連片民族特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與協(xié)同扶貧合約制治理模式探討
——以武陵山片區(qū)為例

王 友 云 向 芳 青

(銅仁學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，貴州 銅仁 554300)

上世紀(jì)70年代以來，合約作為政府再造的一個根本性工具，不僅在公共服務(wù)領(lǐng)域，而且在公共事務(wù)乃至國家治理領(lǐng)域獲得了極大的應(yīng)用，形成了“合約型政府”或“合約制國家”的治理模式。合約制是集體行動的最高境界，奧爾森認(rèn)為個人理性不足以成為集體行動的基礎(chǔ)。由此，區(qū)域公共事務(wù)治理應(yīng)該適應(yīng)當(dāng)代治理理論發(fā)展和實踐需要，及時進(jìn)行合約設(shè)計和引入合約制治理模式。連片特困地區(qū)大多是跨省交界地帶，是典型的省際邊界區(qū)域，其公共事務(wù)日益“外部化”和“無界化”，“跨域性”和“外向型”特征凸顯[1]171-174，亟需探尋一種解決跨域公共問題的治理新模式，以區(qū)域合作協(xié)議為核心的區(qū)域合約制治理適應(yīng)了這種需要。集中協(xié)同扶貧既是我國21世紀(jì)在連片特困地區(qū)決戰(zhàn)扶貧的一種重要新模式，也是省際交界地帶的重大公共難題。本文選取湘鄂渝黔四省市結(jié)合部的武陵山區(qū)這一國家連片扶貧新模式的先行先試區(qū)為案例，基于武陵山系列區(qū)域合作協(xié)議，對連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與協(xié)同扶貧進(jìn)行合約制治理模式探討，這對我國貧困治理、省際交界地帶公共事務(wù)治理的理論研究和治理實踐都具有重要意義。

一、區(qū)域合約制治理理論來源及治理邏輯

(一)合約制治理的理論來源

合約(contract，又稱契約、合同或協(xié)議)從產(chǎn)生來看，最先源于羅馬法的合同概念，是“眾多人共同從事交易”之意。這個最初產(chǎn)生于法學(xué)的概念后面被資產(chǎn)階級啟蒙學(xué)者發(fā)揚于政治學(xué)領(lǐng)域，霍布斯、洛克、盧梭、孟德斯鳩等創(chuàng)立了社會契約論，奠定了古典契約理論。之后，合約在不同領(lǐng)域、不同國家和不同時期都有不同的內(nèi)涵，但縱觀合約的研究和實踐，合約作為一種“當(dāng)事各方的合意”始終是其本質(zhì)和核心意蘊。合約一直作為私法領(lǐng)域的重要工具使用，具有典型的私法特征：一種承諾或者協(xié)議，不違反合同義務(wù)，產(chǎn)品或服務(wù)的一種補(bǔ)償。[2]169但作為私法領(lǐng)域的合約，逐漸被引入公法領(lǐng)域，并被新公共管理所實踐。從合約的發(fā)展歷程可知，合約在運行實踐中作為一種制度安排，合約制發(fā)展經(jīng)歷了作為公司治理機(jī)制的合約制、作為法律實施機(jī)制的合約制、作為服務(wù)生產(chǎn)機(jī)制的合約制到當(dāng)代作為國家治理(政府治理)機(jī)制的合約制幾個階段。

