董珍祥

循著馬克思主義的認(rèn)識(shí)世界—把握規(guī)律—追求真理—改造世界這樣的科學(xué)邏輯去深刻認(rèn)識(shí)并積極推進(jìn)科學(xué)立法，是堅(jiān)定不移走好中國特色社會(huì)主義法治道路的一項(xiàng)重要任務(wù)。為此，我們要以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指引，在馬克思主義真理光芒照耀下大力推進(jìn)科學(xué)立法，努力做到正確認(rèn)識(shí)科學(xué)立法內(nèi)涵要義、準(zhǔn)確把握科學(xué)立法客觀規(guī)律、堅(jiān)定開創(chuàng)科學(xué)立法求真之路、妥善解決科學(xué)立法實(shí)踐難題。

在世界文明進(jìn)程中，馬克思是最具有深遠(yuǎn)影響的思想家和革命家，他與恩格斯創(chuàng)立的馬克思主義，是人類優(yōu)秀思想文化的結(jié)晶，是工人階級(jí)及其政黨的指路明燈，始終放射著真理的光芒！習(xí)近平總書記在紀(jì)念馬克思誕辰200周年大會(huì)上深刻指出：馬克思主義始終是我們黨和國家的指導(dǎo)思想，是我們認(rèn)識(shí)世界、把握規(guī)律、追求真理、改造世界的強(qiáng)大思想武器。馬克思主義作為人類歷史上偉大的理論寶庫和精神財(cái)富，為人類進(jìn)步事業(yè)貢獻(xiàn)了豐厚的思想資源，指明了前進(jìn)方向，其科學(xué)原創(chuàng)性和強(qiáng)大實(shí)踐指導(dǎo)力、深邃理論穿透力、巨大精神感召力，就是循著認(rèn)識(shí)世界—把握規(guī)律—追求真理—改造世界這樣的科學(xué)邏輯去迎接現(xiàn)實(shí)、面向未來的。這對于我們做好每項(xiàng)工作都具有十分強(qiáng)烈的指導(dǎo)意義。這里，筆者擬從推進(jìn)科學(xué)立法的視角談四點(diǎn)初淺體會(huì)。

一、正確認(rèn)識(shí)科學(xué)立法的內(nèi)涵要義

科學(xué)立法已成為當(dāng)今中國建立和完善社會(huì)主義法治體系的一項(xiàng)重要理念和原則，并已取得重要進(jìn)展。民眾認(rèn)識(shí)到快立法、立良法的諸多益處，對科學(xué)立法充滿期待。科學(xué)立法是全面依法治國的首要任務(wù)。2017年10月，黨的十九大提出，要推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。其中首先是大力推進(jìn)科學(xué)立法。

立法必須具有權(quán)威性、穩(wěn)定性、有效性的特征，這是科學(xué)立法的本質(zhì)要求。馬克思指出：“法律是肯定的、明確的、普遍的規(guī)范，在這些規(guī)范中自由的存在具有普遍的、理論的、不取決于個(gè)別人的任性的性質(zhì)?！薄胺ǖ渚褪侨嗣褡杂傻氖ソ?jīng)?！盵1]法律只有立得住、行得通、真管用，法律的權(quán)威才能樹得穩(wěn)、揚(yáng)得高、落得實(shí)[2]，法律才能給人們穩(wěn)定的預(yù)期，減少短期行為、杜絕投機(jī)行為，法律也才會(huì)擁有持久的執(zhí)行力，獲得良好的法律效果和社會(huì)效果。

當(dāng)前，科學(xué)立法的任務(wù)是堅(jiān)持以當(dāng)代中國馬克思主義這一科學(xué)理論為指導(dǎo)，從中國國情和當(dāng)前實(shí)際出發(fā)，科學(xué)合理地設(shè)定和平衡公民、法人、其他組織的權(quán)利與義務(wù)，科學(xué)合理地劃分和規(guī)范國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任，使法律符合經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等領(lǐng)域的客觀規(guī)律，符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，有效地發(fā)揮調(diào)整各種社會(huì)關(guān)系、規(guī)范各類社會(huì)主體的作用?？茖W(xué)立法的目標(biāo)就是使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)、讓人民滿意[3]。立法部門要緊緊圍繞提高立法質(zhì)量和立法效率，堅(jiān)持立改廢釋并舉，努力增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，大力提高法律的可執(zhí)行性、可操作性，以科學(xué)的理論、科學(xué)的方法、科學(xué)的路徑，積極有效地開展立法工作，推動(dòng)科學(xué)立法目標(biāo)的逐步實(shí)現(xiàn)。

