■ 王步清/黃龍藏/伍建軍/王秋菊

（1.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；2.中國石油塔里木油田分公司,新疆 庫爾勒 841000；3.臨沂市國土資源局，山東 臨沂 276000）

盆地通常含有豐富的礦產(chǎn)資源，特別是石油、天然氣、頁巖氣、油頁巖、煤炭、鈾礦、鹽礦和鋁土礦等，常被地質(zhì)學家稱為“聚寶盆”，我國很多盆地是國家重要的能源資源基地、鈾礦資源基地或鉀鹽資源基地，在保障國家能源資源安全和國防安全上發(fā)揮了重要的作用。同時，由于資源分布的不確定性、油氣探礦權(quán)面積大、資源空間垂向疊置分布以及礦業(yè)權(quán)分級發(fā)證等原因，造成重復勘查投入、資源浪費、環(huán)境污染、部分礦產(chǎn)無礦業(yè)權(quán)和礦業(yè)權(quán)糾紛等問題[1-4]。亟需從管理上厘清問題，出臺適合于盆地的綜合勘查開采規(guī)劃或政策，推動盆地資源協(xié)調(diào)有序、科學合理、節(jié)約集約勘查開采。

1 我國主要盆地資源疊置概況

1.1 主要盆地資源疊置概況

我國規(guī)模較大、資源較豐富且資源疊置現(xiàn)象較多的盆地主要有鄂爾多斯、松遼、四川、塔里木、吐哈、準噶爾、柴達木、伊犁等，主要表現(xiàn)為石油、天然氣、頁巖氣、煤炭、煤層氣、鈾礦、油頁巖、鋁土礦和鉀鹽等礦產(chǎn)的一種或幾種資源在平面上呈投影重疊或剖面上呈共伴生，常表現(xiàn)為石油天然氣和煤炭，石油天然氣和鈾礦，石油天然氣和鹽礦，煤炭和煤層氣，煤炭和鋁土礦，煤炭和鈾礦等礦產(chǎn)資源疊置分布。如鄂爾多斯盆地的煤炭和煤層氣、煤炭和鈾礦呈共伴生分布；塔里木盆地、柴達木盆地、四川盆地的石油天然氣和鹽礦呈平面投影重疊；鄂爾多斯盆地、二連盆地的煤炭、鈾礦和石油天然氣兼有平面投影重疊和共伴生分布的特征（參見表1）。

1.2 盆地礦業(yè)權(quán)平面投影重疊情況（解釋：由資源疊置而帶來的礦業(yè)權(quán)疊置，礦業(yè)權(quán)疊置即引起勘查開采沖突）

到2011年底，全國交叉重疊的礦業(yè)權(quán)總數(shù)10070個，至2014年底，交叉重疊的礦業(yè)權(quán)達到12381個，占全國礦業(yè)權(quán)總數(shù)的11.48%,呈上升趨勢[5]。盆地內(nèi)礦業(yè)權(quán)重疊面積大，數(shù)量多，面積上，如鄂爾多斯盆地礦業(yè)權(quán)重疊面積達43180.94平方公里，占礦業(yè)權(quán)總面積的15.39%，占盆地總面積的17.67%；數(shù)量上，煤炭礦業(yè)權(quán)重疊數(shù)量最多，占礦業(yè)權(quán)重疊總數(shù)的87.07%，其次依次為石油天然氣、鋁土礦、巖鹽等[3]。在山西，煤層氣、煤炭礦業(yè)權(quán)重疊問題突出，全省設置的48個煤層氣和油氣礦業(yè)權(quán)中，有32個與現(xiàn)有煤炭礦業(yè)權(quán)重疊，重疊面積達3910.81平方公里，重疊的煤炭礦業(yè)權(quán)數(shù)175個[4]。引起礦業(yè)權(quán)重疊的具體原因很多，主要有以下幾點：一是礦產(chǎn)資源多層重疊分布；二是失衡的資源收益分配利益格局；三是多部門分散管理及礦政管理改革銜接難以一步到位；四是多級發(fā)證制度；五是信息化水平不高和相關(guān)標準滯后。

