產(chǎn)業(yè)政策需區(qū)分“大小非系統(tǒng)”

賀軍 陳功

對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的角色和作用不能一概而論，產(chǎn)業(yè)政策的作用與產(chǎn)業(yè)的系統(tǒng)性有關(guān)

如何理解產(chǎn)業(yè)政策對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的作用

產(chǎn)業(yè)政策往往是亞發(fā)達(dá)國(guó)家的政策特色，發(fā)達(dá)國(guó)家以及完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家通常無(wú)需仰賴產(chǎn)業(yè)政策的支持，就算是有產(chǎn)業(yè)政策，內(nèi)容也與亞發(fā)達(dá)國(guó)家不盡相同，通常重點(diǎn)是在市場(chǎng)體系的構(gòu)建，而不會(huì)針對(duì)具體的產(chǎn)業(yè)組織和企業(yè)。至于不發(fā)達(dá)國(guó)家，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、產(chǎn)業(yè)體系不完善，產(chǎn)業(yè)政策的作用不大。所以，只有像中國(guó)這樣的亞發(fā)達(dá)國(guó)家是實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策的主要國(guó)家。

日本在經(jīng)濟(jì)起飛的過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)政策曾經(jīng)有過(guò)很好的表現(xiàn)。日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)?。ㄍóa(chǎn)?。?shí)施的產(chǎn)業(yè)政策，通常被認(rèn)為是日本戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿Α＿@種觀點(diǎn)在美國(guó)等典型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家也受到肯定，如加州大學(xué)圣迭戈分校日本政策研究所主任查默斯·約翰遜（Chalmers Johnson），就對(duì)通產(chǎn)省和產(chǎn)業(yè)政策的作用大加褒揚(yáng)。

不過(guò)，產(chǎn)業(yè)政策是不是一種競(jìng)爭(zhēng)政策？這個(gè)問(wèn)題極為關(guān)鍵，美國(guó)在與中國(guó)的貿(mào)易糾紛中就認(rèn)為，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)質(zhì)是一種競(jìng)爭(zhēng)政策，因而一再要求中國(guó)改變產(chǎn)業(yè)政策。日本政策研究院前院長(zhǎng)八田達(dá)夫（Tatsuo Hatta）并不認(rèn)同產(chǎn)業(yè)政策是日本經(jīng)濟(jì)成功的關(guān)鍵因素。他認(rèn)為競(jìng)爭(zhēng)政策而非產(chǎn)業(yè)政策是日本戰(zhàn)后高速增長(zhǎng)的原因，產(chǎn)業(yè)政策的作用是比較單一的，就是面向產(chǎn)業(yè)、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的。八田達(dá)夫在“作為增長(zhǎng)策略的競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策（Competition policy vs. industrial policy as a growth strategy）”一文中指出，20世紀(jì)70年代初期，日本政府開(kāi)始著迷于產(chǎn)業(yè)政策，結(jié)果促成了日本在80年代以后的經(jīng)濟(jì)低速增長(zhǎng)。

在中國(guó)，關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策作用的討論也存在非常大的分歧。2016年，北京大學(xué)林毅夫與張維迎兩位教授關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的爭(zhēng)論，一度成為輿論和社會(huì)的焦點(diǎn)。林毅夫主張一個(gè)國(guó)家要有產(chǎn)業(yè)政策，在強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)“有為政府”的作用。他認(rèn)為，好的產(chǎn)業(yè)政策能夠加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展。張維迎則認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策是政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展或其他目的，對(duì)私人產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)行的選擇性干預(yù)和歧視性對(duì)待的政策。在他看來(lái)，產(chǎn)業(yè)政策代替了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的計(jì)劃指標(biāo)，是穿著馬甲的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，體現(xiàn)了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活、資源配置的干預(yù)。

林毅夫?qū)Π颂镞_(dá)夫的看法也不認(rèn)同。他認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策是兩個(gè)不同維度的政策。前者是政府為保護(hù)和促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而實(shí)施的政策，后者則是政府為促進(jìn)某一特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而采取的政策。一個(gè)國(guó)家的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)常因壟斷和行政管制而受到阻礙，有賴于國(guó)家采取反壟斷或放松管制的競(jìng)爭(zhēng)政策來(lái)消除。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)升級(jí)和新產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)經(jīng)常會(huì)因先行者的外部性以及所需相應(yīng)軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施缺失等市場(chǎng)失靈問(wèn)題受到阻礙，也需要政府采取有針對(duì)性的政策，也就是產(chǎn)業(yè)政策，來(lái)給予克服。

