防范公共風險

四十年來，是什么在推動中國的財政改革？歸結(jié)起來就是四個字：公共風險。

什么是公共風險？從生活常識來講，如果健康出了問題，可能需要考慮調(diào)整生活方式。同樣，一個國家、一個社會共同體，只有遇到了公共風險，才會想到改革。沒有風險，沒有危機，何必要改革？

因此，財政之所以要改革，意味著在某個階段社會面臨相應(yīng)的公共風險。改革開放以來，我國財政改革實質(zhì)上都是遵循公共風險變化的邏輯而推進的，其變化的脈絡(luò)是從“家貧國窮”的風險到“機會不均”的風險，再到全球公共風險，這也是我國主要公共風險的昨天、今天和明天。

“家貧國窮”的風險逼出了讓利放權(quán)

首先，生存危機是改革開放初期面臨的頭號公共風險。

改革開放初期，中國面臨著“家貧國窮”的公共風險。盡管我們建立了一個完整的工業(yè)體系，自己跟自己比有很大發(fā)展。但在改革開放初期，跟世界其他國家相比，我們整個國家實力不強，吃飯問題都沒有完全解決，可以說是“家貧國窮”。

要應(yīng)對當時的風險，解決缺食少衣的問題，解決吃飯的問題，解決經(jīng)濟效率低下的問題，解決發(fā)展緩慢的問題，要怎么辦？當時就是解放思想，貫徹物質(zhì)利益原則，通過放權(quán)讓利去調(diào)動一切積極因素搞經(jīng)濟建設(shè)，所以這個時期的財政改革重點就是“建設(shè)財政”和“公共財政”，兩者都是要追求效率與增長，努力做大蛋糕。

其次，財政讓利放權(quán)率先打破高度集中的計劃經(jīng)濟體制。

那時候社會各界都在討論中國“球籍”問題，說明大家對國家生存危機有深深的感觸，意識到要通過改革來發(fā)展。財政上通過讓利放權(quán)率先打破高度集中的計劃經(jīng)濟體制，財政改革先行，在高度集中的計劃經(jīng)濟體制上打開一個缺口。當時通過大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品的價格來增加農(nóng)民的收入。到了1985年，我們吃飯的問題基本解決了，當時還討論糧食多了怎么辦。同時，1978年開始對國營企業(yè)放權(quán)讓利、對地方實行“分灶吃飯”。這種放權(quán)讓利至少激活了經(jīng)濟，這就是財政改革所帶來的作用。

第三，財政分權(quán)改革為市場微觀基礎(chǔ)重塑奠基鋪路。

要徹底改變計劃經(jīng)濟體制，發(fā)展社會生產(chǎn)力，唯一的出路就是市場化的改革。所以到了市場化改革的階段，財政改革就不再是放權(quán)，而是分權(quán)。為什么是分權(quán)呢？因為這個時候要重塑市場的微觀基礎(chǔ)，打造市場主體，必須是分權(quán)，就是對市場主體應(yīng)有的權(quán)利全部都要賦予它，這樣才能實現(xiàn)自我發(fā)展，自負盈虧，才能真正成為一個市場主體。從放權(quán)到分權(quán)，這是一個大的跨越。

在八十年代初，放權(quán)經(jīng)常出現(xiàn)一放就過頭了，就亂了，亂了就得收，一收就死，死了以后又放，陷入到“收、放、死、亂”的循環(huán)之中。搞市場經(jīng)濟終于令我們明白，這時候不能采取放風箏的辦法，而是必須確立微觀主體，給它分權(quán)。同時也要調(diào)動地方積極性，也要分權(quán)，所以這時候就有了經(jīng)濟性分權(quán)和行政性分權(quán)，利益主體就多元化了。

利益主體形成了，物質(zhì)利益的原則就真正得到貫徹，通過物質(zhì)利益激發(fā)大家的積極性，包括企業(yè)的積極性、地方的積極性，整個經(jīng)濟社會一盤大棋就活了。這時候政府和市場的關(guān)系就要重新認識，重新構(gòu)建，所以到了分權(quán)的階段。

“機會不均”的公共風險推動權(quán)利和權(quán)力的治理

到了21世紀初，中國成為世界第二大經(jīng)濟體，國家的綜合實力、財政實力都大大增強，但是新的公共風險又凸顯出來，各類經(jīng)濟社會主體機會不均的問題日益突出，“公共財政”轉(zhuǎn)向“現(xiàn)代財政”。財政改革從“放權(quán)”、“分權(quán)”，走向“治權(quán)”。

治理什么呢？就是治理權(quán)利和權(quán)力。這個權(quán)利包括財產(chǎn)權(quán)利，每個人人身的基本權(quán)利，還有公共權(quán)力。對這些權(quán)利的界定，處理好權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系，讓各種權(quán)利，尤其是民事權(quán)利實現(xiàn)平等，同時約束公共權(quán)力，這就是治理的基本內(nèi)容。

