淺析地方政府債務存在的風險及防范機制

楊東波 劉衛(wèi)華

縱觀人類社會經(jīng)濟發(fā)展史，經(jīng)濟危機大多產(chǎn)生于社會隱蔽風險的不斷積聚。2008年的全球金融危機足以驗證這一點。在經(jīng)濟社會中，風險無處不在，如果我們對已經(jīng)產(chǎn)生的風險不加以防范和控制，那么風險經(jīng)過不斷積聚必將對經(jīng)濟帶來嚴重影響。

建立風險與利益的對稱機制

在目前實行政企分開的情況下，由于國企改革不徹底，還沒有完全脫離政府的職能范圍，所以無論是從資源配置效率的角度，還是從社會經(jīng)濟穩(wěn)定的角度，地方政府都應支持國有企業(yè)的市場化改革。地方政府應推動建立與市場經(jīng)濟相適應的產(chǎn)權清晰、權責分明、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度，這是防范地方債務風險的根本舉措。筆者認為可以采用以下具體措施：

首先，要防止企業(yè)債務向銀行債務轉化，銀行債務向政府債務轉化；對于競爭性行業(yè)的企業(yè)，政府應以社會管理者的身份，以資本所有者的身份取得收益，不干預其經(jīng)濟活動；國有企業(yè)也只能以其所有資產(chǎn)為限進行貸款。

其次，建立國有企業(yè)權利結構與風險結構的對稱機制。明確國有企業(yè)權利和責任劃分，使其在經(jīng)營權層級上形成利益與風險的對稱機制，同時形成風險約束，強化經(jīng)營者規(guī)避風險的意識，以降低國有企業(yè)不良資產(chǎn)和經(jīng)營虧損對財政造成的壓力。

拓展政府融資渠道，增強地方償債能力

目前，地方政府主要籌資渠道有稅收收入、經(jīng)相關部門批準發(fā)行的地方債券、罰沒收入、提供服務或履行職能而收取的費用等，其中稅收收入是地方財政收入的主要來源，但在短期內(nèi)，除發(fā)生較大的政策變更外，稅收收入很難大幅度增長。在這種情況下，地方政府可以嘗試拓寬融資渠道，采取發(fā)行債券、征收房產(chǎn)稅或者降低財政支出成本的方法來擴大財政收入，增強地方償債能力。

推進金融體制改革，積極處理和化解銀行不良資產(chǎn)

金融機構長期充當不同的角色，致使金融風險以多種形式轉化為財政風險。金融風險缺少分擔機制。因此，必須建立多元化的風險約束機制和風險分擔機制。

建立金融風險生成的約束機制。推進國有銀行產(chǎn)權改革，引入私人資本，構建風險責任追究機制，加強對企業(yè)的信貸約束，并對金融機構在資產(chǎn)負債管理方面進行法律約束。打破由國家獨自承擔金融風險的局面，建立“利益共沾，風險共擔”的多元化風險分擔機制，提高國有銀行競爭能力、贏利能力，強化股東對銀行的風險責任。建立全方位監(jiān)管體系，通過對流動性比率、資產(chǎn)質(zhì)量、內(nèi)部控制等考核，建立起能夠防范市場風險、利率風險、外匯風險的監(jiān)控制度，也可以通過法律、法規(guī)加強外部審計、嚴格資產(chǎn)負債比例監(jiān)管；建立有效的金融風險預警機制。

塑造新型銀政關系，搞活國有銀行經(jīng)營模式。重新塑造國有銀行與政府之間的關系，深化金融體制改革，引入競爭機制，讓國有銀行在市場的作用下自力更生，自主創(chuàng)新，提高贏利能力，帶動財政收入增長。

建立地方政府債務風險防范機制

地方政府債務結構中，隱性債務和或有債務規(guī)模比較大，因而對于潛在的地方政府債務風險應給予高度關注。地方政府債務（含隱性債務和或有債務）風險，可以通過建立相應的風險防范機制來加以防范。主要包括：風險指標體系的構建、風險指標區(qū)間設定、風險指標權數(shù)的分配、債務綜合風險值的測定和債務風險綜合評價等。

發(fā)達國家已有較為成熟的經(jīng)驗，目前國際公認的警戒線是歐盟國家簽署的《馬斯特里赫條約》中的規(guī)定：一是財政赤字應低于國內(nèi)生產(chǎn)總值的3%；二是積累的國債余額應低于國內(nèi)生產(chǎn)總值的60%。我國部分地方政府也積累了較為成功的經(jīng)驗。例如：為了控制債務風險，我國某市規(guī)定地方政府債券的發(fā)行規(guī)模必須遵循三個原則：一是財政赤字占全市GDP的比重控制在3%以下；二是地方債余額占全市GDP的比重不能超過45%；三是市財政的債務依存度（地方債券發(fā)行額占地方財政支出與地方債務還本付息之和）不能超過15%。各級地方政府可以借鑒國際國內(nèi)成功經(jīng)驗并結合自身的特點，制定各項指標的安全線范圍，規(guī)定一旦指標越過了安全線，就立即采取適當?shù)膽獙Υ胧?/p>

綜上所述，地方政府債務風險應該得到各級政府的高度重視，積極采取及時、有效的風險防范措施，將其控制在合理區(qū)間，保持經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展。

（作者單位系審計署鄭州特派辦）