肖建飛 阿依吐蘭·阿布都拉

內(nèi)容提要：文章采用參與式觀察、深度訪談等定性研究方法，以新疆南疆K村扶貧小額信貸項目實施情況為分析對象，通過對地方政府、承貸機構(gòu)的風險管理與借貸方使用效果之間關(guān)聯(lián)的分析研究，發(fā)現(xiàn)扶貧小額信貸對提升貧困人口生計能力的作用尚不明顯。當下南疆四地州扶貧小額信貸工作亟待解決的問題是，如何推進貸款使用與扶持創(chuàng)業(yè)、就業(yè)工作協(xié)同開展。

習近平指出，“三區(qū)三州”[注]“三區(qū)三州”指西藏、新疆南疆四地州、四省(青海、四川、云南、甘肅)藏區(qū)、四川涼山彝族自治州、甘肅臨夏回族自治州、云南怒江傈僳族自治州。深度貧困地區(qū)是全國脫貧攻堅的“堅中之堅”[注]習近平：《在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上的講話》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/politics/2017-08/31/c_1121580205.htm，最后訪問時間：2017年8月31日。。新疆南疆四地州既是我國14個連片特困地區(qū)之一，也是我國6個深度貧困地區(qū)之一。2015年底，該地區(qū)農(nóng)村建檔立卡貧困人口尚有44.38萬戶、159萬人，占新疆貧困人口總數(shù)的85.9%，貧困發(fā)生率高達22.7%。南疆四地州是新疆乃至全國扶貧開發(fā)工作最難啃的“硬骨頭”。[注]《新疆維吾爾自治區(qū)南疆四地州片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅“十三五”實施規(guī)劃》，新疆政府網(wǎng)，http://www.xinjiang.gov.cn/2017/05/31/141198.html，最后訪問時間：2017年10月15日。

K村位于南疆四地州深度貧困區(qū)的東南緣，全村有310戶、1 515人，耕地1 465畝，人均耕地面積不足1畝(0.97畝)，自然資源匱乏、人均耕地面積逐年下降、人地矛盾極為突出。全村現(xiàn)有貧困戶130戶、貧困人口664人，貧困戶占比(41.94%)與貧困人口占比(43.83%)之高即便是在南疆四地州也不多見。

2017年4月初、7月中旬至8月初、2018年2月初，筆者三次在K村進行社會調(diào)查。村民們一致認為貧困戶認定結(jié)果公平公正。訪談獲得扶貧小額貸款的貧困戶，筆者發(fā)現(xiàn)，申請貸款時的計劃用途與獲得貸款后的實際用途之間存在偏差，資金閑置與轉(zhuǎn)存情況較多。而問及擬申請貸款貧困戶的貸款目的與投資取向時，他們對貸款用途計劃大體相似，主要是建牛(羊)圈、擴大養(yǎng)殖能力。貧困戶的生計能力與地域環(huán)境具有密切關(guān)聯(lián)，因而貧困人口最終能否實現(xiàn)脫貧致富目標取決于其自身生計能力是否獲得明顯提升，但生計能力高低不完全取決于貧困戶自身原因。

一、政府與承貸機構(gòu)：風險管理工作分解與責任承擔

扶貧小額信貸產(chǎn)品也被業(yè)界稱為“兩免”扶貧小額貸款，其特點是“5萬元以下、3年以內(nèi)、免抵押、免擔保、基準利率、財政全額貼息”。該類貸款是我國扶貧事業(yè)重要的金融服務(wù)產(chǎn)品，對實現(xiàn)精準扶貧、精準脫貧目標意義重大。保障貸款發(fā)放、使用的合規(guī)性并加強風險管控，是目前我國扶貧小額信貸管理工作的重點。新疆南疆地方政府開展扶貧小額信貸管理工作，首先要減輕發(fā)放貸款的金融機構(gòu)(本文中簡稱為“承貸機構(gòu)”)的壓力，不僅需要較早落實貼息資金與風險補償金，還需要政府督導(dǎo)基層組織在貸前、貸中、貸后全程參與，以便降低信貸風險。

自2016年6月新疆全面啟動扶貧小額信貸工作以來， 農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行及農(nóng)村信用社等三家主要承貸機構(gòu)分片負責，開辦扶貧小額貸款業(yè)務(wù)。至2017年末，各承貸機構(gòu)在全區(qū)范圍內(nèi)累計向31.53萬戶發(fā)放扶貧小額貸款110.39億元，[注]王永飛：《撬動資金流向貧困地區(qū)和貧困人口——新疆銀行業(yè)助力打好脫貧攻堅戰(zhàn)》，《新疆日報》2018年4月2日。這無疑給地方政府帶來了很大的財政壓力，也促使南疆四地州的縣(市)政府更為重視貸款回收的安全性。

