多維政績考核、沖突任務(wù)與“為官不為”

佟健　宋小寧

摘要：針對地方政府官員在施政過程中不作為的現(xiàn)象，基于官員治理制度變革的視角，利用多任務(wù)委托代理模型分析了地方政府官員在多維政績考核背景下“為官不為”的激勵機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)：落實科學(xué)發(fā)展觀要求對地方政府官員實施多維度政績考核，地方政府官員由過去只追求GDP到要負(fù)責(zé)完成中央政府分配的多項任務(wù)。當(dāng)前，地方政府官員既要完成實施供給側(cè)改革的經(jīng)濟(jì)任務(wù)，也要完成提供地方公共產(chǎn)品的民生任務(wù)和保證地方社會安定的政治任務(wù)，而這些任務(wù)目標(biāo)是相互沖突的。在多元化政績考核體制下，地方政府官員為了規(guī)避政治晉升風(fēng)險，在改革中會表現(xiàn)為不作為。解決地方政府官員不作為的政策措施不能僅集中在強(qiáng)化政績考核上，而應(yīng)該進(jìn)一步全面深化改革，理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，在權(quán)責(zé)對等的體制下，任務(wù)的沖突程度下降，政績考核將更公平也更準(zhǔn)確，有利于對地方政府官員的監(jiān)督與激勵。

關(guān)鍵詞：科學(xué)發(fā)展觀；晉升激勵；供給側(cè)改革；為官不為

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1002-2848-2018（04）-0084-07

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會已經(jīng)提出了全面深化改革目標(biāo)，改革目標(biāo)的實現(xiàn)要求各級黨政官員發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭作用，在工作中積極進(jìn)取、勇于擔(dān)當(dāng)。但是，現(xiàn)實中的政府官員并沒有表現(xiàn)出應(yīng)有的積極性、主動性和創(chuàng)造性，一些地方干部出現(xiàn)了消極等待、懶政、怠政的現(xiàn)象，一些關(guān)于省部級領(lǐng)導(dǎo)干部違法違紀(jì)的報道中多次提到這些領(lǐng)導(dǎo)干部存在嚴(yán)重的“懶政”現(xiàn)象，“為官不為”已成了政府施政過程中一個突出問題并且引起了國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視。習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話中指出，“當(dāng)前干部隊伍中存在一個突出問題是部分干部思想困惑增多、積極性不高，存在一定程度的“為官不為”。李克強(qiáng)總理也多次對政府官員的“為官不為”提出批評，其在國務(wù)院常務(wù)會議上指出，“尸位素餐、無所作為是典型的吏治腐敗”。“為官不為”現(xiàn)象已經(jīng)嚴(yán)重地?fù)p害了黨和政府的形象和聲譽(yù)，妨礙了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的順利推進(jìn)，使得國家全面深化改革事業(yè)停滯不前。當(dāng)前，我們應(yīng)該盡快找到為官不為的原因，提出有效治理的政策措施。

