案不患多而患不均：基層法院隨機(jī)分案制度的局限及其克服

麻涼景

（浙江省臺州市三門縣人民法院，浙江臺州 317100）

何為隨機(jī)分案制度，在法律和規(guī)范性文件中找不到準(zhǔn)確的定義。學(xué)者的研究更多是從隨機(jī)分案的基礎(chǔ)即法官積存案件數(shù)量的角度進(jìn)行分析的，這也是筆者下文論證闡述的前提。隨機(jī)分案制度對司法審判的重要意義不言而喻，尤其是隨著近年來法院“案多人少”矛盾的日益激化和傳統(tǒng)分案模式弊端的日益顯現(xiàn)，越來越多的法院開始嘗試推行隨機(jī)分案制度。2015年2月，《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》就明確指出，在加強(qiáng)專業(yè)合議庭建設(shè)基礎(chǔ)上，實行隨機(jī)分案為主、指定分案為輔的案件分配制度。有鑒于此，筆者嘗試從隨機(jī)分案制度的實踐運行狀況出發(fā)，以期發(fā)現(xiàn)問題并為分案制度改革的具體規(guī)劃設(shè)計提供參考和借鑒。

1 問題透析：隨機(jī)分案制度實踐運行中的局限

隨機(jī)分案是一種公開透明的分案模式，具有有效防止暗箱操作、保證司法公開，排除人員因素干擾、促進(jìn)司法廉潔，公平考核審判績效、激發(fā)辦案熱情，減少案件流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)、提高審判效率等優(yōu)點，但也存在諸多問題或缺陷，有些已在實踐運行中被發(fā)現(xiàn)，有些仍有待于進(jìn)一步被察覺。

1.1 不能有效識別案件的難易程度

案件審理的難易系數(shù)決定著法官所要付出的時間成本、體能消耗和腦力投入。司法裁判形成的關(guān)鍵就在于如何協(xié)調(diào)法律事實與法律規(guī)范之間的矛盾與沖突。疑難案件的審理存在或多或少的不確定性，可能牽扯多方當(dāng)事人、事實模糊不清、法律關(guān)系難易厘定或者法律規(guī)范存在漏洞甚至沖突。這些問題可能單獨出現(xiàn)，也可能同時出現(xiàn)。相較而言，簡單案件的處理或許只要借助司法三段論推理就能快速得出結(jié)論，而無須再考慮其他事實因素或訴諸法律原則、目的。不同類型案件存在審判差異，同一類型案件也可能存在審理難度不可同日而語的區(qū)別。前者如離婚糾紛與醫(yī)療合同糾紛，后者如建設(shè)工程合同案件，若涉及現(xiàn)場勘驗、司法鑒定等不可預(yù)知困難，審理進(jìn)度和審理周期就會受到嚴(yán)重影響，審理難度亦會成幾何級遞增?？梢姲讣愋筒⒉皇菂^(qū)別疑難案件與簡單案件的唯一正解。同樣的，訴訟標(biāo)的大小、當(dāng)事人數(shù)量也無法細(xì)致而準(zhǔn)確地劃分案件的難易權(quán)重。

1.2 能者多勞與均衡分案的沖突

案件隨機(jī)分配制度是根據(jù)法官的案件積存數(shù)量為基準(zhǔn)設(shè)定的，在同一分案規(guī)則下，誰名下存案數(shù)量少，案件就先分配給誰，這樣每一位法官在特定時間段需要處理的案件總數(shù)就能保持相對平衡。制度預(yù)設(shè)的初衷無疑是美好的，但實際運行過程中可能出現(xiàn)的異化或偏離值得深思，這也是很多法官在充分了解隨機(jī)分案分配原理后不約而同表達(dá)了一種擔(dān)憂：如果辦案效率高，積存案數(shù)量少，案件就先分配，如此反復(fù)，是否會陷入案件處理越快，分到新案數(shù)量越多的惡性循環(huán)，是否會重蹈指定分案模式下有的法官超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，有的法官輕松自在所謂“能者多勞”的覆轍。從公平角度出發(fā)，法官的心理隱憂不無必要。既然無法改變審判績效考核標(biāo)準(zhǔn)，那么人均受理案件數(shù)和案件類型就應(yīng)該保持一致，最起碼維持相對的均衡。趨利避害是人的本性，法官同樣如此。為了少辦案，少收新案，出現(xiàn)故意消極怠工，降低辦案效率，使案件數(shù)量永遠(yuǎn)保持高存量現(xiàn)象也就不難理解。有學(xué)者指出，隨機(jī)分案建立在法官存案數(shù)量基礎(chǔ)上，法官可能會利用審判的復(fù)雜性，以及與管理者掌握的審判進(jìn)程信息不對稱的優(yōu)勢，采取慢結(jié)案、少結(jié)案甚至結(jié)案不及時報結(jié)的方法，達(dá)到減少新收案量的目的。若真出現(xiàn)上述情況，一方面極大挫傷法官辦案的積極性，懈怠、消極的情緒會蔓延甚至傳染整個職業(yè)群體，采用積壓拖沓方式處理案件將成為普遍做法，另一方面亦對正常的審判秩序構(gòu)成沖擊，嚴(yán)重影響審判效率和案件質(zhì)量。