1. 貧困戶認定工作民主化、精確化。隨著“訪惠聚”駐村工作的不斷深入推進，南疆基層組織建設(shè)工作明顯加強，村組公共事務(wù)與集體事務(wù)決策的公平性、公正性不斷提高。例如在貧困戶認定方面，越來越多的村召開村民大會，采取三輪民主表決與公示的方式投票確定貧困戶身份和名單，這是南疆村民自治與基層民主實踐的重要嘗試。

駐村工作隊于2017年3月正式入駐K村。據(jù)工作隊負責人介紹，繼2017年初春村民大會三輪投票后，入秋以來K村再次組織村民投票，最終確定貧困戶130戶、貧困人口664人、低保人口217人。經(jīng)驗證明，通過民主評議，真正的貧困戶未被“瞄準”的問題得以有效解決。

2.發(fā)放、使用、回收環(huán)節(jié)工作細化。南疆扶貧小額貸款發(fā)放采取三級審查的工作模式，具言之，本人申請→村委會(駐村工作隊、包村聯(lián)戶干部)認定→鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府審核→縣(市)扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組審定→承貸機構(gòu)發(fā)放。K村所在地的縣政府要求，在貸款發(fā)放環(huán)節(jié)，建檔立卡貧困戶若申請扶貧小額貸款，需符合如下條件：有一定勞動能力、有發(fā)展愿望和生產(chǎn)能力、信譽良好(無惡意拖欠債務(wù)記錄)、有正當合理的貸款用途、無不良嗜好(賭博、吸毒、酗酒等)。村委會、駐村工作隊成立“建檔立卡貧困戶信貸認定工作組”，將申請人身份、資金使用的合理性、使用目的、發(fā)展方向、貸款額度和期限作為重點核實內(nèi)容；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府負責審核申請人資格及其真實性、申請材料完整性與規(guī)范性以及村委會上報推薦結(jié)果的公正性；縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組負責審定貧困戶的申請條件以及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))審核推薦工作盡職與否、是否合規(guī)。從貧困戶認定到貸款申請條件公示再到貸款申請篩選與認定，上述工作均由村委會、駐村工作隊承擔?；鶎咏M織承擔實質(zhì)性認定工作，是貸款發(fā)放工作的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。按照上述申請程序，2016年12月、2017年2月，K村貧困戶獲批兩批貸款，分別是44戶和10戶，合計54戶。目前已獲得貸款的51戶貧困戶使用貸款時間剛剛超過一年。

在使用環(huán)節(jié)，為保證貸款切實用于生產(chǎn)經(jīng)營，防止挪用、閑置情況發(fā)生，縣政府要求，在貸后1個月內(nèi)，村委會、駐村工作隊需逐戶監(jiān)督檢查；對于通過合作協(xié)議承諾帶動貧困戶脫貧致富并獲得貸款的領(lǐng)頭人、致富能手或合作社(企業(yè))，村委會、駐村工作隊應(yīng)在貸后1個月內(nèi)進行檢查；對各村貧困戶是否按用途使用貸款，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府檢查或抽查比例不得低于10%；承貸機構(gòu)檢查比例為10%、發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)及時反饋給村委會、駐村工作隊。

在回收(催收與還貸)環(huán)節(jié)，貸款到期前2個月，承貸機構(gòu)應(yīng)入戶告知，并與村委會、包村聯(lián)戶干部、駐村工作隊共同逐戶檢查還款資金籌集到位情況；對于不能按時償還的貧困戶，承貸機構(gòu)應(yīng)主動催收，基層組織協(xié)助催收。

K村所在地的縣政府對挪用或騙取貸款行為追責，第一順位責任人是借貸方(貸款貧困戶)以及與貸款貧困戶簽訂合作協(xié)議的“能人”、合作社(企業(yè))負責人；如在認定與審核環(huán)節(jié)有過錯，則需追究鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村委會和駐村工作隊、包村聯(lián)戶干部的責任，后者承擔“第二順位”或“補充性”責任。風險與責任成正比，與政府乃至基層組織相比承貸機構(gòu)的風險管理責任相對有限(見圖1)。