作為國家治理機(jī)制的合約制，是在總結(jié)發(fā)端于英國新公共管理運動以來，包括美國、新西蘭、澳大利亞、日本等國在內(nèi)的“新公共管理”改革實踐。這場改革實踐涵蓋了諸如民營化、公-私伙伴關(guān)系、合同外包等各種方式，但其實質(zhì)還是將屬于私法范疇合約的精神內(nèi)核移植到公共部門。美國學(xué)者菲利普·庫珀指出，社會公共事務(wù)的基礎(chǔ)發(fā)生的唯一重要轉(zhuǎn)變就是通過政府機(jī)構(gòu)來行使政府權(quán)力的行動轉(zhuǎn)向了通過合同來治理。[3]前言1合約制發(fā)展成為新公共管理的核心，合約制政府模式成為公共部門治理的最新理論范式，將公共部門的公共選擇理論、委托—代理理論、交易成本理論與市場機(jī)制結(jié)合，在政府治理中發(fā)揮了重要作用。合約制推動了國家治理從單一主體走向多元合作、從行政命令走向契約合作，適應(yīng)了激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)新的需要，成為當(dāng)代世界范圍國家治理(政府治理)的一種新方式或新機(jī)制。[4]1-7現(xiàn)代契約理論在經(jīng)濟(jì)學(xué)的主流地位和合約在私營部門的成功實踐，給一直困擾著傳統(tǒng)官僚體制龐大低效和單位成本過高(X-無效率)的政府帶來了治理和改革的借鑒意義，成為政府部門實施合約制治理模式的理論基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗。[5]30-37

(二)區(qū)域合約制治理的運行邏輯

合約制在國家治理中的運用已越來越廣泛，已由私營部門的治理實踐廣泛移植到政府提供公共服務(wù)、內(nèi)部管理等領(lǐng)域，成為政府治理的一種重要方式。在區(qū)域治理領(lǐng)域，區(qū)域政府間關(guān)系以及區(qū)域公共問題的解決也廣泛借助了區(qū)域合作協(xié)議的作用，這種利用區(qū)域政府間協(xié)議解決區(qū)域公共問題的方式，其實質(zhì)也是一種私法領(lǐng)域的合約在政府公共部門間的應(yīng)用。體現(xiàn)為區(qū)域合作協(xié)議的府際契約是合約制在區(qū)域治理中的運用，區(qū)域合約制治理已發(fā)展為區(qū)域公共事務(wù)治理的重要新方式。區(qū)域合約制運用以美國州際協(xié)議的成功實踐而享譽世界，州際協(xié)議是美國聯(lián)邦制下州際關(guān)系協(xié)調(diào)的法治化契約安排。美國自建國伊始《聯(lián)邦憲法》“協(xié)議”條款在國家制度層面就建構(gòu)了州際協(xié)議的憲治原則框架，成為美國跨州區(qū)域公共事務(wù)協(xié)作治理的重要機(jī)制，有力地推動了跨州公共事務(wù)治理，大大增強(qiáng)了美國州政府的區(qū)域公共治理能力。[6]前言1-5我國自2001年簽訂首份政府間協(xié)議《上海市江西省加強(qiáng)全面合作協(xié)議》之后，泛珠三角、珠三角、長三角、京津冀區(qū)域以及其它經(jīng)濟(jì)圈簽訂的合作協(xié)議不斷增多。據(jù)初步統(tǒng)計，截至2016年，長三角區(qū)域共簽訂協(xié)議60份左右；京津冀區(qū)域70份左右；泛珠三角協(xié)議文本180份左右；我國十一個主要省際邊界區(qū)域簽署政府間合作協(xié)議109份，舉行重要區(qū)域合作會議34次。這種府際契約的大量簽署為區(qū)域合約制治理理論研究提供了實踐基礎(chǔ)。