官員治理是政府治理的重要組成部分，對國家方針政策的貫徹執(zhí)行具有重要作用。在政府組織中，政府官員是國家政策執(zhí)行者，是全體社會成員的代理人。根據(jù)委托代理理論，因信息的不對稱及與委托人目標(biāo)的不一致，作為理性經(jīng)濟(jì)人的政府官員存在道德風(fēng)險問題[1]。解決政府官員機(jī)會主義行為的方法，是設(shè)計激勵制度使其行為選擇與委托人的利益相一致。中國政府官員治理制度是政績考核基礎(chǔ)上的政治晉升制度，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》指出，“為了加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的管理與監(jiān)督、激勵與約束，對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)和履行職責(zé)的情況進(jìn)行考察、核實、評價，并以此作為加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)班子的管理和領(lǐng)導(dǎo)干部任用、獎懲等的依據(jù)。”改革開放以后，當(dāng)國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，地方官員的考核選拔的標(biāo)準(zhǔn)由單純的政治指標(biāo)變成經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo)，促進(jìn)地方GDP增長成為政治官員晉升關(guān)鍵?；贕DP增長率的官員晉升制度為官員提供了強(qiáng)的激勵，但是也造成了官員行為的扭曲。官員在工作中熱衷于政績工程和形象工程，如：過度關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，一切工作以GDP為中心；大搞城市建設(shè)，鋪張浪費(fèi)。而一些與人民生活息息相關(guān)但解決起來難見成效的事情往往不被官員重視，如：經(jīng)濟(jì)增長方式長期得不到轉(zhuǎn)變，能源過度消耗和環(huán)境遭到巨大破壞，收入分配不平衡，教育和醫(yī)療改革滯后等。針對官員“唯GDP論”的錯誤政績觀，黨中央提出了科學(xué)發(fā)展觀，強(qiáng)調(diào)第一要務(wù)是發(fā)展，核心是以人為本。為了貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，黨中央印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，強(qiáng)調(diào)對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核要看全面工作，不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為考核評價政績的主要指標(biāo)，要把有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善、社會和諧進(jìn)步、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、黨的建設(shè)等作為考核評價的重要內(nèi)容。強(qiáng)化約束性指標(biāo)考核，加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)、消化產(chǎn)能過剩、安全生產(chǎn)等指標(biāo)的權(quán)重。更加重視科技創(chuàng)新、教育文化、勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況的考核。政府官員政績考核制度的變革，也造成了其行為的變化?？茖W(xué)的發(fā)展觀將政府官員的政績考核指標(biāo)由一維的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)轉(zhuǎn)變成了多維的政治、經(jīng)濟(jì)和民生等指標(biāo)，政府官員的工作重點(diǎn)也由只關(guān)心經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)變?yōu)橐瓿啥囗椚蝿?wù)，政府官員在從事多任務(wù)時，因任務(wù)之間關(guān)系不同，其在不同任務(wù)上的努力分配是不同的。因此，理解地方政府官員在多維政績考核下行為選擇，對于我們治理政府官員“為官不為”具有重要意義。

本文從官員治理制度變革的視角，利用多任務(wù)委托代理模型分析在供給側(cè)改革中政府官員不作為的激勵機(jī)制，提出了解決官員不作為不能僅集中在對官員壓擔(dān)子，強(qiáng)化考核上，而是應(yīng)該進(jìn)一步全面深化改革，完善財稅體制改革和社會保障體制改革，解決政府官員面臨的體制性障礙。本文的結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分介紹了中國政府官員治理的研究文獻(xiàn)。第三部分分析了供給側(cè)改革背景下政府官員面臨的沖突任務(wù)。第四部分基于多任務(wù)委托代理模型分析了地方政府官員不作為的激勵機(jī)制。第五部分給出結(jié)論并且提出治理官員不作為的政策措施。

二、相關(guān)文獻(xiàn)

在理論界，國內(nèi)關(guān)于政府官員治理的研究文獻(xiàn)，主要集中在地方官員“晉升錦標(biāo)賽”模式的研究。針對中國高速增長之謎，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家從地方政府官員激勵的視角，提出了中國地方官員“晉升錦標(biāo)賽”理論。該理論認(rèn)為，從上世紀(jì)80年代開始的地方官員之間圍繞GDP增長而進(jìn)行的晉升錦標(biāo)賽模式是理解中國經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，地方政府官員除了關(guān)心地方的財政收入之外，也關(guān)心其在官場升遷的機(jī)遇，地方政府官員在政治晉升激勵作用下，將努力促進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長[2]。相關(guān)的經(jīng)驗研究為地方官員“晉升錦標(biāo)賽”理論提供了重要證據(jù)支持。Li等[3]、周黎安等[4]研究發(fā)現(xiàn)省級官員的升遷概率與省區(qū)GDP的增長率呈顯著的正相關(guān)關(guān)系。張軍等[5]從經(jīng)驗上證實，官員的任期限制和異地交流制度總體上對經(jīng)濟(jì)增長有相當(dāng)正面的推動作用。王賢彬等[6]從省長、省委書記來源、去向、任期等維度系統(tǒng)地考察了地方官員治理對地方經(jīng)濟(jì)增長的影響，他們發(fā)現(xiàn)在控制了省區(qū)經(jīng)濟(jì)變量和省長、省委書記的自身特征后，不同類型的地方官員經(jīng)濟(jì)增長績效顯著不同，官員在經(jīng)濟(jì)績效上存在顯著的異質(zhì)性。羅黨論等[7]研究發(fā)現(xiàn)官員在任期內(nèi)的相對經(jīng)濟(jì)增速與其晉升顯著正相關(guān)，具有經(jīng)濟(jì)效率提升的經(jīng)濟(jì)增長與晉升關(guān)系更強(qiáng)。楊繼東等[8]研究發(fā)現(xiàn)市委書記在任時間越長，保增長壓力將促使其出讓更多的工業(yè)用地。

