PPP模式在交通建設領域的實踐與探索

馬 麗 紅

(山西長城路橋建設開發(fā)有限公司，山西 太原 030006)

在深化體制改革的發(fā)展背景下不斷推進國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化，發(fā)揮市場對經濟的調節(jié)作用，轉變政府職能，提高治理能力成為接下來國家的工作重點，PPP模式應運而生。

1 PPP模式的定義及發(fā)展歷史

PPP模式全拼為Pubilc-Private-Partnership，是指政府與社會資本為了完成某項公共服務或提供某些公共產品，通過特許權協(xié)議而形成的伙伴式合作關系，具有共擔風險、共享資源、責任共擔、利益共享的特點。

從廣義上說，PPP模式的項目以社會資金在項目占比和項目完工后利潤的分配形式可分為外包類、特許經營類、私有化類三大類型。

在國外以得到廣泛應用的PPP模式最早出現(xiàn)在英國，這種特許經營模式因其融資快捷、安全便利的特點在英國迅速蔓延至鐵路、水、電、有軌電車路線及銀行設計等多種行業(yè)。

PPP模式的快速發(fā)展是建立在二戰(zhàn)前后時期英美等資本主義強國對經濟發(fā)展的需求上，管理學家PeterF.Drucker曾指出：“政府必須面對一個事實：政府的確不能做、也不擅長社會工作?！盤PP模式的出現(xiàn)剛好彌補了政府在社會工作中的不足，使政府轉變其建設職能為監(jiān)督職能，因此，20世紀90年代以來，越來越多的國家開始利用PPP模式發(fā)展建設規(guī)模，在大洋洲、歐亞非等地區(qū)國家的PPP項目數(shù)量不斷增加。

中國的PPP模式起源于清朝甲午戰(zhàn)爭之后，即清末新政中對礦、工業(yè)、農務、鐵路等行業(yè)采取“官督民辦”方式發(fā)展，對當時川粵地區(qū)的鐵路基礎設施建設起到了巨大的促進作用。

改革開放初期，PPP模式重新用于中國的經濟建設，廣深沙角B電力有限公司作為第一個PPP模式項目取得的成功驗證了PPP模式的優(yōu)越性。

PPP模式進入21世紀后在中國飛速發(fā)展，隨著國家經濟政策的不斷放開，PPP模式的應用與創(chuàng)新愈加廣泛，不僅限于城市開發(fā)、交通、自來水、燃氣等市政行業(yè)，更將其引入醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等民生項目中，與人民生活聯(lián)系愈益緊密[1]。

2 PPP模式的優(yōu)勢與劣勢

從近期來看，在全球各個地區(qū)政府工程對PPP模式的適用頻率都是呈上升趨勢，社會資本在基礎建設部門中的投資比例不斷增加，作為政府與社會資本合作的重要方式，PPP模式的應用得到社會的贊同，其具有的優(yōu)勢在于：

1)政府以項目撬動社會資本進行建設，節(jié)約政府建設費用，降低地方債務負擔；

2)調動社會投融資，實現(xiàn)投資主體多元化，分散項目風險，保證項目建設過程投資的穩(wěn)健性和項目的建成率；

3)項目建設專業(yè)化，縮短建設周期，提高項目建設效率，保證建設質量，提供高質量的配套服務；

4)轉變政府職能，使符合市場規(guī)律的社會企業(yè)發(fā)揮作用，彌補政府投融資和建設能力的不足，使其向監(jiān)督管理職能轉變，符合成本效率最優(yōu)原則。

雖然在PPP模式的應用過程中的數(shù)據(jù)表明出其優(yōu)勢明顯，但從另一面來看，其在應用中也伴隨著不少不足之處：

1)多數(shù)PPP項目建設投資規(guī)模較大，社會企業(yè)融資較難成本較高，融資周期較長，項目建設的連續(xù)性不易保持；

2)政府基礎設施特許經營權的民營化易導致某行業(yè)出現(xiàn)壟斷現(xiàn)象；

3)大規(guī)模項目影響因素多，合同期限較長，項目承擔方較為被動，應對突發(fā)事件的靈活性不足；

4)項目參與團體數(shù)量多，利益協(xié)調困難；

5)項目招標過急對項目合規(guī)性的把握標準不嚴格。

3 PPP模式在交通建設領域的案例及實踐中存在的問題

據(jù)統(tǒng)計，我國自1990年后的20年中使用PPP模式進行基礎設施投資的項目數(shù)量已達1 064個，總投資規(guī)模近1 200億美元，以此趨勢可預測PPP項目的數(shù)量和規(guī)模還將隨著時間不斷增長。