表1 我國主要盆地礦產(chǎn)資源及疊置概況

2 盆地礦產(chǎn)資源空間分布及勘查開采沖突程度分析

2.1 盆地礦產(chǎn)資源空間分布特征

在平面上，石油天然氣通常大范圍分布，呈連續(xù)層狀、帶狀或零星塊狀相對集中分布在盆地各個區(qū)域；煤炭通常分布在盆地的邊緣，一般呈連續(xù)帶狀；煤層氣與煤炭的分布一致；鈾礦通常與煤炭、泥巖呈共伴生分布，呈局部富集，但分布范圍遠不及煤炭；鋁土礦常似層上底狀位于于煤層之下，與煤炭平面分布呈一致性，但范圍相對較小；頁巖氣的分布與頁巖的分布相關(guān)，呈連續(xù)層狀大范圍分布；鹽礦與鹽湖、膏鹽巖層的分布密切相關(guān)，與鹽湖相關(guān)的通常呈零星塊狀分布，而與膏鹽巖層相關(guān)的則呈連續(xù)帶狀[6-12]。

在垂向上，石油天然氣一般賦存深度在幾百米到幾千米，不同盆地、不同區(qū)塊有所差異；煤炭埋深較淺，一般在500米以內(nèi)；煤層氣賦存于煤炭內(nèi)，與煤炭深度大致相同；盆地內(nèi)的鈾礦通常為可地浸砂巖型鈾礦，常位于煤系地層附近，深度與煤炭基本一致；鋁土礦常位于煤層之下，埋深略大于煤層；頁巖氣與海相頁巖、湖相頁巖密切相關(guān)，一般埋深2000～3000米左右，各個盆地、各個區(qū)塊有所不同；鹽湖的鹽礦通常埋深較淺，從十幾米到幾百米，而膏鹽層里的鹽礦埋深則較大，一般在2000米以深，塔里木盆地最深可達5000米左右[5-12]（參見表2）。

表2 鄂爾多斯盆地和塔里木盆地主要礦產(chǎn)資源大致埋深

綜合上面分析,可以獲得盆地幾種主要礦產(chǎn)資源的空間分布大致位置（圖1），煤炭、煤層氣、鈾礦、鋁土礦、油頁巖及鹽礦（鹽湖）主要分布在1000米以淺的深度，平面上，油頁巖、鹽礦（湖鹽）相對獨立，而煤炭、煤層氣、鈾礦、鋁土礦具有共伴生關(guān)系，平面和垂向上的空間關(guān)系都較近。石油、天然氣、頁巖氣、鹽礦（巖鹽）處于一個埋深相對較大的位置，一般在1000米以深，平面上分布距離也相對較近[6-12]。

2.2 盆地礦產(chǎn)資源勘查開采沖突分析

礦業(yè)權(quán)重疊引起的沖突在法律上主要表現(xiàn)為地表土地使用權(quán)沖突、地下通過權(quán)沖突以及同一區(qū)域內(nèi)一方的勘查開采活動對另一方的不動產(chǎn)損害[13]。

遵循全面性、獨立性、簡潔性、適用性和實用性等原則，構(gòu)建起評價盆地礦產(chǎn)資源勘查開采沖突綜合評價指標體系。準則層考慮空間距離、勘查開采活動以及礦業(yè)權(quán)平面投影重疊等3個指標，空間距離考慮平面空間距離遠近、垂向空間距離遠近2個指標；勘查開采活動考慮相互影響程度大小、開采時序?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境的影響、同一企業(yè)勘查開采可能性等3個指標；礦業(yè)權(quán)平面投影重疊考慮探礦權(quán)平面投影重疊、采礦權(quán)平面投影重疊以及探礦權(quán)與采礦權(quán)平面投影重疊等3個指標（表3）。