嚴(yán)格意義上講，每一部立法就是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它需要上下一致、方方面面通力合作才能完成?；诖?，推進(jìn)科學(xué)立法，至少蘊(yùn)含以下幾項(xiàng)內(nèi)容。一是堅(jiān)持科學(xué)的立法體制。適應(yīng)新的形勢和要求，新近修改的憲法、立法法在總結(jié)立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范立法權(quán)限、完善立法程序和規(guī)則，確立了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、立法主體各負(fù)其責(zé)、社會(huì)廣泛參與的新型立法體制。這是大力推進(jìn)科學(xué)立法應(yīng)有的體制要求。二是實(shí)行科學(xué)的立法工作機(jī)制。從法律立項(xiàng)工作做起，在廣泛征集立法項(xiàng)目、充分論證立項(xiàng)必要性和可行性的基礎(chǔ)上，科學(xué)制定立法規(guī)劃、立法計(jì)劃；注重立法的法律效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一，適時(shí)進(jìn)行立法論證、立法聽證、法律出臺(tái)前評(píng)估、立法后評(píng)估等工作，由此實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法工作機(jī)制常態(tài)化、規(guī)范化、制度化；健全立法的備案審查及合憲性審查制度，確保立法工作機(jī)制實(shí)現(xiàn)全周期、全鏈條的科學(xué)性，有效保障國家法制的統(tǒng)一。三是采取科學(xué)的立法方式。適應(yīng)不同的立法需求和任務(wù)，綜合采取制定、修改、廢止、解釋等多種方式，增強(qiáng)立法的協(xié)調(diào)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性。四是運(yùn)用科學(xué)的立法技術(shù)。根據(jù)立法工作的專業(yè)性要求，通過運(yùn)用科學(xué)的立法技術(shù)，以系統(tǒng)、合理、有效的立法結(jié)構(gòu)和準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)、簡明的立法語言將立法意志很好地表達(dá)出來。 五是造就有利于科學(xué)立法的立法隊(duì)伍。按照新時(shí)代的新任務(wù)新要求，努力造就一支門類齊全、結(jié)構(gòu)合理、專業(yè)素質(zhì)高的立法工作隊(duì)伍，為立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)當(dāng)好參謀助手，提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)保障。

二、準(zhǔn)確把握科學(xué)立法的客觀規(guī)律

立法是一項(xiàng)無比神圣的事業(yè)，它是通過研究事物發(fā)展規(guī)律及建立規(guī)矩來分配平衡利益、維護(hù)公平正義[4]。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐中，立法先行不可或缺。馬克思指出：“立法者應(yīng)該把自己看作一個(gè)自然科學(xué)家。他不是在制造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律?！薄叭绻粋€(gè)立法者用自己的臆想來代替事情的本質(zhì)，那末我們就應(yīng)該責(zé)備他極端任性。”[5]科學(xué)立法要求人們關(guān)注總結(jié)立法現(xiàn)象背后的普遍聯(lián)系，尊重社會(huì)發(fā)展規(guī)律，揭示立法內(nèi)在規(guī)律，對社會(huì)行為模式進(jìn)行理性把握。今天我們大力推進(jìn)科學(xué)立法，就是要讓立法體現(xiàn)科學(xué)性要求，從準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和把握事物的本質(zhì)與規(guī)律的角度，去發(fā)現(xiàn)立法規(guī)律，研究立法規(guī)律，遵循立法規(guī)律，運(yùn)用立法規(guī)律，符合立法規(guī)律，其實(shí)質(zhì)就是按照法律這種社會(huì)規(guī)則系統(tǒng)的規(guī)律開展立法活動(dòng)，采用符合立法規(guī)律的方式方法，制定出準(zhǔn)確反映和體現(xiàn)所調(diào)整社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律的法律。