以區(qū)域合作協(xié)議為核心的區(qū)域合約制治理，其運行邏輯兼具私法和公法的雙重特殊性，是私法領(lǐng)域合約在區(qū)域政府間關(guān)系中的運用，合約所內(nèi)含的平等、自愿、合作協(xié)商、互利互惠、共贏等契約精神在促進(jìn)包括政府及部門在內(nèi)的區(qū)域各主體間協(xié)作關(guān)系的生成中發(fā)揮了積極作用，也有力地促進(jìn)了跨域公共事務(wù)協(xié)作治理。區(qū)域合約制的治理是以區(qū)域合作協(xié)議為中心而展開，發(fā)端于私營部門的合約運用到公共部門必然具有政府行政的行政性特征，區(qū)域合作協(xié)議的運行具有行政性與契約性特征，區(qū)域合約制治理體現(xiàn)為權(quán)威治理與合同治理的融合。區(qū)域合約制治理主要表現(xiàn)為區(qū)域合作協(xié)議的“締結(jié)——實施——爭端治理——評估(改進(jìn))”這一運行過程，而這一運行過程的每一個環(huán)節(jié)又是通過區(qū)域內(nèi)多元利益主體的“談判——協(xié)商——承諾——執(zhí)行”這個重復(fù)系列博弈行動不斷演化的。正是經(jīng)過這樣一個協(xié)議的運行過程及過程中的重復(fù)博弈行為，區(qū)域各主體間達(dá)成共識，產(chǎn)生區(qū)域共同行動，解決區(qū)域公共問題。以區(qū)域合作協(xié)議為核心的區(qū)域合約制治理這一運行邏輯可以分為協(xié)議生成過程和應(yīng)用過程，下面用框架圖表示(見圖一)。

圖一 理解區(qū)域合約制治理邏輯的過程框架

二、武陵山區(qū)域發(fā)展與協(xié)同扶貧合約制治理實踐進(jìn)展

武陵山片區(qū)跨湘鄂渝黔四省市，集革命老區(qū)、民族地區(qū)和貧困地區(qū)于一體，是跨省交界面大、少數(shù)民族聚集多、貧困人口分布廣的連片特困地區(qū)，也是重要的經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。武陵山區(qū)是國家扶貧開發(fā)的重點區(qū)域，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》專門指出包括武陵山片區(qū)在內(nèi)的十一個片區(qū)的連片特困地區(qū)是國家扶貧攻堅主戰(zhàn)場，要加大扶貧開發(fā)力度，加強(qiáng)從中央到地方的協(xié)調(diào)，以及跨省片區(qū)各地的協(xié)調(diào)，將扶貧與區(qū)域開發(fā)二者結(jié)合起來，使之增強(qiáng)自我發(fā)展能力，從根本上永久脫貧。這意味我國扶貧模式發(fā)生重大改變，由原來在貧困地區(qū)單獨扶持貧困家庭的分散式扶貧轉(zhuǎn)為集中貧困地區(qū)的集中扶貧模式和集中連片開發(fā)的發(fā)展扶貧模式，由輸血式扶貧變?yōu)樵煅椒鲐毮Ｊ健?010年以來，中央決定把集中連片特殊困難地區(qū)作為國家扶貧攻堅主戰(zhàn)場，決定率先在湘鄂渝黔四省市結(jié)合部的武陵山片區(qū)進(jìn)行區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅試點，把武陵山區(qū)作為國家連片扶貧新模式的先行先試區(qū)。從此，武陵山片區(qū)區(qū)域內(nèi)各地方政府加快了集中協(xié)同扶貧的合作步伐，在多個領(lǐng)域簽署協(xié)議，開展合作，致力于區(qū)域整體扶貧，區(qū)域協(xié)同扶貧與合作開發(fā)的合約制模式已逐步發(fā)展起來。