“晉升錦標(biāo)賽”理論為我們理解政府官員的行為激勵與地方經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系提供了很好的視角，中國政府自上而下的權(quán)力關(guān)系模式與地方政府官員追求政治晉升的個人動機(jī)相結(jié)合，保證了中央政府政策目標(biāo)的實現(xiàn)。只要中央政府目標(biāo)是一維的且可以度量，政治晉升錦標(biāo)賽就可以發(fā)揮作用。但是，當(dāng)中央政府目標(biāo)變成多維并且目標(biāo)之間存在沖突關(guān)系時，地方政府官員的行為將會發(fā)生改變。中央政府在觀察到地方政府官員“唯GDP論”帶來的危害后，提出了科學(xué)的發(fā)展觀，中央政府政績考核開始多元化，在新的官員治理制度下，官員行為會發(fā)生什么改變？當(dāng)前，我們發(fā)現(xiàn)地方政府官員“為官不為”已經(jīng)成了突出問題，并且引起了中央政府的關(guān)注。為什么地方政府官員不作為過去不嚴(yán)重而當(dāng)前表現(xiàn)得比較突出？根據(jù)“晉升錦標(biāo)賽”理論，地方政府官員的“為官不為”會降低其政治晉升的可能性，不作為應(yīng)是官員的非理性行為，“晉升錦標(biāo)賽”理論無法解釋政府官員不作為。盡管大量經(jīng)驗研究已經(jīng)證明了官員晉升與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在顯著的關(guān)系，但是，現(xiàn)有的經(jīng)驗研究的樣本都是科學(xué)發(fā)展觀提出之前的數(shù)據(jù)，即在過去，地方政府官員在晉升激勵下，在推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮過積極作用，但是，實施科學(xué)發(fā)展觀之后，地方政府官員卻出現(xiàn)了“懶政”現(xiàn)象，這需要新的理論解釋。

陳釗等[9]在晉升錦標(biāo)賽框架下比較了“為增長而競爭”與“為和諧而競爭”兩種地方政府官員治理模式，他們發(fā)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期，居民對公共品偏好不強(qiáng)，“為增長而競爭”更能實現(xiàn)社會福利最大化。而外界條件變化，民意表達(dá)更完善時，“為和諧而競爭”將是最優(yōu)的治理模式。他們的研究對我們理解科學(xué)發(fā)展觀提出的背景，及地方官員治理模式變遷的條件具有重要意義。他們在模型中討論了“為和諧而競爭模式”中對官員考核指標(biāo)的多元化及度量問題，但沒有涉及考核指標(biāo)之間沖突時，官員的行為方式。唐睿等[10]在經(jīng)驗上發(fā)現(xiàn)地方政府行為受激勵結(jié)構(gòu)、當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)條件、中央對地方控制、中央與地方互動關(guān)系等因素影響，地方政府行為隨著條件變化，由一元的“GDP”競爭轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣脚c經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)的二元競爭模式。在他們的研究中，他們也沒有討論地方政府行為是否受其完成任務(wù)性質(zhì)的影響。