圖1 扶貧小額貸款風險管理機制

二、借貸方使用情況：好鋼有多少用在刀刃上

全面衡量南疆四地州扶貧小額信貸項目的實際效果需要重要的、關(guān)鍵性的數(shù)據(jù)支持，例如借貸方的戶數(shù)與放貸金額、借貸方發(fā)展項目及家庭增收情況、守約率高低(還款數(shù)額和時限)等。因扶貧小額信貸政策在南疆四地州大范圍實施剛滿一年，貸款使用情況與使用效果尚不能全面、準確評估。但目前出現(xiàn)的一些傾向性與苗頭性問題仍值得關(guān)注。

以K村為例，目前已經(jīng)申請并獲批的貧困戶有54戶，其中，51戶已經(jīng)獲得貸款、3戶貸款尚未發(fā)放；未獲得貸款但有貸款意愿的貧困戶有18戶。貧困戶多以發(fā)展養(yǎng)殖為由申請貸款，但貸款實際使用率不高，將大部分貸款用于發(fā)展養(yǎng)殖的有13戶(另外4戶養(yǎng)殖投資不足貸款的一半)，還有12戶從事養(yǎng)殖以外的單一經(jīng)營項目，資金閑置與挪用情況較多(貸款部分用于自家生產(chǎn)經(jīng)營的10戶、貸款全部未用于自家生產(chǎn)經(jīng)營的14戶)。在以下筆者持續(xù)跟蹤的5個個案中，盡管借貸方在投資數(shù)額、投資項目、實際收益方面存在一定差異，但在使用效果上具有共性。

根據(jù)K村2017年末第四輪入戶信息資料及2018年初“一戶一策”扶貧項目調(diào)查資料統(tǒng)計，在實際從事養(yǎng)殖的貧困戶中，飼養(yǎng)牛、羊的各半(均為8戶)，只有1戶養(yǎng)雞；在實際從事其他單一經(jīng)營項目貧困戶中，經(jīng)營日雜百貨的4戶、從事干鮮果生意的3戶、從事玉石加工的1戶、投資建材或承包工程的4戶；此外，還有1戶以“做干果生意”為名，擬申請貸款10萬元。實際從事兩種以上經(jīng)營項目的4戶都在發(fā)展家庭養(yǎng)殖，其中2戶兼營木材加工、1戶加工飼料、1戶買賣蔬菜。在全部家用的貧困戶中，1戶用于治病、1戶用于個人消費。

在已獲得貸款的51戶中，47戶每戶貸款5萬元、4戶每戶貸款3萬元，合計247萬元；在已獲批、待發(fā)放貸款的3戶中，每戶貸款均為5萬元，合計15萬元；在擬申請貸款的18戶中，1戶申請貸款10萬元，其余17戶均申請貸款5萬元，貸款合計95萬元。

(一)使用情況有別的五個案例

1.貴買賤賣的DLTH。DLTH(女，50歲)一家于2016年12月獲得扶貧小額貸款5萬元。2017年2月用此筆貸款加上積蓄4 000元買了4頭奶牛。3～4月，4頭奶牛相繼生下小牛犢，母牛每天所產(chǎn)牛奶除了少部分喂養(yǎng)小牛以外，大部分用于制作酸奶。5月以后，因丈夫和次子先后外出，加之當?shù)匕驮?意為“市場”)牛羊價格下降，DLTH決定賣掉6頭牛(4頭大牛、2頭小牛)，售價為37 000元，將此款存入銀行。DLTH對自己貴買賤賣行為的解釋是，“家里沒有男人，我自己忙不過來，如果養(yǎng)不好，一兩個(頭牛)死掉的話，更吃虧！早點賣掉，把錢存下來，免得以后還不上貸款”。

2.養(yǎng)雞成功的RZTHT。RZTHT(男，69歲)的年齡已經(jīng)超過了申請扶貧小額貸款的上限(62歲)，故以長子(27歲)的名義申請了5萬元貸款，其中約3萬元用于養(yǎng)殖。RZTHT一家每年養(yǎng)雞約1萬只。買回來的雛雞大約飼養(yǎng)一個月后，到巴扎上售出，出售價格一般是7元，每只雞可以賺2元。K村的養(yǎng)雞專業(yè)戶有三家，RZTHT一家是飼養(yǎng)時間最長(超過15年)、經(jīng)驗最豐富的家庭。2017年春季首輪走訪入戶時，駐村工作隊想動員RZTHT擴大經(jīng)營，組建合作社，帶領(lǐng)村民養(yǎng)雞，但RZTHT推脫拒絕了。