上世紀(jì)90年代，在國內(nèi)興起區(qū)域合作浪潮。1990年，“湘桂黔渝毗鄰地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作區(qū)”在湖南懷化成立，建立政府聯(lián)席會議制度，這個武陵山區(qū)域協(xié)作組織一直延續(xù)下來，從1990年至2015年輪流舉行了21屆政府聯(lián)系會議，在2015年第21屆聯(lián)席會議上，湖北恩施自治州加入，至此，成為一個涵蓋泛武陵山區(qū)域的最大和比較穩(wěn)定的西南地區(qū)區(qū)域性經(jīng)濟(jì)合作組織。該組織簽署了內(nèi)容涵蓋經(jīng)濟(jì)、旅游、文化等多個領(lǐng)域的多個合作協(xié)議，做了大量推進(jìn)武陵山區(qū)域一體化的有益工作，取得了很多實質(zhì)性成果，為促進(jìn)武陵山區(qū)域在各領(lǐng)域發(fā)展和扶貧方面的協(xié)作做出了貢獻(xiàn)。但這一組織由于常設(shè)機(jī)構(gòu)經(jīng)費緊張，沒有中心城市的聚集作用，各地制度、體制、機(jī)制不統(tǒng)一，缺乏區(qū)域合作創(chuàng)新，區(qū)域聯(lián)動優(yōu)勢沒有真正發(fā)揮出來，形式意義大于實質(zhì)意義。2009年，國務(wù)院文件首次明確提出成立“武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)”，湘鄂渝黔四省市省際邊界市州正式簽訂《武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)合作框架協(xié)議》，就文化旅游、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)貿(mào)等領(lǐng)域的合作做出規(guī)定。2011年國務(wù)院出臺了《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃(2011—2020)》，這為武陵山區(qū)域合作的推進(jìn)帶來了新的機(jī)遇。武陵山區(qū)通過簽訂合約的方式處理了跨界地帶交通、旅游、環(huán)境保護(hù)等大量的公共問題和促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。通過大致梳理，新世紀(jì)以來，武陵山區(qū)域政府間共簽訂了40份區(qū)域合作協(xié)議，舉行重要區(qū)域合作會議近30次，有力促進(jìn)了區(qū)域共同發(fā)展與協(xié)同扶貧，為整體脫貧打下了堅實基礎(chǔ)。這些協(xié)議的執(zhí)行和實施也許還存在諸多問題，需要我們認(rèn)真總結(jié)協(xié)議實施中的經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)，但無論如何，都反映出區(qū)域合約制已成為武陵山區(qū)域協(xié)作、共同開發(fā)與貧困治理等公共問題治理的重要方式。

三、武陵山區(qū)域發(fā)展與協(xié)同扶貧合約制治理的經(jīng)驗與問題

武陵山區(qū)這種省際交界區(qū)域集中連片特殊困難地區(qū)共同開發(fā)與扶貧有其特殊性，這種特殊性基于很多方面，尤其是基于省際交界地緣形成的集中連片特征促使這一區(qū)域的共同開發(fā)與扶貧成為一個區(qū)域性的公共問題，必須以區(qū)域公共治理理論為指導(dǎo)，將這一區(qū)域的發(fā)展與扶貧問題作為區(qū)域治理的重要公共問題進(jìn)行理論研究和進(jìn)行協(xié)作治理模式的實踐創(chuàng)新。特別是新世紀(jì)以來，武陵山區(qū)以區(qū)域合作協(xié)議為核心的區(qū)域合約制治理實踐對區(qū)域共同開發(fā)與協(xié)同扶貧發(fā)揮了重大作用，亟需我們對這一區(qū)域的合約制治理實踐進(jìn)行理論總結(jié)。

(一)武陵山區(qū)域發(fā)展與協(xié)同扶貧合約制治理的成功經(jīng)驗

貧困是一個多因素的結(jié)果，消除貧困也需要多方面的努力。自21世紀(jì)第二個十年以來，國家已將連片特困地區(qū)的集中協(xié)同扶貧同區(qū)域發(fā)展二者緊密結(jié)合起來，將貧困治理納入整個區(qū)域發(fā)展的系統(tǒng)之中考量，這樣更便于開展以貧困治理為目標(biāo)的各方面、各領(lǐng)域的區(qū)域整體性治理。如日益增多的流域問題、環(huán)境治理問題、省際斷頭路問題、區(qū)域旅游市場的無序發(fā)展等等區(qū)域重大公共問題和公共事務(wù)，都是區(qū)域發(fā)展的重大問題，也是區(qū)域脫貧攻堅的重大問題。武陵山區(qū)屬于后發(fā)展的落后地區(qū)，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較滯后，整個區(qū)域的市場化程度都比較低，還沒有形成區(qū)域的統(tǒng)一大市場。但在區(qū)域一體化發(fā)展的大背景下，特別是國家在主要的落后省際邊界地帶實施集中連片扶貧開發(fā)新模式的戰(zhàn)略背景下，如何積極推進(jìn)該區(qū)域經(jīng)濟(jì)市場化，通過有效的制度實現(xiàn)公共事務(wù)的善治，解決連片集中貧困這一重大的區(qū)域公共問題，是集中連片特困地區(qū)需要重點關(guān)注的問題。通過梳理武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與協(xié)同扶貧合約制治理實踐，可以看出，以簽署區(qū)域合作協(xié)議為核心的合約制治理日益發(fā)展成為連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與協(xié)同扶貧的重要方式與機(jī)制。