目前，對地方政府官員不作為的研究文獻(xiàn)比較少。燕繼榮[11]認(rèn)為官員不作為的主要原因有：一是態(tài)度問題，當(dāng)既定立場和利益與中央政策取向不一致時，官員執(zhí)行政策不積極，從而在行動上表現(xiàn)為消極觀望、有選擇性執(zhí)行或強(qiáng)烈抵觸；二是認(rèn)識問題，對于全面深化改革、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等新問題認(rèn)識不到位，導(dǎo)致行動上不主動，遇到困難信心不足，不敢擔(dān)當(dāng)；三是能力問題，由于缺乏應(yīng)對和解決新問題的能力和辦法，擔(dān)心因處理不當(dāng)而擔(dān)責(zé)，不求有功但求無過，表現(xiàn)在行動上縮手縮腳，敷衍了事。從當(dāng)下中國的現(xiàn)實情況看，官員消極觀望式的“不作為”可能與對未來政治信心不足、反腐敗高壓之下官員對未來預(yù)期不明、政策轉(zhuǎn)型需要適應(yīng)期等要素有關(guān)。倪星等[12]從政治學(xué)的視角將政府官員避責(zé)行為看作政府官員對變化的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的反應(yīng)。他們認(rèn)為，從宏觀層面上，避責(zé)行為根源是風(fēng)險社會中不確定與政府責(zé)任無限擴(kuò)展之間的矛盾。從中觀層面上，避險行為根源是信息技術(shù)的傳播激化效益與政府官員有限注意力之間的矛盾。在微觀層面上，避險行為根源是個體的消極偏向與信任危機(jī)之間矛盾。他們在理論上，假設(shè)了政府官員是理性的風(fēng)險規(guī)避的經(jīng)濟(jì)人，并且應(yīng)用了行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，推出了面對風(fēng)險時，官員的行為選擇是避責(zé)。在經(jīng)濟(jì)理論中，風(fēng)險只是影響經(jīng)濟(jì)人選擇的外在因素，同時，經(jīng)濟(jì)人在行為選擇時，也要對制度約束產(chǎn)生的成本收益進(jìn)行計算，因此，即使在無風(fēng)險的情況下，經(jīng)濟(jì)人在制度激勵下也會存在避責(zé)行為。文宏等[13]利用社會學(xué)中的嵌入理論在經(jīng)驗上檢驗了影響官員不作為的因素，他們發(fā)現(xiàn)在權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)和權(quán)力監(jiān)督體制中的權(quán)責(zé)不清和缺乏監(jiān)督，帶來了權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中規(guī)范機(jī)制缺失，從而造成官員不作為。而具有內(nèi)控型人格特質(zhì)、較強(qiáng)公共服務(wù)動機(jī)、較高職業(yè)能力的官員傾向于有所為，從而彌補(bǔ)了制度缺陷造成的不良后果。

現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)從官員的個人原因、外部環(huán)境變化、制度缺陷等方面對官員不作為行為進(jìn)行了解釋，為我們理解并治理“為官不為”提供了借鑒。作為理性經(jīng)濟(jì)人的政府官員，政治晉升仍然是其職業(yè)首要目標(biāo)，中央政府要實現(xiàn)自己的政策目標(biāo)，必然會通過政治晉升來控制地方政府官員，因此，理解政府官員的不作為需要研究科學(xué)發(fā)展觀貫徹實施之后，在政治晉升激勵下，當(dāng)中央政府考核指標(biāo)多元化時，官員的行為選擇。

三、供給側(cè)改革下政府官員面臨的沖突任務(wù)

官員政績考核的多元化對于領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確政績觀，自覺實踐科學(xué)發(fā)展觀會產(chǎn)生積極的影響，但是也產(chǎn)生了新的問題。在多元政績考核體制下，政府官員由過去的只關(guān)注地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長速度，轉(zhuǎn)變?yōu)榧纫龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，還要重視能源消耗、環(huán)境保護(hù)、社會穩(wěn)定、人民生活，政府官員工作重點(diǎn)從單純發(fā)展經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變到轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生上，官員完成的是合成任務(wù)，而不是單一任務(wù)。按照從事工作的性質(zhì)，有些任務(wù)是互補(bǔ)的，如經(jīng)濟(jì)增長和人民生活改善，有些任務(wù)是沖突的，如短期經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)的矛盾，建設(shè)工業(yè)園區(qū)與保護(hù)耕地之間的矛盾等。當(dāng)前，中央著力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，希望通過矯正要素配置扭曲，提升經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和數(shù)量。但是在政策執(zhí)行過程中，出現(xiàn)了地方政府官員不積極，不作為的情況，造成這種現(xiàn)象的原因與供給側(cè)改革背景下政府官員面臨的沖突任務(wù)有根本性關(guān)系。