怎樣解決機會不均這一巨大的公共風險呢？通過治理來實現(xiàn)。

首先是突破“所有制財政”。

財政要力求“一碗水端平”，所以要統(tǒng)一稅制，所有市場主體在市場上公平競爭，而勞動者作為市場主體，不論在什么樣的所有制企業(yè)里就業(yè)，財政上都應(yīng)當是同等待遇。

其次，融合“城市財政”和“農(nóng)村財政”。

城鄉(xiāng)分治導致二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、二元社會結(jié)構(gòu)和二元財政結(jié)構(gòu)，并形成一個相互嵌套的體系，在市場化改革過程中，二元狀態(tài)一點一點被突破。到上個世紀90年代，財政不能再局限于城市財政，在農(nóng)村也要考慮到給予相應(yīng)的陽光雨露。所以到了21世紀初的時候，財政終于喊出“讓公共財政的陽光普照農(nóng)村”，提出了“基本公共服務(wù)均等化”，二元財政結(jié)構(gòu)開始走向城鄉(xiāng)一體化。

第三，從單純的“經(jīng)濟財政”擴展到“民生財政”。

在中國，約有2億多人的大規(guī)模人口流動，這相當于國外一個國家人口的規(guī)模，這些人的權(quán)利怎么保障呢？財政需要從一個地理靜態(tài)的思維轉(zhuǎn)向人口動態(tài)的思維。應(yīng)該讓公共服務(wù)去找人，讓公共服務(wù)跟著人走，而不是讓人回到原來的戶籍地去找公共服務(wù)。

以上改革實質(zhì)是促進不同群體權(quán)利的平等，是朝著“治權(quán)”的方向前進，這也是為國家治理奠定基礎(chǔ)。

第四，走向“法治財政”。

我們把財政比作是血液，血液有滋養(yǎng)的作用，也有約束的作用。隨著改革深入和社會轉(zhuǎn)型，公共權(quán)力如何行使日益成為一個風險問題。比如我們當前面臨各種各樣的腐敗，腐敗最重要的根源在哪？就是財政制度這個籠子沒有打造好。不僅僅有預算資金的使用不規(guī)范，還涉及到大量國有財產(chǎn)、國有資源，在市場化的過程中，有的就進了個人的腰包。

財政制度這個籠子同時是可以約束公權(quán)的，可以簡單地說，公款是可以約束公權(quán)的。比如說預算，安排的是公款，預算須經(jīng)全國人大批準，批準了以后才能執(zhí)行，如果政府隨意地收與支，意味著沒有得到法律的授權(quán)，是非法的。所以從預算的批準、執(zhí)行來看，一個政府的規(guī)模和政府部門活動的范圍，其實是可以利用公款來約束的。從世界上治理腐敗的經(jīng)驗來看，財政制度這個籠子是極其重要的。要有效約束公權(quán)，必須打造好財政制度這個籠子，建立法治財政，這就是治理公權(quán)。

風險全球化凸顯大國財政作用

首先，風險全球化。到了全球化的時代，風險全球化也凸顯了大國財政的作用，全球公共風險在加速形成，各種各樣的風險撲面而來。我們現(xiàn)在成為世界第二大經(jīng)濟體，樹大招風，面臨的風險更大。所以全球化使地球變成了一個“風險共同體”。在“地球村”，大家在時空上壓縮在一起，同時“地球村”也面臨一個共同的風險，就是全球公共風險。

其次，全球公共風險要求我國財政發(fā)揮大國財政職能。

全球公共風險來臨，要求我國的財政發(fā)揮大國財政的職能。我們就要努力建立大國財政框架，增強全球影響力、協(xié)調(diào)力和示范力，通過全球資源配置，推動全球風險治理，實現(xiàn)全球利益分配，進而化解全球公共風險，引領(lǐng)人類命運共同體的構(gòu)建。財政在其中具有非常重要的作用。

四十年財政改革的邏輯本質(zhì)是風險邏輯，也就是公共風險邏輯。改革開放四十年不同的階段以公共風險為導向的財政改革經(jīng)歷了放權(quán)、分權(quán)、治權(quán)三個階段，也是財政改革的三種形態(tài)，成為計劃經(jīng)濟體制、市場化改革、國家治理改革的突破口和先行軍，牽引整個改革，又為整個改革提供支撐。財政改革與對外開放相互推動，參與全球治理的大國財政職能凸顯，防范全球公共風險，成為新時代財政改革的主題。

（來源：新華網(wǎng)思客。本文系劉尚希院長在“與改革開放同行”系列智庫論壇第四場的演講內(nèi)容）