圖1 盆地主要礦產(chǎn)資源空間分布關(guān)系示意圖

表3 盆地內(nèi)主要礦產(chǎn)資源勘查開采沖突程度綜合評價指標體系

第一個指標平面空間距離按遠、近、很近給0～1.5分，大于50000米為遠，500～50000米為近，小于500米為很近；第二個指標垂向空間距離按遠，近、很近給0～1.5分，大于200米為遠，50～200米定為近，小于50米為很近；第三個指標按不影響、輕微影響、影響、破壞給0～2分,該指標通過相關(guān)技術(shù)經(jīng)驗和專家咨詢明確給分；第四個指標按輕微影響、影響、嚴重影響給0～1.5分，該指標通過相關(guān)經(jīng)驗和專家咨詢明確給分；第五個指標按很大、較大、一般、很小給0～2分，該指標通過相關(guān)開采技術(shù)的差異性大小和已有同一企業(yè)開采的實例多少情況明確給分；第六個指標一般為采礦權(quán)與采礦權(quán)平面投影重疊給1.5，探礦權(quán)與采礦權(quán)平面投影重疊給1分，探礦權(quán)與探礦權(quán)平面投影重疊給0.5分。指標滿分為10分，得分越高，表明沖突越大，得分越小，表明沖突越小。由于石油和天然氣在空間分布、開采方式上基本一致，不再單獨分析天然氣與其他礦產(chǎn)資源的空間沖突。

通過打分排序,得分比較高的幾對礦產(chǎn)資源是煤炭和鈾礦、煤炭和煤層氣以及煤炭和鋁土礦,得分分別為9、8.5和8。得分在中間水平的幾對礦產(chǎn)資源是石油和天然氣、石油和頁巖氣、石油和煤炭、石油和鈾礦，得分分別為4、5、4.5、4.5。其他如石油和煤層氣、石油和鋁土礦、石油和油頁巖、煤炭和頁巖氣、煤炭和鹽礦的得分均在3.5分以下。也就是說勘查開采沖突較大的幾對礦產(chǎn)資源是煤炭和鈾礦、煤炭和煤層氣、煤炭和鋁土礦等。在開采方式、開采時序以及礦業(yè)權(quán)投影重疊等方面均存在較大的沖突。而其他幾對礦產(chǎn)資源的沖突相對較小，可能主要表現(xiàn)于礦業(yè)權(quán)投影重疊的沖突。

2.3 主要盆地礦產(chǎn)資源勘查開采沖突情況

通過上面的分析，結(jié)合主要盆地的礦產(chǎn)資源分布，得到了主要盆地在開采中存在沖突的礦產(chǎn)資源（參見表4）。其中鄂爾多斯盆地資源豐富、資源種類多，疊置類型多，資源勘查開發(fā)沖突大,問題多，勘查開采協(xié)調(diào)難度也大；伊犁盆地雖然小，礦種不多，但煤和鈾的資源都很豐富，且煤鈾共生，油氣礦業(yè)權(quán)又覆蓋了盆地的大部分區(qū)域，也是較難協(xié)調(diào)勘查開采問題的盆地之一；塔里木盆地主要是油氣和其他礦產(chǎn)資源的勘查開采沖突，且其他礦產(chǎn)資源一般不分布在油氣開發(fā)的核心區(qū)域，通過簽訂協(xié)議、相互合作，一般能得到較好解決。

3 勘查開采政策建議

3.1 已有政策實踐及存在的問題

我國在處理礦業(yè)權(quán)平面投影重疊問題上，主要有5種模式：一是一方退出模式，包括主動退出、裁決退出；二是協(xié)議互不干擾模式；三是聯(lián)合勘探開發(fā)模式；四是產(chǎn)業(yè)一體化模式；五是“探-轉(zhuǎn)-還”模式。同時，通過進一步修改完善礦業(yè)法律法規(guī)體系，加強信息體系建設、增強信息溝通和協(xié)作，建立礦業(yè)權(quán)交易二級市場，引導企業(yè)共同開發(fā)、綜合開發(fā)，改革利益分配格局讓基層政府獲得更多的利益等政策措施，減少盆地重疊礦業(yè)權(quán)的重疊和沖突[2]。在部分盆地面積大、油氣探礦權(quán)面積大的區(qū)域，經(jīng)與油氣部門協(xié)商，允許在一定范圍內(nèi)設置固體礦的采礦權(quán)，充分發(fā)揮空間的綜合效益，以此解決盆地非油氣礦產(chǎn)缺少礦業(yè)權(quán)的問題[1]。