究竟應(yīng)該如何理解產(chǎn)業(yè)政策對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的作用呢？

其一，產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策在內(nèi)容、重點(diǎn)和目標(biāo)上是有差異的；其二，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策不能一概而論，產(chǎn)業(yè)政策是一個(gè)可以相對(duì)獨(dú)立的專門(mén)領(lǐng)域，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不同發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)政策可以有不同的表現(xiàn)。在亞發(fā)達(dá)國(guó)家，產(chǎn)業(yè)政策可以發(fā)揮很好的作用，但在發(fā)達(dá)國(guó)家以及完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，產(chǎn)業(yè)部門(mén)非常齊全，產(chǎn)業(yè)政策基本等同于競(jìng)爭(zhēng)政策。

因此，對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策的作用不能一概而論，過(guò)于極端的兩種看法都有失偏頗，而且，產(chǎn)業(yè)政策根本就不是一個(gè)可以具象對(duì)待的整體。

“大小非系統(tǒng)”的產(chǎn)業(yè)政策分類(lèi)具有現(xiàn)實(shí)意義

結(jié)合世界各國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我們認(rèn)為要客觀分析產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其市場(chǎng)效果，可以按照“社會(huì)可參與體系的規(guī)模和層次”來(lái)定義，將產(chǎn)業(yè)政策分成“大系統(tǒng)、小系統(tǒng)、非系統(tǒng)”三種類(lèi)型?！胺窍到y(tǒng)”產(chǎn)品是規(guī)模小、參與者少的產(chǎn)品，如砍幾根竹子編個(gè)筐，這種情況下產(chǎn)業(yè)政策可能就沒(méi)有用?！靶∠到y(tǒng)”產(chǎn)品的體系更為廣泛，產(chǎn)品的系統(tǒng)性比較明顯，只要體系組織得力，產(chǎn)業(yè)政策的效用會(huì)非常明顯，如火箭發(fā)射、高鐵等。對(duì)于“大系統(tǒng)”產(chǎn)品而言，如汽車(chē)、手機(jī)制造等，單靠產(chǎn)業(yè)政策和“舉國(guó)模式”根本沒(méi)用，必須動(dòng)用社會(huì)大系統(tǒng)環(huán)境，也就是大市場(chǎng)，才能成功。在這方面如果傾注很大的產(chǎn)業(yè)政策資源，那就是競(jìng)爭(zhēng)政策了。所以簡(jiǎn)單來(lái)看，“大小非”之間，極端的兩頭，產(chǎn)業(yè)政策很難行得通，即便硬來(lái)也會(huì)有問(wèn)題，但中間的“小系統(tǒng)”產(chǎn)品，產(chǎn)業(yè)政策可以發(fā)揮很好的作用，尤其是會(huì)起到“補(bǔ)短板”的作用。這是研究產(chǎn)業(yè)政策的一個(gè)非?；镜哪Ｐ涂蚣?。

從實(shí)際情況來(lái)看，這種“大小非系統(tǒng)”的產(chǎn)業(yè)政策分類(lèi)也是具有現(xiàn)實(shí)意義的。

中國(guó)“兩彈一星”以及高鐵的成功案例，因?yàn)椤芭e國(guó)之力辦大事”的模式，讓很多人相信產(chǎn)業(yè)政策在中國(guó)有現(xiàn)實(shí)意義并可以推而廣之，什么事情都可以按照“舉國(guó)模式”來(lái)搞，而且一搞就靈。實(shí)際上這是不可能的，火箭和高鐵雖然是系統(tǒng)產(chǎn)品，但就規(guī)模體系和產(chǎn)業(yè)部門(mén)的市場(chǎng)參與度來(lái)講，依舊是“小系統(tǒng)”產(chǎn)品?，F(xiàn)在中國(guó)正在大力發(fā)展“大飛機(jī)”制造，同樣也是“小系統(tǒng)”產(chǎn)品，這意味著產(chǎn)業(yè)政策對(duì)發(fā)展大飛機(jī)制造業(yè)的激勵(lì)會(huì)有效，可以通過(guò)“舉國(guó)模式”來(lái)實(shí)現(xiàn)。