馬克思主義唯物辯證法告訴我們，任何事情都有規(guī)律可循，其發(fā)展變化都有其特定的必然性。同樣，能否立法、如何立法也是有規(guī)律可循的。探索和總結(jié)立法規(guī)律是推進(jìn)科學(xué)立法的題中應(yīng)有之義。本文擬從以下三個(gè)層面對立法規(guī)律加以探索和把握。一是科學(xué)立法要體現(xiàn)社會(huì)發(fā)展規(guī)律。對社會(huì)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)得越清楚，把握得越準(zhǔn)確，所立之法就越具有廣泛深厚的社會(huì)基礎(chǔ)。黨的十九大提出，我國進(jìn)入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代后，社會(huì)發(fā)展的主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，這對于當(dāng)代中國的立法工作提出了指導(dǎo)性和方向性要求。新時(shí)代的立法工作必須立足國情，一切從實(shí)際出發(fā)，充分認(rèn)識(shí)和把握當(dāng)代中國實(shí)際情況和面臨的現(xiàn)實(shí)問題，充分吸收和借鑒世界上、歷史上優(yōu)秀立法成果和寶貴經(jīng)驗(yàn)，使科學(xué)立法符合時(shí)代要求，經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)，更加有效地推動(dòng)當(dāng)代中國社會(huì)大踏步地持續(xù)向前發(fā)展。二是科學(xué)立法要反映法律調(diào)整規(guī)律。從專業(yè)角度講，立法要調(diào)整的是現(xiàn)實(shí)生活中普遍存在且反復(fù)出現(xiàn)的行為問題，個(gè)別的或不具有潛在發(fā)展趨勢的問題不宜通過立法來解決；同時(shí)立法要解決的是需要國家強(qiáng)制力作后盾的問題，能夠通過其他社會(huì)規(guī)范解決的問題，不宜進(jìn)行立法[6]。立法是一種社會(huì)規(guī)范，但社會(huì)規(guī)范并不只限于法律規(guī)范，立法不應(yīng)該、不可能而且不必要取代其他社會(huì)規(guī)范。加強(qiáng)國家治理并不意味著凡事都要立法、任何一種關(guān)系都要由立法來調(diào)整[7]。立法者要著重研究適合立法調(diào)整和規(guī)范的社會(huì)關(guān)系，從中探索總結(jié)法律調(diào)整規(guī)律，并將這些規(guī)律運(yùn)用到立法過程中。推進(jìn)科學(xué)立法，需要在確定立法的調(diào)整范圍和對象上做到相宜和適度。三是科學(xué)立法要堅(jiān)守立法自身系統(tǒng)規(guī)律。立法自身系統(tǒng)要做到平衡協(xié)調(diào)、完整有序，立法的上下前后左右關(guān)系能得到很好的銜接。立法自身系統(tǒng)中各法律部門、各層級(jí)立法的配置要均衡合理，確保立法自身系統(tǒng)架構(gòu)上的協(xié)調(diào)性、有效性，其中法律部門要門類齊全，立法層級(jí)要成龍配套，不能因立法自身系統(tǒng)架構(gòu)上的不足或斷層使已有立法被懸空、虛置，盡可能地處理好基本法律與一般法律、行政法規(guī)與行政規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等之間的協(xié)調(diào)配置關(guān)系，同時(shí)要保持各項(xiàng)立法在新法與舊法、特別法與一般法、程序法與實(shí)體法、國際法與國內(nèi)法之間的相互協(xié)調(diào)、彼此銜接，以及經(jīng)濟(jì)立法與民主政治立法、管理行為立法與監(jiān)督行為立法、自主性立法與從屬性立法即實(shí)施性立法的和諧一致、均衡有效；每項(xiàng)立法的結(jié)構(gòu)及其各種表現(xiàn)形式要平衡協(xié)調(diào)有序，確保立法理念、原則、規(guī)則在目標(biāo)與效果上的兼容性，確保每項(xiàng)立法具有完整的賦權(quán)機(jī)制和追責(zé)機(jī)制；立法所針對的問題、情況、范圍、規(guī)則等能明確的盡量明確，能具體的盡量具體，增強(qiáng)立法的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，確保每項(xiàng)立法站得住、行得通、真管用[8]。由此從立法自身系統(tǒng)改進(jìn)和完善做起，使立法整體上具有較強(qiáng)的可操作性，充分發(fā)揮科學(xué)立法應(yīng)有的功效。