武陵山區(qū)區(qū)域合約制治理主要的成功經(jīng)驗在于：武陵山區(qū)域合約制治理在發(fā)揮區(qū)域各主體間平等自愿協(xié)商處理公共問題的同時，縱向?qū)用娴膰覚?quán)威治理發(fā)揮了重要作用，是典型的國家權(quán)威政策治理與合同治理的融合。武陵山是國家重要的連片特殊困難地區(qū)，在國家邁上民族復(fù)興的偉大征程中，貧困成為全面建成小康社會的迫切問題。因此，不論是武陵山區(qū)域內(nèi)各地方政府，還是國家層面，武陵山區(qū)的貧困治理都成為一項重要的區(qū)域公共問題或共同的政策議題而被發(fā)起，縱向國家層面政策訴求和橫向地方層面區(qū)域合作的兩方面強(qiáng)大動力都被強(qiáng)烈激發(fā)出來。正是在這種時代催生的背景下，集中連片特困地區(qū)貧困治理發(fā)展為一項區(qū)域公共問題而激發(fā)的公共性情懷，使得新世紀(jì)以來武陵山區(qū)域合作方興未艾，簽署了大量合作協(xié)議，區(qū)域一體化進(jìn)程明顯加快，協(xié)同扶貧在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化旅游合作、政策協(xié)同、省際邊界經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)等方面都取得了重大進(jìn)展。就國家層面的支持和縱向協(xié)調(diào)力來看，國家有關(guān)部委新世紀(jì)以來積極推動和支持武陵山扶貧開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，如國家發(fā)改委、國家民委、農(nóng)業(yè)部、交通部、國家鐵總、國家旅游局在武陵山區(qū)區(qū)域整體性資金支持、民族團(tuán)結(jié)、扶貧開發(fā)、路網(wǎng)建設(shè)、旅游合作等方面做了大量工作，這種縱向權(quán)力還包括湘鄂渝黔四省市政府的支持；同時，作為中央政府的縱向權(quán)力在區(qū)域政府間橫向合作和重大公共問題解決方面發(fā)揮了有力的協(xié)調(diào)作用，推動了區(qū)域合作。

(二)武陵山區(qū)域發(fā)展與協(xié)同扶貧合約制治理存在的問題

1.武陵山片區(qū)實施合約制治理的協(xié)作觀念還需進(jìn)一步凝聚

貧困既是貧困戶個體的問題，但從區(qū)域整體貧困的視角來看，區(qū)域性連片貧困更是一個集體性的公共問題，是整個區(qū)域的重大共同難題，是區(qū)域環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)等各方面落后而導(dǎo)致區(qū)域貧困問題，需要以區(qū)域公共治理理論為指導(dǎo)，進(jìn)行區(qū)域集體行動，實施合約制治理。而合約制治理這種區(qū)域集體行動要成為可能，觀念是第一位的，需要在整個區(qū)域從官方到民間、從政府到NGO等各級各類主體之間要生成協(xié)作觀念，樹立合作意識。區(qū)域協(xié)作觀念與合作意識的培育與養(yǎng)成，是實現(xiàn)區(qū)域共同開發(fā)與扶貧集體行動的人文動力因素。但是，武陵山片區(qū)這個四省市的交界貧困地區(qū)，因行政區(qū)劃造成的壁壘還一定程度存在；各地政府間在區(qū)域重要公共問題上難以達(dá)成合作，地方分利現(xiàn)象也一定程度存在，各地方政府以各自利益為重；區(qū)域內(nèi)民間組織的合作還沒有真正行動起來，如武陵山區(qū)作為生態(tài)資源富集區(qū)，生態(tài)環(huán)境良好，但武陵山區(qū)統(tǒng)一的民間環(huán)保組織行動還存在很多問題；區(qū)域間專門性的扶貧合作協(xié)議還沒有實質(zhì)性的達(dá)成和得到運作，等等。這些問題的根源都可以歸結(jié)到背后一個深層次的原因，是這一區(qū)域共同開發(fā)和集中協(xié)同扶貧的協(xié)作觀念還需要進(jìn)一步提煉和凝聚，以地方利益為重背離協(xié)作的觀念和意識會嚴(yán)重阻礙區(qū)域發(fā)展和集中協(xié)同扶貧的集體行動。