3.遇到疫情的ABB。ABB(女，32歲)與丈夫于2016年12月獲得扶貧小額貸款5萬元，同月用此筆貸款買了2頭懷孕的奶牛和復(fù)合飼料。2017年3月中旬一頭母牛產(chǎn)犢， 4月末另一頭母牛產(chǎn)犢，但這頭母牛與小牛都不幸染病。ABB的丈夫找到當?shù)氐墨F醫(yī)，獸醫(yī)看后說是“口蹄疫”，并稱已無藥可救。這對夫妻殺了病牛，并埋在離村子3千米遠的地方。之后告訴左鄰右舍，關(guān)好牛，防止傳染。但ABB一家既不是最早、也不是唯一發(fā)生疫情的，周圍先后有6頭牛死于口蹄疫。丈夫接受了ABB的意見，趕著一大一小兩頭牛到岳父母家，那里當時未發(fā)現(xiàn)口蹄疫情。宰殺并掩埋病牛的半個月后，這對夫妻得知，如果發(fā)現(xiàn)疫情之初報告村委會或駐村工作隊，后者會聯(lián)系畜牧局醫(yī)治；牛死亡時，如及時告知村委會，村委會也會聯(lián)系保險公司，到現(xiàn)場勘察、核對損失后，這對夫妻能獲得部分賠償。周圍的鄰居也和他們一樣，未采取任何補救措施。2017年秋末，ABB與丈夫到阿克蘇地區(qū)阿拉爾市打工拾棉花，他們夫妻計劃“把損失掙回來”。

4.有產(chǎn)愁銷的AWNS和THTH。AWNS(女，33歲)做服裝生意的時間超過10年，THTH(女，41歲)與裁縫這一行當打交道的時間更久，有20年，獨立開店也超過10年。2016年初，兩人在鄉(xiāng)政府巴扎東側(cè)開了一家服裝公司，投資10萬元，其中5萬元是AWNS申請到的扶貧小額貸款，另外5萬元兩人各出一半。2016年公司生意不錯，每月營業(yè)額都超過15 000元，肉孜節(jié)期間(約一周)做了15 000元服裝生意。2017年公司生意慘淡，肉孜節(jié)期間僅做了4 000元服裝。AWNS說，“再這樣下去公司會倒閉”。她的自救方案之一是，到各村去推銷衣服，告訴婦女們，本公司的衣服質(zhì)量好、款式多、價格低；另一個方案是向駐村工作隊尋求幫助。但筆者發(fā)現(xiàn)，市場競爭可能是更為重要的原因。該公司位于鄉(xiāng)政府所在地村東西走向的一條主街的北側(cè)，向西走約300米就有四家服裝店，其中一家是服裝公司，就店面設(shè)計與服裝款式、做工質(zhì)量看，遠在兩位合伙人經(jīng)營的公司之上；向東走約50米，還有一家中等規(guī)模的服裝店。在如此狹小的范圍內(nèi)，服裝店扎堆分布，競爭無疑極為激烈。

5.馬馬虎虎的KYM。KYM(男，44歲)是K村唯一能用漢語和筆者簡單交流的受訪人。KYM自稱，2016年末獲得了5萬元貸款，當時計劃經(jīng)營一家小餐廳。2017年初，他將36 000元支付了房租，購置了桌椅、炊具和餐具，余款14 000元用于支付建富民安居房的欠款。餐廳經(jīng)營當?shù)刈畛Ｒ姷恼汀页０杳媾c過油肉拌面，每日營業(yè)額在200～300元，但餐廳經(jīng)營只維持了一周。 KYM所言自相矛盾、漏洞百出。據(jù)筆者了解，KYM父子崇尚享樂，且沾染惡習(酗酒、吸食大麻)，KYM的生活消費開支遠遠高于普通村民。此前KYM能進入貧困戶名單，完全是家族勢力作用的結(jié)果。該村主要的大家族約10家，KYM所屬家族人丁最興旺。[注]2016年，KYM建了一座80余平方米的富民安居房，加上裝修，共花費近5萬元。房屋通過驗收后，KYM獲得了28 500元的補貼。2017年4月三輪投票后，KYM已被剔除出貧困戶名單(受訪人，男，青年，漢族，駐村工作隊成員，訪談日期：2017年8月4日)。