1.3 二次變更與一次分案的摩擦

審判是開放、動態(tài)的，在案件審理過程中，遇有特殊情形，如回避、工作調(diào)動、生病出差等，更換法官難以避免，這是任何分案機(jī)制都會出現(xiàn)的不可預(yù)測情形。隨機(jī)分案之所以替代人工分案，是因為在防止舞弊方面，軟件永遠(yuǎn)比人更值得信賴，這正是法官職業(yè)群體希望看到的應(yīng)然狀態(tài)。但實然狀態(tài)卻隱含著另一重?fù)?dān)憂：實踐操作過程中，在隨機(jī)分案后，把關(guān)不嚴(yán)，任意解釋特殊情形，沒有具體明確、正當(dāng)合理的理由，就隨意二次變更法官。如江蘇某法院，在實施隨機(jī)分案后，法官二次變更現(xiàn)象嚴(yán)重，2010年度變更比例達(dá)9.99%。筆者認(rèn)為，二次變更比例過高有以下二方面原因：一是變更理由把控不嚴(yán)。案件變更需要有法定理由，沒有正當(dāng)理由不允許更換，而有些法院漠視隨機(jī)分案價值，對變更理由失之以寬，單純從“方便辦案”角度出發(fā)，或籠統(tǒng)以“工作需要”為由隨意變更。二是變更程序失范。案件系統(tǒng)分配后，法官有正當(dāng)理由不適宜繼續(xù)承辦該案的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照變更程序辦理變更手續(xù)并經(jīng)相關(guān)部門負(fù)責(zé)人或分管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，而不是未經(jīng)審批、未經(jīng)同意徑行變更。在復(fù)雜審判現(xiàn)實面前，絕對的隨機(jī)分案并不可取，如果案件二次變更運用恰當(dāng)，是對隨機(jī)分案功能的有益補(bǔ)充。但一旦遭到濫用，隨機(jī)分案制度將形同虛設(shè)。

2 理論證成：隨機(jī)分案制度可能路徑的探微

2.1 主體：案件應(yīng)隨機(jī)分配到個人還是合議庭

案件是隨機(jī)分配到法官還是合議庭，是值得法律人深思的問題。依照人民法院組織法及最高人民法院《關(guān)于人民法院合議庭工作的若干規(guī)定》，人民法院審理案件實行合議制度，合議庭是最基本的審判組織形式?；诖?，有學(xué)者提出，不如將案件分到由三名以上的法官組成的專業(yè)合議庭或相對固定的合議庭，再根據(jù)案件復(fù)雜程度決定是否適用獨任制審理和確定具體法官。制度設(shè)想很美好，但并不契合基層司法現(xiàn)狀，隨機(jī)分案到個人顯然更適合基層法院實踐需要，原因有三：（1）受制于審理環(huán)境、審判職能及審級制度，基層法院受理案件的大多數(shù)是簡單案件，可采用獨任制方式審理，只有少數(shù)案件才需要組成合議庭。以民事審判為例，《中華人民共和國民事訴訟法》第一百五十七條就規(guī)定，對于事實清楚，權(quán)利、義務(wù)關(guān)系明確，爭議不大的簡單的民事案件適用簡易程序。相較于分案到合議庭，簡單案件直接確定法官以簡易程序立案更為直接、方便。（2）案件先隨機(jī)分給合議庭，再由合議庭內(nèi)部根據(jù)相應(yīng)規(guī)則確定具體法官，本質(zhì)上與傳統(tǒng)的分案模式即“立案庭——業(yè)務(wù)庭——法官”并無區(qū)別，只不過是將業(yè)務(wù)庭換成合議庭。那么在合議庭內(nèi)部又如何實現(xiàn)案件合理分配，會不會出現(xiàn)合議庭成員相互推諉或忙閑不均等現(xiàn)象，又是個問題。在社會轉(zhuǎn)型期，利益多元、風(fēng)險高發(fā)、政策頻調(diào)等多重因素引發(fā)的深層次糾紛主要集中在基層社會，而忽視這個前提，再完善的制度都是空想，內(nèi)在精神和法律價值只有滿足實際審判活動才能得以檢驗。

