)的寡頭，那么制裁將更有意義和效果。今年7月，美國一項(xiàng)民意調(diào)查結(jié)果顯示，46%的受訪者相信美國能夠借助經(jīng)濟(jì)制裁成功地使俄羅斯轉(zhuǎn)向迎合華盛頓。

俄羅斯的反制

對(duì)于美方的新制裁，俄羅斯也在經(jīng)濟(jì)、政治、法律等領(lǐng)域進(jìn)行反制。

一是成立相應(yīng)反制裁機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)反制裁工作的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)。今年7月，俄羅斯總理梅德韋杰夫簽署政府令，批準(zhǔn)俄財(cái)政部成立反制對(duì)俄制裁措施司。其職責(zé)為制定和落實(shí)相關(guān)反制裁措施，以減少金融領(lǐng)域制裁對(duì)俄以及俄法人造成的負(fù)面影響。

二是出臺(tái)金融與經(jīng)濟(jì)反制裁措施。梅德韋杰夫稱：“如果（美國對(duì)俄羅斯）實(shí)施禁止銀行活動(dòng)或禁止使用某種貨幣這種類型的制裁，那就是宣布發(fā)起經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)。俄方將使用經(jīng)濟(jì)手段和政治手段對(duì)這一戰(zhàn)爭做出反應(yīng)，必要時(shí)還可使用其他手段。”8月12日，俄羅斯財(cái)政部長西盧安諾夫表示，俄羅斯將繼續(xù)減持美國國債以應(yīng)對(duì)制裁。今年3月至5月間，俄羅斯拋售的美國國債約為810億美元，占其持有的美國國債總額的84%。針對(duì)美國的電子產(chǎn)品禁運(yùn)，俄羅斯聯(lián)邦委員會(huì)國防與安全委員會(huì)副主席孔德拉季耶夫表示，俄羅斯將放棄購買美國所有電子設(shè)備和軍民兩用配件，轉(zhuǎn)從中國等第三國采購。

三是加強(qiáng)反制裁國際合作。俄羅斯加強(qiáng)了與伊朗、敘利亞、土耳其、朝鮮等受到美國制裁或打擊的國家之間合作，并通過歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟加強(qiáng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作。8月15日，俄羅斯外長拉夫羅夫稱美國對(duì)俄實(shí)施新制裁是美國在歐洲促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)利益的“無恥企圖”，俄方贊賞土耳其拒絕加入對(duì)俄制裁。

從某種程度看，制裁俄羅斯長期被美國當(dāng)作轉(zhuǎn)移國內(nèi)矛盾與民眾注意力的一種工具，成為一種政治文化習(xí)慣與政治正確規(guī)范。當(dāng)下，美國對(duì)俄制裁還體現(xiàn)出特朗普政府與國會(huì)鷹派之間的斗爭。此外，美國對(duì)俄新制裁也為中俄能源合作與中國油氣公司帶來挑戰(zhàn)與機(jī)遇，需要認(rèn)真研究并加以應(yīng)對(duì)。

（作者為中央民族大學(xué)副教授、碩導(dǎo)，北京大學(xué)博士后）