(二)貸款使用效果的共同趨向

1.貸款目的集中于養(yǎng)殖業(yè)。駐村工作隊負責人、扶貧部門工作人員均認為，選擇養(yǎng)殖業(yè)的申請人超過80%。對此單一選擇，扶貧部門也很無奈，“我們這里主要是畜牧業(yè)，老鄉(xiāng)也不會干什么，最多就是養(yǎng)上幾個牛羊”[注]受訪人1，男，中年，漢族，駐村工作隊成員，訪談時間：2017年7月25日；受訪人2，男，青年，漢族，扶貧辦工作人員，訪談時間：2017年7月31日。。盡管實際上部分貧困戶的養(yǎng)殖經(jīng)驗有限，但其對其他項目更無經(jīng)驗，也沒有嘗試的決心和勇氣。

在K村，除了約10戶家庭曾經(jīng)營過林果業(yè)、6戶家庭經(jīng)營日雜百貨商店、4戶織地毯(編織工作極為隨意，一張地毯極可能2～3年織完，不能作為家庭收入來源)、3戶養(yǎng)雞、1戶經(jīng)營馕店、1戶經(jīng)營電器修理部兼做男式皮鞋(處于歇業(yè)狀態(tài))、1戶家庭經(jīng)營小型預(yù)制板廠(本村經(jīng)營情況最佳的1戶)、3位婦女做裁縫(只有1人以此為業(yè)，其他2人把裁縫手藝作為業(yè)余愛好)，幾乎再無手工業(yè)、加工業(yè)。

2.缺乏明確使用目的與計劃。在貸款大量發(fā)放之初，貸后監(jiān)管未能及時跟進，貸款戶難免會有投機行為發(fā)生，輕則部分使用、部分存放獲利(如案例2)或階段性使用(如案例1)；重則全部挪用于非生產(chǎn)經(jīng)營項目支出(如案例5)。加強貸款的使用監(jiān)管自然可以有效抑制騙取、挪用貸款的問題，但不能有效應(yīng)對投資選擇不足或投資選擇不當?shù)膯栴}。

3．部分信貸資源配置無的放矢。申請貸款時，以養(yǎng)殖為發(fā)展方向的K村貧困戶約占80%。但2018年初駐村工作隊員入戶核查發(fā)現(xiàn)，將大部分貸款實際用于養(yǎng)殖的農(nóng)戶有13戶(養(yǎng)肉牛3頭以上、養(yǎng)奶牛2頭以上或者養(yǎng)羊10只以上)。不可否認，扶貧小額信貸的資金投放在很大程度上推動了當?shù)剞r(nóng)畜產(chǎn)品的市場交易。但就貸款使用效果看，因缺乏合適的生產(chǎn)經(jīng)營項目，導(dǎo)致部分信貸資金的使用無的放矢。

質(zhì)言之，盡管扶貧小額信貸項目扎實落地，金融支持力度極大，但其對于貧困戶脫貧的貢獻度以及貢獻的持續(xù)性尚不能準確估計。承貸機構(gòu)的業(yè)務(wù)負責人也認為：“各級政府都覺得，趕這個時間，趕快把這個貸款放出去，拿上了再說，反正對貧困戶有好處。那么他到底有沒有能力把這個錢用好，我們可能沒有深入了解這些問題?！B(yǎng)羊也罷，今年賠3 000，明年賠3 000，賠上三年也就10 000多塊錢，有50 000塊錢夠賠了?！竺娣e都是養(yǎng)殖業(yè)，到還貸的時候，就會出現(xiàn)所有圈養(yǎng)的牛羊開始賣了，上市場了。這樣下來，會好嗎？”

4.對生計能力提升作用不明顯。扶貧小額信貸解決了貧困人口的融資瓶頸，但充其量只是為貧困人口提供了免費融資機會，貸款對增加貧困人口經(jīng)濟資本的直接幫扶作用遠遠大于對提升貧困人口生計能力的促進和支持作用。也就是說，政府與承貸機構(gòu)合作為貧困人口直接輸送了經(jīng)濟資源，但這不等于貧困人口為自己尋找到或創(chuàng)造出發(fā)展機會。