（一）供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與地方政府財政收支平衡的矛盾

地方政府是地方公共物品的提供者。地方政府需要對交通、通訊、住宅、教育、醫(yī)院和污水處理系統(tǒng)等地方性公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行投資，以滿足當(dāng)?shù)鼐用駥伯a(chǎn)品的需求。地方政府財政收入狀況將決定地方政府提供公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量。中國現(xiàn)行的財稅體制造成了地方財政收入困難和地方公共產(chǎn)品供給不足。1994年分稅制改革以來，中央與地方之間的財權(quán)和事權(quán)進(jìn)行了重新調(diào)整，地方政府獲得了40%的財權(quán)，但是卻承擔(dān)了70%的事權(quán)。財權(quán)與事權(quán)的嚴(yán)重不對等造成地方財政收支不平衡。雖然中央政府不斷增加對地方轉(zhuǎn)移支付的力度，但是地方財政仍然是入不敷出。地方政府為了解決財政支出不足開始依賴土地財政。但是，隨著房地產(chǎn)市場的“去庫存”，依靠出賣土地緩解地方財政不足的方法難以為繼。地方政府開始通過地方融資平臺舉借債務(wù)，來滿足地方財政支出需求。據(jù)財政部統(tǒng)計，截至2015年末，我國地方政府債務(wù)16萬億元，地方政府債務(wù)率為89.2%，其中有4個省的債務(wù)率超過了100%的警戒線。地方政府債務(wù)雖然總體上處于安全可控的范圍內(nèi)，但是存在著發(fā)生局部金融風(fēng)險可能。近期，國務(wù)院印發(fā)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》，對地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置做出部署和安排。地方政府通過舉債來維持財政支出的模式也受到了嚴(yán)格限制。

在地方財力明顯不足的情況下，實施實體經(jīng)濟(jì)“去產(chǎn)能”的供給側(cè)改革將進(jìn)一步地加重地方財政困難，降低了地方政府提供地方公共產(chǎn)品的能力。在企業(yè)調(diào)整過剩產(chǎn)能和安置職工就業(yè)的過程中，地方政府收入的減少和福利性開支的增加，會導(dǎo)致地方財政壓力的上升。在中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，中國經(jīng)濟(jì)處于增長速度換檔、結(jié)構(gòu)調(diào)整、前期刺激政策消化“三重疊加”的歷史時期，地方財政收入增長明顯放緩。地方財政既要用于推動供給側(cè)改革，又要承擔(dān)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共產(chǎn)品的供給，地方財政將承受巨大壓力。

李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會議上提出要強(qiáng)化“去產(chǎn)能”績效考核，對化解淘汰過剩落后產(chǎn)能工作成效突出的地方和企業(yè)給予表揚(yáng)，對工作不力的強(qiáng)化督促督查，“去產(chǎn)能”已經(jīng)成為地方政府考核指標(biāo)。同時，《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》規(guī)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善是地方政府考核評價的重要指標(biāo)?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》把政府性債務(wù)作為一個硬指標(biāo)納入政績考核，地方政府要對本地區(qū)政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任。在多元化政績考核體制下，穩(wěn)增長、去產(chǎn)能、政府債務(wù)、惠民生都成為官員績效考核的指標(biāo)，在這些考核指標(biāo)中，去產(chǎn)能和穩(wěn)增長是矛盾的，去產(chǎn)能與政府債務(wù)是矛盾的，去產(chǎn)能與惠民生是矛盾的。在穩(wěn)增長、增加政府稅收和惠民生的壓力下，地方政府去產(chǎn)能動力不足。這時，強(qiáng)化多元政績考核，實行官員問責(zé)制，只能造成官員壓力增加和行為扭曲，哪個考核指標(biāo)權(quán)重大，工作重心就向哪個任務(wù)傾斜，最終將造成顧此失彼。

（二）供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與地方就業(yè)和社會穩(wěn)定的矛盾

就業(yè)是關(guān)系民生改善和社會穩(wěn)定的大事。目前，我國就業(yè)形勢依然嚴(yán)峻。從供給看，“十三五”期末，16歲至59歲勞動年齡人口仍將保持在9億人左右?！笆濉睍r期年均需在城鎮(zhèn)就業(yè)的新成長勞動力在1500萬人以上，加上近千萬的城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員，需在城鎮(zhèn)就業(yè)的勞動力年均約2500萬人。從需求看，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速放緩、外需疲軟、內(nèi)需不足等多方面因素作用下，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營面臨困難，勞動力需求減少。在供給不減、需求下降情況下，我國勞動力總量壓力依然很大[14]。另外，我國勞動力市場結(jié)構(gòu)性矛盾突出，勞動力的需求和供給不匹配。招工難和就業(yè)難并存。一方面，企業(yè)用人需求降低，一部分缺乏技能的下崗勞動者面臨著再就業(yè)困難；另一方面，企業(yè)提質(zhì)增效需要更多的創(chuàng)新性人才，對高技能人才和專業(yè)技術(shù)人員的需求更強(qiáng)烈。國家高度重視就業(yè)工作中存在的問題，在《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》中，首次將就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作納入政績考核?！兑庖姟访鞔_規(guī)定對在就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作中取得顯著成績的單位和個人，按國家有關(guān)規(guī)定予以表彰獎勵。對不履行促進(jìn)就業(yè)職責(zé)，造成惡劣社會影響的負(fù)責(zé)人及具體責(zé)任人實行問責(zé)。在政績考核制度下，官員對促進(jìn)地方就業(yè)，維護(hù)地方穩(wěn)定將承擔(dān)更大責(zé)任。