三、堅(jiān)定開創(chuàng)科學(xué)立法的求真之路

立法作為主觀見之于客觀的活動(dòng)，需要按照科學(xué)理論的指引追求真理，探求真知，實(shí)現(xiàn)“從必然王國走向自由王國”。馬克思主義認(rèn)識(shí)論認(rèn)為，客觀性認(rèn)識(shí)并不是對變動(dòng)不居的現(xiàn)象世界作出經(jīng)驗(yàn)描述，而是要揭示其中的普遍性、必然性。這種普遍性、必然性還有賴于主體能動(dòng)性的揚(yáng)棄或超越這種變動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)才能達(dá)到。同樣，科學(xué)立法需要在尊重立法客觀規(guī)律性的同時(shí)承認(rèn)并注意發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性。馬克思指出：法律是人們主觀能動(dòng)性的結(jié)果或表現(xiàn)，是“預(yù)先地、有計(jì)劃地起作用”[9]。立法者是“把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)在有意識(shí)的現(xiàn)行法律之中”[10]。

科學(xué)理論的生命力在于不斷創(chuàng)新。推進(jìn)科學(xué)立法，必然要求我們堅(jiān)定不移地走求真務(wù)實(shí)、開拓創(chuàng)新之路。當(dāng)前，中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，立法供給不足的矛盾基本解決，立法工作的重心已從解決無法可依的數(shù)量問題轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)良法善治的質(zhì)量問題。人們的立法需求不再僅僅是對實(shí)踐的被動(dòng)回應(yīng)、事后總結(jié)和局部反應(yīng)，而是要求對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及改革進(jìn)程進(jìn)行主動(dòng)謀劃、前瞻規(guī)范和全面推進(jìn)[11]。

在正確處理立法與改革關(guān)系上，科學(xué)立法的真理性探求過程顯得尤為突出。改革強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新，具有突破現(xiàn)有制度羈絆的沖動(dòng)，而立法強(qiáng)調(diào)相對穩(wěn)定性、長期性。所以在堅(jiān)持“重大改革必須于法有據(jù)”的同時(shí)，還要求“立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”[12]，及時(shí)修改廢止不適應(yīng)的法律法規(guī)，防止保守僵化的法律條款成為發(fā)展的“攔路虎”“絆馬索”，為改革留出空間，并通過立法程序規(guī)則使改革決策更加完善、更加科學(xué)，讓立法對改革起到良好的引領(lǐng)和推動(dòng)作用[13]?？傊诜ㄖ慰蚣軆?nèi)推進(jìn)改革，更加注重從制度上、法律上解決改革發(fā)展中帶有根本性、全局性和長期性的問題，把頂層設(shè)計(jì)同先行先試、探索創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合起來，保障改革順利進(jìn)行，保障國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化取得更明顯的成效。

需要指出的是，在當(dāng)代風(fēng)起云涌的互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)滲透下，實(shí)現(xiàn)立法決策科學(xué)化具備了更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)、擁有了更加有利的條件。習(xí)近平總書記指出：要盡快建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策的機(jī)制，推進(jìn)管理和治理模式創(chuàng)新，在決策科學(xué)化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理精準(zhǔn)化和公共服務(wù)高效化；要以推行電子政務(wù)等為抓手，以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，推動(dòng)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，打通信息壁壘，形成覆蓋全國、統(tǒng)籌利用、統(tǒng)一接入的數(shù)據(jù)共享大平臺(tái)，構(gòu)建全國信息資源共享體系，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)；要充分利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)，綜合分析風(fēng)險(xiǎn)因素，提高對風(fēng)險(xiǎn)因素的感知、預(yù)測、防范能力[14]。立法者完全可以借助現(xiàn)代技術(shù)手段，采用先進(jìn)技術(shù)工具，把靜態(tài)的調(diào)查研究與動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)分析預(yù)測結(jié)合起來，把定性分析同定量分析結(jié)合起來，通過建立相應(yīng)的仿真系統(tǒng)和邏輯分析系統(tǒng)，利用動(dòng)態(tài)的、可描述的、可預(yù)測全過程的模擬工具和高效高速邏輯運(yùn)算之類的認(rèn)識(shí)工具，把所有影響立法活動(dòng)的數(shù)據(jù)信息收集起來，加以綜合集成，形成前瞻性的結(jié)論，將立法決策過程變成以先進(jìn)科技手段為支撐、以良好程序制度作保證的集思廣益過程。由此，走出一條科學(xué)理論指引科學(xué)實(shí)踐、科學(xué)實(shí)踐推進(jìn)科學(xué)立法的改革創(chuàng)新之路。