同樣，按照“大小非系統(tǒng)”的理論框架來(lái)分析，因?yàn)橹忻蕾Q(mào)易戰(zhàn)以及中興事件而備受關(guān)注的芯片制造業(yè)，就屬于“大系統(tǒng)”類(lèi)型，也就是單靠產(chǎn)業(yè)政策激勵(lì)沒(méi)用。表面上看，芯片制造業(yè)市場(chǎng)集中度很高，但實(shí)際上芯片產(chǎn)業(yè)所涉及的范圍非常廣泛，有軟件系統(tǒng)、光學(xué)系統(tǒng)、半導(dǎo)體設(shè)計(jì)等，產(chǎn)業(yè)部門(mén)參與者眾多，芯片類(lèi)型更是多不勝數(shù)，因此是一個(gè)規(guī)模很大、社會(huì)以及產(chǎn)業(yè)部門(mén)參與度極高的系統(tǒng)。這種“大系統(tǒng)”產(chǎn)品，產(chǎn)業(yè)政策的激勵(lì)很難發(fā)揮作用，關(guān)鍵要靠大市場(chǎng)的作用。

所以，產(chǎn)業(yè)政策作為一種國(guó)家激勵(lì)，有必要在產(chǎn)業(yè)政策的基礎(chǔ)上做進(jìn)一步的科學(xué)研究和討論。我們認(rèn)為，只有分清三種“大小非系統(tǒng)”的類(lèi)型，再確定產(chǎn)業(yè)政策，才可以節(jié)約資源投放，讓產(chǎn)業(yè)政策更加有效。

此外，需要強(qiáng)調(diào)的是，大系統(tǒng)、小系統(tǒng)與非系統(tǒng)這三種系統(tǒng)類(lèi)型并非一成不變，隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步，這些系統(tǒng)產(chǎn)品也會(huì)呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)變化。比如，以國(guó)家之力投入到“小系統(tǒng)”產(chǎn)品，“小系統(tǒng)”產(chǎn)品可能慢慢會(huì)變成“大系統(tǒng)”產(chǎn)品，其實(shí)這正是產(chǎn)業(yè)政策見(jiàn)效的表現(xiàn)?，F(xiàn)在的太空火箭發(fā)射就呈現(xiàn)這樣的趨勢(shì)，在美國(guó)實(shí)施阿波羅計(jì)劃的時(shí)代，私人企業(yè)制造和發(fā)射火箭是不可想象的，但現(xiàn)在馬斯克的公司就已經(jīng)能制造和發(fā)射了，中國(guó)和俄羅斯的民營(yíng)企業(yè)也在這樣做，這就把“小系統(tǒng)”產(chǎn)品變成了“大系統(tǒng)”產(chǎn)品。

類(lèi)似的道理也適用于軍民融合，中國(guó)的軍事工業(yè)過(guò)去是由軍工系統(tǒng)主導(dǎo)，這是典型的“小系統(tǒng)”產(chǎn)品。軍民融合為什么是未來(lái)的必由之路，原因也在于“大小非系統(tǒng)”理論模型的存在，當(dāng)軍民融合吸引龐大社會(huì)力量參與的時(shí)候，就把“小系統(tǒng)”產(chǎn)品變成了“大系統(tǒng)”產(chǎn)品。這相當(dāng)于讓軍用領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策退出，讓“小系統(tǒng)”產(chǎn)品與大市場(chǎng)相結(jié)合，演變?yōu)椤按笙到y(tǒng)”產(chǎn)品。

所以，總體來(lái)看，經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策的研究和討論，實(shí)際上還處于一個(gè)初步階段，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策缺乏解構(gòu)式的研究，進(jìn)而導(dǎo)致了各種質(zhì)疑，甚至影響到國(guó)際貿(mào)易的順利進(jìn)行。實(shí)際上產(chǎn)業(yè)政策的角色和作用不能一概而論，產(chǎn)業(yè)政策的作用與產(chǎn)業(yè)的系統(tǒng)性有關(guān)——對(duì)“非系統(tǒng)”產(chǎn)品和“大系統(tǒng)”產(chǎn)品，產(chǎn)業(yè)政策沒(méi)有作用或作用很??；但對(duì)于“小系統(tǒng)”產(chǎn)品，產(chǎn)業(yè)政策的作用則很大。各類(lèi)產(chǎn)業(yè)的系統(tǒng)性質(zhì)是動(dòng)態(tài)變化的，“小系統(tǒng)”產(chǎn)品也可能轉(zhuǎn)化成“大系統(tǒng)”產(chǎn)品。

（作者分別為安邦咨詢首席研究員、高級(jí)研究員）