去產(chǎn)能，最棘手的難題就是職工安置?；猱a(chǎn)能過剩的過程中不可避免地伴隨著失業(yè)。我國產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)大多是勞動密集型行業(yè)，就業(yè)人數(shù)眾多。供給側(cè)改革中預(yù)計將產(chǎn)生近1000萬的勞動力轉(zhuǎn)移，對地方就業(yè)和社會穩(wěn)定將造成巨大壓力[15]。地方政府官員面臨著去產(chǎn)能與促進(jìn)地方就業(yè)的矛盾。在去產(chǎn)能的背景下，地方政府不能再通過增加投資老方法來促進(jìn)地方就業(yè)。在經(jīng)濟(jì)增長放緩，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整仍然沒有完成的情況下，地方政府在促進(jìn)地方就業(yè)方面將面臨巨大挑戰(zhàn)。另一方面，我國的社會保障體系仍然不完善，國有企業(yè)職工歷史陳欠的養(yǎng)老保險仍然沒有補(bǔ)齊，中央財政每年提供的3000多億補(bǔ)助，還不能對下崗和退休的職工提供可靠保障。地方負(fù)責(zé)的社會保障仍然是虧空的。面對去產(chǎn)能和促就業(yè)的雙重政績考核，地方政府官員既沒有經(jīng)濟(jì)手段也沒有保障手段來解決去產(chǎn)能產(chǎn)生的失業(yè)問題，其將沒有激勵去執(zhí)行供給側(cè)改革。

四、沖突任務(wù)下委托代理模型

在供給側(cè)改革背景下，地方政府官員負(fù)責(zé)相互沖突的任務(wù)，其面臨著兩難選擇，在一個任務(wù)上的努力必然導(dǎo)致相沖突任務(wù)績效變差[16]。在多元化政績考核體制下，政府官員為了規(guī)避政治晉升風(fēng)險，在行動上，官員會表現(xiàn)為消極觀望，對政策執(zhí)行不積極。我們利用多任務(wù)委托代理模型分析了在政績考核體制下，地方政府官員在面臨沖突任務(wù)時的行動選擇，以及上級政府在解決沖突任務(wù)下地方政府官員激勵問題的制度設(shè)計。

利用（7）和（8）式，我們可以考察在最優(yōu)的線性激勵合約中，激勵強(qiáng)度如何隨著任務(wù)沖突程度而變化。當(dāng)兩個任務(wù)完全沖突時，即a=b，最優(yōu)的合同要求中央實行弱激勵，即s1=s2=0，這就證明了當(dāng)?shù)胤秸賳T從事沖突任務(wù)時，解決地方政府官員不作為的政策措施不能僅集中在對官員壓擔(dān)子，強(qiáng)化政績考核上，而應(yīng)該弱化對地方政府官員的激勵。