上述個案反映，隨著扶貧小額貸款申請、審核、發(fā)放各環(huán)節(jié)工作的逐步細化，扶貧對象目標偏離問題將逐步得到解決。而在貸款實際使用過程中，因缺乏多樣、合理的生產(chǎn)經(jīng)營項目，逐步增益、長效的生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)劃以及必要的技術(shù)、信息等外部條件支持，貸款使用方式單一、隨機使用、轉(zhuǎn)存閑置與暫時挪用同時存在，對家庭增收作用有限。2017年下半年以來，南疆地方政府施策重點從扶貧貸款發(fā)放對象鎖定逐漸轉(zhuǎn)移到貸款使用監(jiān)管，但這并不能保證貸款使用效果，即貧困人口逐步實現(xiàn)增收脫貧。

5. 生計脆弱是扶貧的最大難題。對于貧困人口個體而言，小額扶貧信貸資金是一次性、無償獲得大額資金使用權(quán)的政策福利，貧困人口自身生計能力，也即生產(chǎn)與發(fā)展能力的提高卻是緩慢、漸進的過程，且受制于當?shù)氐纳嫮h(huán)境現(xiàn)狀(產(chǎn)業(yè)發(fā)展不振、經(jīng)濟活力不足)。

三、扶貧小額信貸的近期改進與長期規(guī)劃

在發(fā)展中國家，作為普惠性金融項目，開展小額信貸的目的在于激發(fā)貧困者自力更生的意識，激發(fā)其自尊與自信；[注]〔孟加拉國〕穆罕默德·尤努斯：《窮人的銀行家》，吳士宏，譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2010年，第120頁。啟動一個改善貧困者經(jīng)濟社會地位的良性循環(huán)，“成功能夠帶來更大的成功”[注]〔印度〕阿比吉特·班納吉、〔法〕埃斯特·迪弗洛：《貧困的本質(zhì)：我們?yōu)槭裁磾[脫不了貧困》，景芳，譯，北京：中信出版社，2017年，第230頁。。在此過程中，信用培育成為極為重要的問題。我國扶貧小額信貸的特點是財政投入加金融參與，因其政策福利性遠遠高于普惠性金融產(chǎn)品，故面臨的信用風險無疑會更高。完善扶貧小額信貸風險管理機制的關(guān)鍵在于改進政府職能部門與承貸機構(gòu)的工作、強化對借貸方的信用約束。就工作實踐看，資金如何有效、合理使用，真正實現(xiàn)脫貧致富效果，是更難解決的問題，這涉及縣域乃至區(qū)域就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整與經(jīng)濟活力整體提升等一系列問題。

(一)短期內(nèi)可期待的改進

1.政府職能部門參與認證并增加業(yè)務(wù)指導(dǎo)。認證申請人的資格和條件是開展扶貧小額信貸工作的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。目前，認定評估工作基本由村委會、駐村工作隊完成，但前者幫助貧困戶梳理信貸需求，明確發(fā)展方向會遭遇知識、經(jīng)驗、判斷力不足的問題。在貸后檢查工作中，就貸款貧困戶遇到的生產(chǎn)經(jīng)營方面的技術(shù)困難，村委會、駐村工作隊也無力解決。筆者認為，政府相關(guān)職能部門，例如農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)部門，能更全面地把握當?shù)靥厣N植業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展情況、預(yù)測相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景，對必要的生產(chǎn)經(jīng)營條件也更為了解，并且有能力解決技術(shù)困難。故上述政府職能部門可提出生產(chǎn)經(jīng)營條件認定標準，在貸后工作中加強專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，例如動物防疫、果蔬栽培等。

2. 承貸機構(gòu)分片確定業(yè)務(wù)員、穩(wěn)定社區(qū)聯(lián)系。把審核認定、貸后檢查與回收催交等環(huán)節(jié)的主要工作交由村委會、駐村工作隊承擔，有其必要性和可行性，但不利之處也很明顯，即信貸關(guān)系兩端的主體——承貸機構(gòu)與借貸方缺乏必要的信息反饋，不利于培養(yǎng)信用關(guān)系。筆者建議，第一，承貸機構(gòu)分片確定業(yè)務(wù)員，因承貸機構(gòu)采取“集中分揀、集中審批、集中放款”的工作方式，故在接受一鄉(xiāng)或一村的某一批次借貸申請后，承貸機構(gòu)可分片確定業(yè)務(wù)員辦理審查工作，并保證每位業(yè)務(wù)員所負責的片區(qū)相對穩(wěn)定，這樣有利于業(yè)務(wù)員與片區(qū)村委會、駐村工作隊合作開展工作，也有助于業(yè)務(wù)員后續(xù)開展貸款發(fā)放、貸后監(jiān)督工作以及辦理其他業(yè)務(wù)。第二，實行每月例會制度，鑒于目前貸后監(jiān)督工作仍相對薄弱，對部分逾期違約情況有失審查，筆者建議，業(yè)務(wù)員將同村組同批次的借貸方編為一組，實行每月例會制度，以強化對借貸方的社區(qū)信用、聲譽約束。例會前業(yè)務(wù)員要深入村組核查每筆貸款的實際用途、借貸方生產(chǎn)經(jīng)營項目的開展情況，一旦發(fā)現(xiàn)借貸方改變貸款用途或者未開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，則視為逾期違約。例會時，業(yè)務(wù)員對逾期違約人員進行通報，承貸機構(gòu)可以提前終止合同，全額收回貸款。