2.武陵山區(qū)域發(fā)展與協(xié)同扶貧的協(xié)作制度與機(jī)制還未完全建立和缺乏有效運作

武陵山片區(qū)要實現(xiàn)共同發(fā)展和集中協(xié)同扶貧，必須建立交通、能源、市場等領(lǐng)域扶貧協(xié)作制度，并有好的機(jī)制保障這種制度能有效實施與運作?？v觀這幾年武陵山區(qū)的區(qū)域合作實踐，在某些領(lǐng)域取得了一定成就，建立了一些協(xié)作的制度與機(jī)制，如區(qū)域政府間的聯(lián)席會議制度、成立區(qū)域合作組織并構(gòu)建了一系列保證組織運行的機(jī)制、信息共享機(jī)制等。但梳理武陵山區(qū)域合作制度與機(jī)制發(fā)現(xiàn)，專門針對扶貧領(lǐng)域的合作制度和機(jī)制相對偏少，扶貧協(xié)作的內(nèi)容更多地體現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)、旅游、交通基礎(chǔ)設(shè)施等方面，沒有對扶貧協(xié)作進(jìn)行專門性的區(qū)域規(guī)劃和全區(qū)域的制度設(shè)計，而是分散在各領(lǐng)域的協(xié)作制度中，這不利于從頂層設(shè)計層面對扶貧進(jìn)行宏觀的制度架構(gòu)，也削弱了集中扶貧問題的重要性。更科學(xué)的扶貧設(shè)計應(yīng)是由武陵山片區(qū)內(nèi)四省市政府在全區(qū)域內(nèi)建立區(qū)域發(fā)展與集中協(xié)同扶貧的整體制度安排，然后在這一制度安排下進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、旅游、基礎(chǔ)設(shè)施等各領(lǐng)域的制度安排，保證各領(lǐng)域的制度安排為區(qū)域發(fā)展與協(xié)同扶貧服務(wù)。

3.武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與集中協(xié)同扶貧缺乏強(qiáng)有力的組織保障

武陵山片區(qū)是一個跨省際的特殊區(qū)域，主要表現(xiàn)在這一區(qū)域是湘鄂渝黔四省市的跨省交界地帶，集中了中國省際邊界地帶的最典型特征。少數(shù)民族人口眾多，占了全國少數(shù)民族總?cè)丝诩s八分之一，也是革命老區(qū)，革命戰(zhàn)爭年代是“湘鄂川(渝)黔革命根據(jù)地”的主要活動地。這一區(qū)域最典型的特征就是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，是集中連片特困地區(qū)，是區(qū)域性的整體、成片、集中貧困，這種整體、成片、集中貧困需要集中協(xié)同扶貧進(jìn)行攻堅，然而，這一集中貧困卻被分屬在四省市的省際邊界區(qū)域，從而導(dǎo)致貧困的復(fù)雜化，扶貧行為容易因行政分割而出現(xiàn)碎片化。在這種跨省際的集中貧困地區(qū)，更需要頂層的制度安排并進(jìn)行強(qiáng)有力的實施，這就需要在這一區(qū)域建立強(qiáng)有力的組織進(jìn)行集中協(xié)同扶貧政策、制度的落實和執(zhí)行。同時，貧困的成因是多維的，反貧困就成為一項系統(tǒng)工程，不能為脫貧而脫貧，需要將區(qū)域發(fā)展與扶貧結(jié)合起來，將各領(lǐng)域的扶貧納入?yún)^(qū)域發(fā)展的整體考量之中，進(jìn)行區(qū)域發(fā)展的綜合性規(guī)劃。武陵山區(qū)的區(qū)域發(fā)展與扶貧在國家層面進(jìn)行了一些頂層的制度設(shè)計，國務(wù)院以及國家民委等各部委都進(jìn)行了有力的支持，在縱向?qū)用娼o區(qū)域發(fā)展與扶貧提供了有力的組織保障力，但還缺乏專門的強(qiáng)有力的區(qū)域發(fā)展與扶貧組織，有待建立與完善。