四、妥善解決科學(xué)立法的實(shí)踐難題

馬克思指出：“哲學(xué)家們只是用不同的方式解釋世界，問題在于改變世界?！盵15]可以想見，在推進(jìn)科學(xué)立法這樣重要的實(shí)踐創(chuàng)新過程中必然會(huì)遇到新的情況、新的矛盾、新的問題，同樣需要我們用馬克思主義的立場觀點(diǎn)方法，去積極應(yīng)對、妥善解決。

習(xí)近平總書記指出：“我們在立法領(lǐng)域面臨著一些突出問題，比如立法質(zhì)量需要進(jìn)一步提高，有的法律法規(guī)全面反映客觀規(guī)律和人民意愿不夠，解決實(shí)際問題有效性不足，針對性、可操作性不強(qiáng)；立法效率需要進(jìn)一步提高。”“立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出，有的立法實(shí)際上成了一種利益博弈，不是久拖不決，就是制定的法律法規(guī)不大管用，一些地方利用法規(guī)實(shí)行地方保護(hù)主義，對全國形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場秩序造成障礙，損害國家法治統(tǒng)一?！盵16]習(xí)近平總書記的這一精辟論述充分說明，如何進(jìn)一步提高立法質(zhì)量、如何進(jìn)一步提高立法效率是大力推進(jìn)科學(xué)立法所面臨的兩方面主要問題。

關(guān)于提高立法質(zhì)量。當(dāng)前立法工作存在的諸多問題中，立法質(zhì)量問題最為普遍和突出，而且越強(qiáng)調(diào)法治、越要提高立法質(zhì)量[17]。因此，必須把提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵緊緊抓住，擺在更加突出的位置。從已有實(shí)踐看，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，亟待強(qiáng)化立法的三種功能。一是容納功能。科學(xué)立法的包容性意味著立法具有更強(qiáng)的概括力，一項(xiàng)立法應(yīng)當(dāng)涵蓋足以使法律制度良好運(yùn)行的各項(xiàng)具體制度[18]，對應(yīng)當(dāng)調(diào)控的行為作出全方位、全過程規(guī)定，努力使所立之法既具有規(guī)范、引導(dǎo)、保障作用，又能為未來留有足夠的發(fā)展空間。二是配套功能。從科學(xué)立法的視角分析，某項(xiàng)立法是否優(yōu)良還需要執(zhí)法、司法活動(dòng)去檢驗(yàn)。因而，立法過程中就要考慮科學(xué)立法與嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法銜接的因素，注重解決立法配套問題，為立法向其他法治領(lǐng)域的延伸創(chuàng)造有利條件。三是適應(yīng)功能。科學(xué)立法不僅要考慮立法意圖能否實(shí)現(xiàn)，還要考慮實(shí)現(xiàn)立法意圖能否順利通暢，要充分關(guān)注立法規(guī)定與立法調(diào)整對象的行為趨向、行為細(xì)節(jié)是否契合；科學(xué)立法要確切表述立法者所設(shè)定的行為許可、禁止及履行義務(wù)等要求，準(zhǔn)確反映立法調(diào)整對象的行為過程及其特點(diǎn)、行為主觀和客觀狀態(tài)、行為所導(dǎo)致的法律后果等?，F(xiàn)實(shí)中一些立法含有不少政策上和道德上的要求，號(hào)召性、宣示性比較強(qiáng)，但操作性比較差；有的立法規(guī)定的實(shí)體權(quán)利只在名義上享有而無相應(yīng)的程序保障，有的法律程序因?qū)嶋H無法操作而起不到應(yīng)有的作用；有的立法存在明顯的空白和盲區(qū)，以至于司法機(jī)關(guān)作出大量立法性的司法解釋等[19]。所有這些都與科學(xué)立法的目標(biāo)和要求相去甚遠(yuǎn)。因此，一項(xiàng)高質(zhì)量的立法要求立法的構(gòu)思和設(shè)計(jì)必須符合科學(xué)立法的內(nèi)在要求且在邏輯上具有完整性和系統(tǒng)性，同時(shí)能夠準(zhǔn)確表達(dá)立法意圖且使受眾獲得較為一致的心理認(rèn)同。只有這樣，該立法才具有合理性和可接受性，也容易得到執(zhí)行和落實(shí)，立法效果也會(huì)更加明顯。