2.2 范圍：案件在同類抑或不同類之間隨機(jī)分配

案件隨機(jī)分配在何種程度上展開，涉及隨機(jī)的范圍，爭論的聲音較多，但主要集中于以下兩種模式的討論與比較：第一種認(rèn)為應(yīng)顛覆傳統(tǒng)刑事、民事、行政案件的審判分類，案件在全院范圍內(nèi)隨機(jī)分案，不再進(jìn)行區(qū)分；第二種則認(rèn)為需打破目前民事案件由不同審判業(yè)務(wù)庭審理的設(shè)置，將案件分為刑事、民事、行政三大板塊，案件僅在同一板塊范圍內(nèi)進(jìn)行隨機(jī)分配。上述兩種模式在實踐中或許都可能推行，但從法官的整體素質(zhì)和司法傳統(tǒng)角度考慮，后者更能實現(xiàn)效果與實踐的統(tǒng)一。（1）自刑事、民事和行政三大訴訟法律體系建立以來，三者分別立案管轄已成為約定俗成的審判定律，打破三者之間的分類，違法法院組織法，會使法院內(nèi)部審批庭之間管轄的獨立性受到動搖。（2）人的精力是有限的，而法律知識浩如煙海，每位法官不可能都成為全能型的法律專家，能在一個或某幾個領(lǐng)域做到相對精通已屬鳳毛麟角。隨著社會分工的不斷精細(xì)化及社會生產(chǎn)的高度技術(shù)化，法律亦朝精密化、專業(yè)化方向發(fā)展，故與其因精力平均分散而成為“平庸的全才”，不如專下心好好經(jīng)營成為“卓越的專才”，這才是切合實際的考慮和明智的選擇。

3 現(xiàn)實出路：基層法院隨機(jī)分案制度局限性的克服

基層法院隨機(jī)分案制度之所以具有以上局限，一是源于隨機(jī)分案軟件自身的技術(shù)局限，二是由于隨機(jī)分案模式與審判管理思維的沖突。無論是前者還是后者，都有克服的必要，也有克服的可能。

3.1 設(shè)定案量區(qū)間：實現(xiàn)隨機(jī)分案的相對均衡

隨機(jī)分案不可能保證每位法官辦案數(shù)量的絕對均等，法官設(shè)想的完全平均主義愿景并非制度設(shè)立的目的，這種分配模式也無益于緩解目前基層法院面臨的司法壓力。鑒于法官對未來工作超負(fù)荷運轉(zhuǎn)始終存有顧慮，為消除他們的擔(dān)憂，可從兩個方面著手來保障隨機(jī)分案的相對均衡。

考慮不同法官的辦案指標(biāo)?，F(xiàn)實狀態(tài)下，院庭領(lǐng)導(dǎo)除了需要承辦和參與案件審理外，還承擔(dān)著審判管理監(jiān)督和司法行政管理事務(wù)等多重角色，相應(yīng)的要求他們每年審結(jié)的案件數(shù)量與其他法官保持一致或等量齊觀并無可能?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于加強(qiáng)各級人民法院院庭長辦理案件工作的意見（試行）》規(guī)定，基層人民法院院長辦案量應(yīng)當(dāng)達(dá)到本院法官平均辦案量的5%-10%，其他入額院領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)達(dá)到本院法官平均辦案量的30%-40%，庭長每年辦案量應(yīng)當(dāng)達(dá)到本部門法官平均辦案量的50%-70%?？紤]到隨機(jī)分案系以法官積存案件數(shù)量為基礎(chǔ)而優(yōu)先自動分配，故在設(shè)計分案軟件時要考量不同法官辦案數(shù)量的差異，特別是院庭長的案件數(shù)量限制，避免出現(xiàn)因未結(jié)案數(shù)量少而將案件都分配給他們的現(xiàn)象。