四、連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與協(xié)同扶貧合約制治理改進(jìn)

集中扶貧首先體現(xiàn)為黨中央、國務(wù)院在新世紀(jì)扶貧方式的一種改變，將扶貧開發(fā)與區(qū)域發(fā)展緊密結(jié)合起來，這種改變對扶貧開發(fā)具有實質(zhì)性的意義，是扶貧模式的根本性轉(zhuǎn)型。而要實現(xiàn)這種扶貧模式的轉(zhuǎn)換，使扶貧模式真正做到集中協(xié)同，必須在協(xié)作觀念生成的基礎(chǔ)上進(jìn)行好的制度設(shè)計，這種設(shè)計就是區(qū)域發(fā)展與治理貧困的合約制系列制度建構(gòu)。

(一)培育連片特困地區(qū)實施合約制治理的協(xié)作觀念與合作意識

觀念和意識是行動的先導(dǎo)和指南，任何的制度變遷和行為躍升都需要強(qiáng)有力的觀念作為思想基礎(chǔ)。連片特困地區(qū)的貧窮大多是成片的、跨省際的和集中的，這一特征要求這類區(qū)域的地方政府和老百姓都必須走集中協(xié)同扶貧的合作之路，才能真正從整體上根治這一區(qū)域的貧困。因此，必須積極培育這類區(qū)域集中開發(fā)與協(xié)同扶貧的協(xié)作觀念與合作意識，最后讓這種協(xié)作觀念和合作意識在這類區(qū)域的共同開發(fā)與扶貧合作行動中生成為一種寶貴的可信任的社會資本，累積成一種府際信任社會資本，促使區(qū)域發(fā)展與協(xié)同扶貧集體行動的產(chǎn)生。應(yīng)積極從各方面培育共同開發(fā)與協(xié)同扶貧的協(xié)作觀念與合作意識：更新觀念、深刻認(rèn)識區(qū)域集中協(xié)同扶貧對整體根治連片特困地區(qū)貧窮落后的意義；深入挖掘地處省際邊界地帶這種連片特困地區(qū)“山同脈、水同源、民同俗、文化同根、資源同類、經(jīng)濟(jì)同型”的區(qū)域共同文化基因，進(jìn)行區(qū)域文化認(rèn)同建設(shè)；在經(jīng)濟(jì)、文化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多個方面加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)從政府到民間的縱橫向交往，通過不斷重復(fù)博弈，增加區(qū)域內(nèi)信任資本。

(二)以簽署連片特困地區(qū)扶貧合作協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行治理貧困的合約制系列制度建構(gòu)