關(guān)于提高立法效率。從現(xiàn)時(shí)代迅速變化的實(shí)踐看，立法步伐似乎總是滯后，產(chǎn)生一些被動(dòng)情況。一方面，“規(guī)則可能由于情勢變更而落伍。規(guī)則頒布者不可能了解規(guī)則將要適用的全部具體情形，且在新的情形中，規(guī)則可能與所處的時(shí)代完全格格不入”[20]。另一方面，從嚴(yán)格意義上講，規(guī)則和人們追求的秩序總是陰差陽錯(cuò)，就像兩個(gè)齒輪相互咬合而促進(jìn)增加動(dòng)力，一個(gè)規(guī)則剛剛產(chǎn)生，就會(huì)有人違反或者規(guī)避，這時(shí)候又會(huì)需要新的內(nèi)容來填補(bǔ)規(guī)則的缺陷了[21]。在我國，立法部門主要是根據(jù)法案提出者的意愿和建議來付諸行動(dòng)，立法實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，一項(xiàng)立法剛剛修改通過，始料不及的問題隨之發(fā)生；有的立法規(guī)定已明顯不合時(shí)宜，但不能及時(shí)得到清理或修改；有的地方性法規(guī)制定于十幾年前，上位法已修改多次，兩者沖突的問題卻遲遲得不到解決[22]。為了從根本上解決立法滯后的問題，必須高度重視立法效率問題。法社會(huì)學(xué)的觀點(diǎn)認(rèn)為，“從立法開始到立法生效這段時(shí)間越短，就越能達(dá)到立法的目的?！盵23]受此觀點(diǎn)啟示，我們可以考慮，通過盡量縮短立法的形成周期來提高立法效率，讓立法過程與現(xiàn)實(shí)變化發(fā)展同頻共振，積極有效地推進(jìn)科學(xué)立法。具體制度設(shè)計(jì)上，既要精雕細(xì)刻，出細(xì)活、出好活，又下好先手棋，適度前瞻性地研判趨勢、把握規(guī)律，對可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行有效規(guī)范和引導(dǎo)[24]。具體路徑上，在立法預(yù)測和立法規(guī)劃環(huán)節(jié)就要做足功課，對一個(gè)階段的立法工作及早謀劃、通盤考慮；在立法起草環(huán)節(jié)要嚴(yán)格進(jìn)度，抓緊每項(xiàng)立法任務(wù)的落實(shí)；在立法審議環(huán)節(jié)要按照立法程序把每項(xiàng)工作做深做細(xì)，確保立法按時(shí)高質(zhì)量地出臺(tái)。同時(shí)立法過程要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對主要矛盾和矛盾的主要方面，抓住焦點(diǎn)和癥結(jié)精準(zhǔn)發(fā)力，做到有的放矢，達(dá)到最佳效果。為此，建議立法過程增強(qiáng)三種能力。一是增強(qiáng)立法需求信息捕捉能力，重在要求立法部門要有“主見”，通過加強(qiáng)與各有關(guān)方面的溝通與聯(lián)系，積極主動(dòng)地捕捉立法需求，廣泛搜集有關(guān)信息，并作出快速敏捷的反饋，做到主動(dòng)而為、心中有數(shù)，特別是擁有立法權(quán)的各級(jí)人大要充分發(fā)揮其在立法中的主導(dǎo)作用[25]。讓立法者有把握的是，當(dāng)代先進(jìn)的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有條件有能力保障立法過程可以具備較強(qiáng)的立法需求信息捕獲能力，不斷提高立法數(shù)據(jù)采集、儲(chǔ)備、分析、運(yùn)用能力，更好地使立法信息傳輸與反饋暢通無阻，為進(jìn)一步增強(qiáng)立法決策能力奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)造有利條件。二是增強(qiáng)立法的互動(dòng)協(xié)調(diào)能力，重在進(jìn)一步理順立法過程中的各種關(guān)系，保障立法系統(tǒng)內(nèi)外的良性互動(dòng)協(xié)調(diào)。立法系統(tǒng)作為法治系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)，與社會(huì)大系統(tǒng)中的其他系統(tǒng)如政策、道德、行規(guī)等，與法治系統(tǒng)其他子系統(tǒng)如執(zhí)法系統(tǒng)、司法系統(tǒng)，與智庫系統(tǒng)如高等院校、科研院所，以及各類民意表達(dá)系統(tǒng)如不同層面的團(tuán)體組織、新聞媒介等，需要保持信息共享、知識(shí)互補(bǔ)[26]。由此使立法系統(tǒng)自身結(jié)構(gòu)和功能不斷優(yōu)化，從而通過增強(qiáng)立法的良性互動(dòng)協(xié)調(diào)能力推進(jìn)科學(xué)立法。三是增強(qiáng)立法體制機(jī)制的保障能力，重在細(xì)化并不斷完善立法職權(quán)劃分和立法程序規(guī)則，為科學(xué)立法過程提供強(qiáng)有力的支撐。新時(shí)代科學(xué)立法的目標(biāo)和任務(wù)要求立法體制機(jī)制在每個(gè)環(huán)節(jié)必須做到精細(xì)、合理、有效，為立法過程設(shè)計(jì)更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)穆氊?zé)劃分、更嚴(yán)格的程序規(guī)則、更優(yōu)良的條件環(huán)境。