3.改三年還貸為鼓勵每一個生產(chǎn)周期還貸。數(shù)額不小的貸款(5萬元以下)與較長的還貸周期(3年以內(nèi))，如缺乏貸后監(jiān)督，無疑會放縱違約行為。針對將貸款用于發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)與種植業(yè)的貧困戶，筆者建議，第一，鼓勵每一個生產(chǎn)周期結(jié)束后還貸，貸款發(fā)放一般是在2月末開春備耕期間，首次還貸可確定為本年度10月末至11月初，此季農(nóng)產(chǎn)品收獲、家畜出欄，貸款人還貸數(shù)額是全部貸款額的三分之一；第二年、第三年也在同一時期還貸，數(shù)額同樣是各三分之一。第二，鼓勵提前還款，對于提前還款的貧困戶，可在下一次申請時增加借貸數(shù)額。第三，必要的寬展期，遇到明顯的價格變動情況，承貸機構(gòu)可將本次還款數(shù)額累積到下一次還款時；遇到不可抗力事件，借貸方財物大部分滅失，承貸機構(gòu)可將還款期寬展1～2年。

(二)長期的扶貧攻堅計劃

1.合理整合當?shù)刭Y源。新世紀以來，新疆南疆林果業(yè)迅速發(fā)展，紅棗、薄皮核桃等已成為優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)產(chǎn)品，為種植農(nóng)戶帶來了部分收益。但近三年來大部分果園進入盛果期，市場漸趨飽和并開始出現(xiàn)滯銷現(xiàn)象，故貸款貧困戶多無意將扶貧貸款投入林果業(yè)。筆者認為，除了市場對初級林果產(chǎn)品的需求有限以外，南疆林果業(yè)發(fā)展出現(xiàn)停滯狀況還受制于以下兩方面原因：一方面，大多數(shù)特色農(nóng)產(chǎn)品僅處于種植采摘的基礎(chǔ)階段，加工程度不高，科技含量較低；另一方面，種植管理粗放，林果產(chǎn)品質(zhì)量下降，部分產(chǎn)品出現(xiàn)農(nóng)殘與重金屬超標等問題。針對南疆農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展滯后、缺乏規(guī)模效應(yīng)問題，加大標準化果園建設(shè)，嚴格規(guī)范農(nóng)副產(chǎn)品質(zhì)量管理，提質(zhì)增效；同時建設(shè)果品生產(chǎn)與加工基地，延長產(chǎn)業(yè)鏈，增加產(chǎn)品附加值，是合理利用本地資源、發(fā)揮更大經(jīng)濟效益的必要之舉。

再如，南疆當?shù)厥袌龅娜忸愊M量遠大于生產(chǎn)量，北疆與外省(以甘肅、青海、山東為主)牛羊所占的市場份額不斷增加，故貸款貧困戶大都將資金投入養(yǎng)殖業(yè)。但家庭養(yǎng)殖收益取決于一系列條件，包括養(yǎng)殖戶的飼養(yǎng)經(jīng)驗與必要的技術(shù)服務(wù)、人力配備與家庭成員的有效合作、一定的資金投入以及對牲畜市場行情的準確預(yù)測與判斷等，缺一不可。但關(guān)鍵問題是南疆綠洲面積有限、飼草資源匱乏，根本不具備大規(guī)模養(yǎng)殖的條件。