協(xié)議是合作的一種重要方式，縱觀國際國內(nèi)的區(qū)域合作，以簽署協(xié)議方式實現(xiàn)區(qū)域合作、解決跨域公共問題已發(fā)展為一種重要制度安排，即區(qū)域合約制治理模式。連片特困地區(qū)大都處于跨省的省際交界地帶，應(yīng)發(fā)揮區(qū)域協(xié)作力，進(jìn)行集中協(xié)同扶貧，最重要的制度安排就是從政府到民間的各級各類組織通過簽署扶貧合作協(xié)議的方式推進(jìn)扶貧協(xié)作。頂層的制度設(shè)計就是連片特困地區(qū)所涵蓋的省一級政府簽署區(qū)域發(fā)展和扶貧合作的框架協(xié)議，作為整個區(qū)域各主體共同開發(fā)與扶貧協(xié)作的重要契約?？蚣軈f(xié)議應(yīng)通過確立共同開發(fā)與集中協(xié)同扶貧的工作制度、主要合作領(lǐng)域與重要內(nèi)容，對區(qū)域共同開發(fā)與集中扶貧的協(xié)同推進(jìn)起到指引作用。在區(qū)域發(fā)展與扶貧合作框架協(xié)議的總體布局下，應(yīng)制定區(qū)域發(fā)展與集中協(xié)同扶貧的規(guī)劃與實施細(xì)則，區(qū)域內(nèi)各地方政府還可以在經(jīng)濟(jì)、文化、旅游、基礎(chǔ)設(shè)施等具體領(lǐng)域簽署協(xié)議進(jìn)行扶貧協(xié)作，解決具體領(lǐng)域的扶貧協(xié)作問題?？傊毨沁B片特困地區(qū)的區(qū)域共同難題，是區(qū)域內(nèi)從政府到老百姓需要共同面對的區(qū)域公共問題，需要集體發(fā)力，而以簽署協(xié)議解決區(qū)域公共問題的合約制方式是實現(xiàn)區(qū)域集體行動解決跨域公共問題的重要制度安排，連片特困地區(qū)應(yīng)以簽署區(qū)域共同開發(fā)與扶貧合作框架協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行區(qū)域發(fā)展與貧困治理的合約制系列制度建構(gòu)。

(三)充分發(fā)揮縱向權(quán)力的協(xié)調(diào)作用，并成立區(qū)域發(fā)展委員會和協(xié)同扶貧開發(fā)委員會，為合約執(zhí)行提供組織保障

我國簽署的大量區(qū)域合作協(xié)議是一種具有軟法性質(zhì)的協(xié)議，具有合約特征，但執(zhí)行力不夠，如何提高這類協(xié)議的執(zhí)行力已成為解決區(qū)域公共問題的關(guān)鍵。協(xié)議的執(zhí)行需要強(qiáng)有力的組織和制度保證，連片特困地區(qū)的區(qū)域發(fā)展與扶貧合作等區(qū)域協(xié)議是一種跨界協(xié)議，涉及到多個地方政府和組織，應(yīng)更多地采取機(jī)構(gòu)實施的模式，在協(xié)議簽訂以后，或者成立各地方政府聯(lián)席會議去推進(jìn)，或者成立日常工作小組，或者由某締約方已存在的機(jī)構(gòu)實施，或者經(jīng)協(xié)商成立專門的協(xié)議獨立管理機(jī)構(gòu)，這對于協(xié)議內(nèi)容的實施是至關(guān)重要的。鑒于跨省際區(qū)域發(fā)展與集中協(xié)同扶貧的復(fù)雜性，在共同開發(fā)與集中協(xié)同扶貧中面臨協(xié)調(diào)的困境，應(yīng)基于區(qū)域合約制治理兼具權(quán)威治理與合同治理的特征，充分發(fā)揮國家層面縱向權(quán)力的協(xié)調(diào)作用。如考慮在國務(wù)院扶貧辦、國家民委和國家發(fā)改委的指導(dǎo)和參與下，協(xié)調(diào)連片特困地區(qū)各地方政府共同成立區(qū)域發(fā)展委員會和集中協(xié)同扶貧開發(fā)委員會，并建立一系列促使合作協(xié)議推進(jìn)的制度與機(jī)制，這將為保證協(xié)議有效執(zhí)行、實質(zhì)性實施和解決協(xié)議實施過程中產(chǎn)生的爭端治理提供強(qiáng)有力的組織和制度保障。