已有的政策措施和兼探兼采實踐，主要手段有編制盆地專項規(guī)劃，如2012年國土資源部發(fā)布了《鄂爾多斯盆地礦產(chǎn)資源勘查開采專項規(guī)劃（2011—2015）》，提出優(yōu)化布局、有序開發(fā)、綜合勘查、綜合開采、綜合利用和保護環(huán)境等管理措施，在推進鄂爾多斯盆地資源及礦業(yè)權(quán)疊置區(qū)兼探兼采上起到了一定作用[15]。2016年原國土資源部出臺了《關(guān)于推進礦產(chǎn)資源全面節(jié)約和高效利用的意見》（國土資發(fā)〔2016〕187號），提出在盆地礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)中要“空間劃開、時間錯開、有序開發(fā)、合理設置礦業(yè)權(quán)、推進綜合利用”等要求，在盆地礦產(chǎn)資源勘查開采中起到了較好的管控和引導作用。2017年，原國土資源部出臺了關(guān)于探礦權(quán)、采礦權(quán)的14號文和16號文，進一步完善了礦產(chǎn)資源勘查開采登記事項。在具體實踐上，有中石油華北油田與山西煤炭企業(yè)蘭花集團合作開發(fā)晉城地區(qū)的層氣。山西蘭花集團負責合作范圍內(nèi)的地面抽排及開采工作，華北油田負責開采的技術(shù)支持。項目建成后，雙方按產(chǎn)品合同進行分成。山西煤層氣分公司負責人表示，這種超越礦業(yè)權(quán)體制、國企地企利益之爭的合資模式，真正實現(xiàn)了利益共享、合作雙贏。天山鈾業(yè)與中國石化合資成立中核石化鈾業(yè)有限公司，在中石化礦業(yè)權(quán)范圍開采鈾礦。中核集團與中石油遼河油田合資合作成立了通遼鈾業(yè)，通遼鈾業(yè)按“中國石油遼河油田分公司注入資金，占有一定股權(quán)，參與生產(chǎn)管理，風險共擔，利益共享”的合作模式，深化了雙方的合作。中核集團和神華集團決定通過互相參股的方式，合作開發(fā)位于鄂爾多斯地區(qū)的煤炭和鈾礦。

雖然從理論上和實踐上，對盆地內(nèi)礦產(chǎn)資源礦業(yè)權(quán)重疊區(qū)域的勘查開采提出了一系列理論上的解決思路和實踐上的處置措施，且相關(guān)政策措施有系統(tǒng)性、全面性，但在差異化解決題上仍有欠缺。有必要根據(jù)盆地具體的資源疊置問題提出異化的政策和管控措施，合理解決盆地內(nèi)由于資源疊置而引起的礦業(yè)權(quán)平面投影重疊和勘查開采問題，達到高效合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的目的。

表4 重點盆地礦產(chǎn)資源開采沖突情況及相應的政策建議

3.2 勘查開采政策建議

一是推進盆地規(guī)劃編制，跨省盆地由自然資源部組織編制，其他由省級自然資源主管部門組織編制。二是在新疆等盆地較多的省份，試點油氣與其他礦產(chǎn)資源的“雙礦權(quán)”方案。三是加強勘查開發(fā)資料共享，推進共享平臺建設。四是嚴格獎懲機制，對于不兼探兼采，不綜合利用的礦山企業(yè)，從多個方面進行處罰和限制；對做得較好的企業(yè)，大張旗鼓進行宣傳，并給予政策、財政支持。五是礦產(chǎn)資源主管部門加強協(xié)調(diào)，積極溝通，為礦山企業(yè)牽線搭橋，促進不同企業(yè)合資合作。

對重點盆地的差別化管理政策建議：對鄂爾多斯盆地，建議修編盆地勘查開采專項規(guī)劃，加強煤炭開采放射性監(jiān)管，推進兼探兼采，建立獎懲機制；對塔里木盆地，建議推進兼探兼采，加強勘查資源共享，經(jīng)油氣部門同意，簽訂相關(guān)協(xié)議，允許探礦權(quán)與其他礦產(chǎn)采礦權(quán)的重疊；對柴達木盆地，建議組織編制規(guī)劃，推進兼探兼采和合資合作開采等，其他主要盆地相關(guān)建議參見表4。