交通建設作為基礎設施建設的重要部分，其PPP項目數(shù)量在公共事業(yè)類項目中僅排在能源和水資源類之后，而投資總規(guī)模則位列第一，比重近50%。

然而交通建設領域與其他基礎設施建設相比，自身具有建設周期長、資金投入巨大、資本回收期長、質量控制嚴格、審批程序復雜、影響因素多等特點，對于當前負債較重的地方政府，其財政狀況無法實現(xiàn)項目的自擔自建，而PPP模式不僅解決了資金不足的問題，同時能夠為項目提供專業(yè)的技術支持，使其更快的產生經濟效益。

但在實際應用中這一模式并非完美，本文以以下具體案例列舉分析其存在的問題，見表1。

表1 工程案例

由以上案例對交通建設領域中PPP模式應用的主要問題歸結如下：

1)無法保證項目不可替代性。同時期建設或改建的政府項目與該項目形成了競爭關系，改變了其原預測的市場需求量，從而提高了該項目的市場收益風險。

2)因同類項目造成的市場收益不足。當項目喪失了其原有的項目唯一性，其市場需求量必然降低，無法達到預期收益，從而造成市場收益不足的結果。

3)政府信用危機。對于經營狀況不佳或因政府行為喪失項目不可替代性的PPP項目，政府原承諾的回購特許經營權的條約并未實現(xiàn)，使項目無法繼續(xù)運營。

4)法律法規(guī)等因素的變更。對于影響因素復雜的項目，法律法規(guī)的變更可能造成整個項目的停工或廢止，從而使企業(yè)對項目的前期投入成本無法收回。

5)項目合作企業(yè)能力不足。合作企業(yè)的資金、技術、管理、施工、運營等能力是否與PPP項目要求匹配是政社合作的前提條件，也是項目實踐的重中之重。

6)過度民營化造成的高度壟斷。社會資金過度集中在某一行業(yè)中威脅政府對該行業(yè)的控制權也是PPP模式實踐中會出現(xiàn)的嚴重問題。

4 PPP模式在交通建設領域實踐問題的解決措施

為了發(fā)揮PPP模式在交通建設項目中的優(yōu)勢，針對上述問題提出如下解決措施：

1)設立PPP項目管理機構為第三方，負責PPP項目的統(tǒng)一管理，監(jiān)督政府和社會企業(yè)對合同的履行及后期的經營權交接；

2)完善相關立法，為PPP項目構建新的完善的法律框架支撐，使項目的相關工作有法可依有證可循；

3)完善對項目投標企業(yè)的資格審查，確保其資金、技術、管理、配套服務滿足項目需求。同時保證招投標流程符合公正公開原則，避免出現(xiàn)暗箱操作行為；

4)提高政府公信力與履約能力，保證項目建設的連續(xù)性，提高政府協(xié)調各方的管理能力；

5)嚴格控制同類項目中相同企業(yè)的參與比重，政府在項目中的資金參與比重下設底線，保證政府對同類項目的控制權，避免出現(xiàn)高度壟斷現(xiàn)象；

6)提高政府對基礎設施的管理能力，避免項目轉交后管理秩序混亂的狀況發(fā)生[2]。

5 PPP模式在交通建設領域實踐的發(fā)展方向

隨著城市化水平的不斷提高，交通領域基礎設施供給顯然無法跟上經濟發(fā)展的速度，政府在基礎設施建設上投融資能力的不足與基礎設施需求快速增長之間的矛盾為交通建設領域的PPP模式發(fā)展提供了空間，推動著這一領域對民營資本的接納程度不斷加深。在此背景下，PPP模式如何發(fā)揮其巨大作用成為討論重點。

首先，對于未經收益評估大量上馬PPP項目的狀況來說，適時進行市場降溫，消減收益不足或無收益項目的建設，將穩(wěn)步推進PPP模式發(fā)展作為未來PPP項目建設的基本原則。

其次，打破原有法律構架中的障礙，構建能夠支撐PPP模式發(fā)展的法律基石，明晰多方責任，規(guī)范PPP項目管理規(guī)則，完善項目備案制度[3]。

再次，政府部門對參與項目企業(yè)應做到給予相關政策的支持和合規(guī)引導，并且要完善項目審批流程建設，設立詳細的審批標準以加快審批速度，從而增強市場信心，促進PPP模式的健康發(fā)展。

最后，鼓勵建立專業(yè)的咨詢外包機構，對接政府與社會企業(yè)雙方，以專業(yè)知識幫助政府完成項目收益評估與項目投標方的初步篩選，輔助政府完成項目各參與方投資收益的利益平衡，優(yōu)化項目建設流程及投融資方式的創(chuàng)新。