2.審慎引入扶貧項目。從整體上看，南疆區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不充分，產(chǎn)業(yè)鏈尚未建立，更談不上完善；當?shù)刂行∑髽I(yè)的帶動能力不強，缺乏區(qū)域規(guī)模優(yōu)勢和市場競爭優(yōu)勢，對增加當?shù)鼐蜆I(yè)、創(chuàng)業(yè)機會的貢獻有限；在當?shù)亟M建專業(yè)合作社并保證其有效運行不無困難，培育、發(fā)展當?shù)佚堫^企業(yè)更是難度倍增。受制于上述經(jīng)濟區(qū)情，很大程度上，南疆地區(qū)的扶貧開發(fā)工作依然停滯于“輸血”層面，“造血”能力較為有限。

自治區(qū)人民政府把培育和引進產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、建設(shè)特色產(chǎn)品精深加工基地作為推進南疆地區(qū)新型工業(yè)化建設(shè)的重要措施。鑒于產(chǎn)業(yè)扶貧與招商引資方面的成功案例為數(shù)不多，且一旦引入一項重大項目，則需動用大量資源，項目引入與啟動的可行性都需審慎論證。項目運行中，申請、審批的公平性，具體執(zhí)行過程中配套措施的到位率，項目投入與維護的持續(xù)性，每一個環(huán)節(jié)的疏漏都可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)生意外后果。

余論 手段性問題與長遠性問題

“重展現(xiàn)過程，輕給出結(jié)論”，不僅是詮釋進路的農(nóng)村社會學研究中值得肯定的研究趨向，[注]樊凡：《農(nóng)村社會學研究存在的問題與反思》，《中國農(nóng)村觀察》2017年第2期。對以政策建議為導(dǎo)向的研究亦有借鑒意義，對扶貧攻堅這一復(fù)雜、重大議題的研究尤其如此。通過小額扶貧信貸為貧困人口提供生產(chǎn)經(jīng)營資金，幫助其賺來第一桶金，這一政策預(yù)期無疑值得肯定，但政策預(yù)期不等于政策效果。就新疆南疆地區(qū)扶貧小額信貸項目實施情況看，地方政府在貧困戶認定與貸款申請審核工作方面出臺了詳盡細致的操作規(guī)定，有助于精準確定扶貧對象與精準投放資金。但在資金合理使用與效益提高方面，因當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展不足與就業(yè)吸納力差、地域性的生計環(huán)境脆弱，對貧困人口生計活動的數(shù)量與質(zhì)量構(gòu)成明顯的制約。當?shù)厣嫮h(huán)境無法滿足貧困人口的生計需求，嚴重阻礙貧困人口生計能力的提升，這才是南疆四地州扶貧事業(yè)面臨的最大難題。

就研究價值取向而言，反貧困研究若過于強調(diào)手段性和工具性問題、較少關(guān)注全局性和長遠性問題，如貧困人口可持續(xù)生計問題，極有可能導(dǎo)致研究之于實踐“隔靴搔癢”，對扶貧開發(fā)事業(yè)貢獻有限。[注]肖祥：《國內(nèi)外可持續(xù)生計理論研究及其在農(nóng)村生態(tài)治理中的運用趨向》，《云南農(nóng)業(yè)大學學報》(社會科學版)2017年第3期。以K村為例，扶貧小額信貸效用不彰，或者說尚未健康發(fā)展，不能簡單地從技術(shù)層面(規(guī)范操作與加強管理)加以解釋，并試圖破解難題；而必須深入研究深度貧困地區(qū)貧困發(fā)生的機理，分析地域性、結(jié)構(gòu)性貧困高發(fā)的共性原因。除貧困人口的健康情況、脫貧意愿、主觀需求、技術(shù)技能等個體層面因素外，貧困者所處的經(jīng)濟社會環(huán)境及為之提供的生計、發(fā)展機會對于貧困者及其家庭產(chǎn)生的影響極為深遠。

鑒于貧困原因的復(fù)雜性，反貧困事業(yè)需要系統(tǒng)規(guī)劃、整體推進，不可能寄望于單一或有限的途徑。扶貧不但要與“扶志”“扶智”相結(jié)合，還要與“扶業(yè)”相結(jié)合。以提升生計能力為目標，構(gòu)建使貧困人口受益的扶貧機制需要多種措施：針對貧困人口個體，除了提供金融扶持外，還需提供技術(shù)、信息服務(wù)，獎勤罰懶的正向激勵機制；在區(qū)域?qū)用嫔希纳粕嫮h(huán)境需要提高本地經(jīng)濟活力，借助各種產(chǎn)業(yè)幫扶項目，為貧困人口提供就業(yè)、創(chuàng)業(yè)機會，無疑是更為長遠、根本的措施。