我們欣喜地看到，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中，科學(xué)立法正在以改革創(chuàng)新意識(shí)和自我革命精神，演繹著從認(rèn)識(shí)世界、把握規(guī)律到追求真理再到改造世界的科學(xué)邏輯，更有力地踐行著“以人民為中心”的執(zhí)政理念，更好地實(shí)現(xiàn)著“為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興”的初心和使命。2016年4月公布的國務(wù)院立法工作計(jì)劃所體現(xiàn)的“求真務(wù)實(shí)、開拓創(chuàng)新”法治理念就是在國家行政層面推進(jìn)科學(xué)立法的生動(dòng)體現(xiàn)。該立法工作計(jì)劃提出嚴(yán)格要求。一是國務(wù)院各部門起草法律和行政法規(guī)草案，要急群眾之所急，急大局之所急，為改革發(fā)展穩(wěn)定服務(wù)，不能為自己服務(wù)。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，避免用調(diào)研的名義自說自話。做好法律制度的科學(xué)設(shè)計(jì)，運(yùn)用備案、抽查、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、信息披露、利益機(jī)制、信用等方式，設(shè)計(jì)出能夠有效維護(hù)絕大多數(shù)人利益，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、有效制止、有力懲處少數(shù)人違法行為的制度。二是立法要服務(wù)于全面深化改革和持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)。防止借改革之名通過立法為本單位、本系統(tǒng)擴(kuò)張權(quán)力或者推諉責(zé)任；防止立法成為“要照顧”“爭優(yōu)惠”的“政策洼地”；防止因立法中的旁枝末節(jié)問題影響改革進(jìn)程；防止立法為將來改革“埋釘子”“留尾巴”。三是要從人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題入手，繼續(xù)減少行政審批數(shù)量，持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)，進(jìn)一步釋放市場活力和社會(huì)創(chuàng)造力。取消和下放行政審批涉及現(xiàn)行法律法規(guī)修改的，有關(guān)部門要同步提出法律法規(guī)的修改方案；要統(tǒng)籌研究同一部法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政審批事項(xiàng)的取消和調(diào)整，避免一部法律、行政法規(guī)頻繁修改[27]。這些要求的提出足以說明，在大力推進(jìn)科學(xué)立法的過程中我們已經(jīng)或正在邁出堅(jiān)實(shí)而有力的步伐；在波瀾壯闊的習(xí)近平中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，我們對包括推進(jìn)科學(xué)立法在內(nèi)的社會(huì)主義法治道路充滿必勝的信心。