根據(jù)以上的模型分析結(jié)論，我們可以對地方政府官員不作為提出一個理論上的解釋。當(dāng)政績考核指標(biāo)由單一GDP考核為主轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合考核指標(biāo)后，一方面，GDP權(quán)重指標(biāo)大大下降，通常低于50%，且更加注重經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量，而地方官員的任期通常低于5年，短期內(nèi)提升經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的難度要大于經(jīng)濟(jì)增長數(shù)量，因此官員提升經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的努力程度會下降，這是“為官不為”的一個原因；另一方面，約束性指標(biāo)，如能耗、環(huán)保、安全生產(chǎn)等指標(biāo)權(quán)重增加，這些指標(biāo)是需要長期的努力才能夠?qū)崿F(xiàn)，但地方官員的任期很短，完成這些約束性指標(biāo)的努力程度也不會太高。在綜合政績考核體制下，穩(wěn)增長、去產(chǎn)能、政府債務(wù)、惠民生都成為官員績效考核的指標(biāo)，在這些考核指標(biāo)中，去產(chǎn)能、去杠桿和穩(wěn)增長、惠民生存在一定沖突性。在穩(wěn)增長、增加政府稅收和惠民生的壓力下，基層地方政府實施供給側(cè)改革動力不足，擔(dān)心造成顧此失彼。解決地方政府官員不作為的政策措施，應(yīng)該從政府職責(zé)調(diào)整入手，將沖突嚴(yán)重的任務(wù)職責(zé)賦予高層級政府，以此來解決地方官員承擔(dān)任務(wù)的沖突程度，這意味著需要從頂層設(shè)計上重新考慮中央、省、市、縣四級政府間的職責(zé)分配，將沖突嚴(yán)重的一類任務(wù)由中央和省級政府承擔(dān)，更多采取條塊結(jié)合的行政管理方式，盡量降低基層政府承擔(dān)職責(zé)的沖突性。

五、結(jié)論與政策建議

黨的十八大和十八屆三中全會提出，要完善干部考核評價制度，改革和完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向，要按照好干部的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)干部的德才素質(zhì)、工作需要、群眾公認(rèn)等情況綜合評價干部。多元化政績考核制度對于扭轉(zhuǎn)官員一切以“GDP”為中心的政績觀具有重要意義。但是，政績考核指標(biāo)之間的沖突以及體制不完善導(dǎo)致官員行為激勵扭曲。本文研究發(fā)現(xiàn)，地方政府官員作為上級政府的代理人負(fù)責(zé)完成上級政府分配的多個任務(wù)，既要完成實施供給側(cè)改革的經(jīng)濟(jì)任務(wù)，也要完成提供地方公共產(chǎn)品的民生任務(wù)和保證地方社會安定的政治任務(wù)，而這些任務(wù)目標(biāo)是相互沖突的。供給側(cè)改革過程中的“去產(chǎn)能”、“去杠桿”會導(dǎo)致地方稅收收入下降及企業(yè)破產(chǎn)、裁員，地方稅收收入下降降低了地方政府提供公共產(chǎn)品能力，阻礙了民生任務(wù)的完成。企業(yè)裁員導(dǎo)致官員就業(yè)指標(biāo)無法完成，還可能引發(fā)社會不安定。地方政府官員為了規(guī)避政治晉升風(fēng)險，在改革中會表現(xiàn)為不作為。

目前，解決官員不作為的治理策略集中在對官員壓擔(dān)子，強(qiáng)化考核上，這些措施基本上都屬于強(qiáng)制類型的，如貴州黔西南的不作為官員“召回”制度、浙江等地的責(zé)任清單制度、杭州市的績效管理條例，以及其他各地以問責(zé)制為核心的舉措。這些“強(qiáng)硬”的舉措確實會給官員帶來壓力，使其在工作中更加努力。但是，在體制性障礙沒有消除之前，官員可能對政績考核的結(jié)果不認(rèn)同，反而會因沒有得到公正的評價而影響工作的積極性。在政績考核基礎(chǔ)上，解決官員不作為應(yīng)該進(jìn)一步全面深化改革，完善財稅體制改革和社會保障體制改革。通過財稅體制改革，培育地方主體稅種，增強(qiáng)地方自主發(fā)展力量；健全事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，逐步理順中央與地方收入劃分，使中央與地方各安其位、各負(fù)其責(zé)、上下協(xié)同，促進(jìn)政府治理整體效能的最大化。通過社會保障體制改革，逐步實行基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌和其他社會保險基金省級統(tǒng)籌，在維持中央與地方財政收入分配格局不變情況下，中央承擔(dān)更多的支出責(zé)任，以緩解地方財力不足。通過注入國有資本來降低社保繳費(fèi)率，降低企業(yè)社會負(fù)擔(dān)，有利于企業(yè)改善經(jīng)營績效，吸收更多社會就業(yè)[17]。通過深化改革，逐步解決中央地方財政失衡關(guān)系，確保地方財政能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)，有利于去產(chǎn)能改革的順利進(jìn)行。在權(quán)責(zé)對等的體制下，政績考核將更公平也更準(zhǔn)確，有利于對政府官員的監(jiān)督與激勵。

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責(zé)任編輯： 鄭雅妮 責(zé)任校對： 李斌泉