習(xí)近平總書記指出，對待科學(xué)的理論必須有科學(xué)的態(tài)度。要堅(jiān)持用馬克思主義觀察時(shí)代、解讀時(shí)代、引領(lǐng)時(shí)代，用鮮活豐富的當(dāng)代中國實(shí)踐來推動(dòng)馬克思主義發(fā)展，用寬廣視野吸收人類創(chuàng)造的一切優(yōu)秀文明成果，堅(jiān)持在改革中守正出新、不斷超越自己，在開放中博采眾長、不斷完善自己，不斷深化對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律、人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)，不斷開辟當(dāng)代中國馬克思主義、21世紀(jì)馬克思主義新境界。習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想作為當(dāng)代中國馬克思主義、21世紀(jì)馬克思主義，其貫穿的科學(xué)方法論，是全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的力量源泉，是我們黨治國理政的重要引擎，是保持黨的先進(jìn)性、增強(qiáng)自我凈化和自我革命能力、全面增強(qiáng)執(zhí)政本領(lǐng)的方法武器，是奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的重要保障。堅(jiān)定地以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)我國的立法工作，是大力推進(jìn)科學(xué)立法、不斷提高立法決策科學(xué)化水平的必由之路！

注釋：

[1][5][10]馬克思：《馬克思恩格斯全集》第一卷，人民出版社1956年版，第71、183頁。

[2][4]陳小君：《人大主導(dǎo)立法的路徑選擇與制度保障——基于地方立法實(shí)踐》，載尹中卿主編、謝蒲定副主編《人民代表大會(huì)制度理論研究（第三卷）人大立法制度研究》，中國民主法制出版社2017年版，第28、27頁。

[3][13]沈春耀：《在全面依法治國戰(zhàn)略引領(lǐng)下開拓前進(jìn)——深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于全面依法治國的重要論述》，載《中國人大》2017年第9期。

[6]田成有：《科學(xué)立法的三個(gè)維度》，載《人大研究》2018年第7期。

[7]孫國華：《法理學(xué)教程》，中國人民大學(xué)出版社1994年版，第193～194頁。

[8]全國人大法律委、全國人大常委會(huì)法工委課題組：《黨的創(chuàng)新理論引領(lǐng)立法工作創(chuàng)新發(fā)展》，載《中國人大》2017年第24期。

[9]馬克思：《資本論》第一卷，人民出版社1975年版，第394頁。

[11]喬曉陽：《發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用》，載2016年7月19日《人民日報(bào)》第7版。

[12]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，載《人民代表大會(huì)制度重要文獻(xiàn)選編（四）》，中國民主法制出版社、中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第1809頁。

[14]新華網(wǎng)：http：//news.xinhuanet.com/mrdx/2017-12/10/c_136814549.htm，2017年12月12日訪問。

[15]馬克思：《馬克思恩格斯選集》第一卷，人民出版社1995年第2版，第57頁。

[16]習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，載《人民代表大會(huì)制度重要文獻(xiàn)選編（四）》，中國民主法制出版社、中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第1794頁。

[17]張文顯：《習(xí)近平法治思想研究（下）——習(xí)近平全面依法治國的核心觀點(diǎn)》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2016年第4期。

[18][19]孫潮：《論中國當(dāng)代立法技術(shù)的現(xiàn)狀與發(fā)展》，載《立法法研究》，湖南人民出版社1998年版，第183、184～187頁。

[20]【美】凱斯·R.桑斯坦：《法律推理與政治沖突》，金朝武等譯，法律出版社2004年版，第158頁。

[21]【英】阿爾弗雷德·諾思·懷特海：《過程與實(shí)在》，楊富斌譯，中國城市出版社2003年版，譯者序言）。

[22][26]王愛聲：《立法過程：制度選擇的進(jìn)路》，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第94～95、23頁。

[23]【英】羅杰·科特威爾：《法律社會(huì)學(xué)導(dǎo)論》，潘大松譯，華夏出版社1989年版，第67頁。

[24]梁鷹：《適應(yīng)改革發(fā)展需要加強(qiáng)立法》，載2017年8月18日《人民日報(bào)》第7版。

[25]褚曉路：《自主創(chuàng)新突出特色——法律體系形成后地方立法的發(fā)展取向及有關(guān)建議》，載《人民代表大會(huì)制度理論研究（第三卷）人大立法制度研究》，第26頁。

[27]張維：《謹(jǐn)防立法為將來改革“埋釘子”》，載2016年4月14日《法制日報(bào)》第6版。

（作者單位：全國人大華僑委員會(huì)法案室）