以“標(biāo)準(zhǔn)量”為基礎(chǔ)，以“飽和量”為上限。我們倡導(dǎo)的均衡分案是通過對案件的積存、新收和結(jié)案的適量控制以達(dá)到結(jié)收案比例保持在一個相對合理的幅度范圍內(nèi)?！皹?biāo)準(zhǔn)量”是法官每年需要辦理的最低案件量。它以法院上一年度收案量以基準(zhǔn)，以前三年收案量年增長率為系數(shù)，計算下一年度法院的收案量，在此基礎(chǔ)上，再根據(jù)法院法官的數(shù)量及他們每年需要辦理的案件比例，預(yù)測每一位法官下一年度需要處理的案件數(shù)量。“基礎(chǔ)量”數(shù)值是每一位法官必須要辦理的案件數(shù)，若未能完成，則全院未結(jié)案件量將處于積壓狀態(tài)，故從解決基層法院收案數(shù)不斷增長的矛盾角度出發(fā)，“基礎(chǔ)量”是不允許突破的“下限”。“飽和量”一般用全年有效辦案時間（法定工作天數(shù)×每天有效工作時間－非辦案耗時）除以個案耗時進(jìn)行計算，由于受法官司法能力、信息化程度、案件難易程度、審判輔助人員配置等諸多因素影響，“飽和量”并非是一個恒定的數(shù)值，但其反映的是一定時間內(nèi)法官即將達(dá)到職業(yè)枯竭的臨界狀態(tài)下所能辦理的最多案件數(shù)。（5）法官的正常工作效率和能力是有限的，不可能分多少案件，就能結(jié)多少案件，“飽和量”以法官身心承受極限為界限，越過該界限，法官將處于超負(fù)荷運轉(zhuǎn)疲勞狀態(tài)，長此以往身心健康必然受到嚴(yán)重影響，因此“飽和量”是不能突破的“上限”。

3.2 限制指定分案：嚴(yán)控分案案件二次變更

隨機(jī)分案自身存在著難以克服的弊端，比如筆者上文提及的無法靈活識別案件的具體情況，選擇出最佳的法官等，這些局限性制約了隨機(jī)分案功能的有效發(fā)揮，而指定分案可成為其必要的有益補(bǔ)充。既然是例外和補(bǔ)充，在實際操作中就應(yīng)該嚴(yán)格把控，以最大限度維護(hù)隨機(jī)分案制度的權(quán)威。筆者建議，可從以下幾個方面加以控制：（1）限定案件申請變更理由。只有出現(xiàn)下列情形之一，致使法官不能或不適宜繼續(xù)審理具體個案時，才可以變更案件承辦人：1）因出現(xiàn)法定回避事由需要回避的；2）因工作調(diào)動、出差、學(xué)習(xí)、健康、孕產(chǎn)等客觀原因離崗或需脫崗較長時間的；3）因案情重大、疑難復(fù)雜、有較大社會影響或者同類型系列案件或者案件相互之間存在關(guān)聯(lián)等特殊情形的。（2）理順案件管理職責(zé)。在現(xiàn)有“立審分離”的制度框架下，分案工作是立案部門的工作職責(zé)，由其統(tǒng)一按照隨機(jī)原則分配案件是完全可行的，也能保證分案效率。但分案工作并不僅局限于立案，還涉及案件的運行和管理。立案部門由于自身職能的限制，難以有效地對案件變更進(jìn)行實質(zhì)性審查。相較之下，審判管理部門承擔(dān)審判運行、案件質(zhì)效、均衡結(jié)案等日常管理職能，由其負(fù)責(zé)案件變更審查更為有利。

3.3 加強(qiáng)監(jiān)督管理：建立分案情況內(nèi)部公示制度

內(nèi)部公開是司法公開的有機(jī)組成部分。建立分案情況內(nèi)部公示制度，可以增加分案工作的透明度，防止人為因素對分案環(huán)節(jié)的滲透與干擾，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約，滿足法官自身對公平的需要。依照大陸法系國家普遍實行的“法定法官”原則，按預(yù)先確定的一般規(guī)則分案是法官取得個案審理權(quán)的合法來源，原告抑或是被告都不得自主選擇特定的法官以審理自己的索賠或訴請。而在我國，除了法定回避事由可以申請變更法官以外，法律并沒有賦予當(dāng)事人在其他情形下可以選擇法官的權(quán)利，故分案情況不屬于法定公開范圍，暫時還是在內(nèi)部公開為宜。首先，應(yīng)當(dāng)將案件隨機(jī)分配的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序，案件變更適用情形等予以公示，讓法官充分了解隨機(jī)分案制度的相關(guān)內(nèi)容，從而心中有數(shù)。其次，要將隨機(jī)分案情況在法院內(nèi)部進(jìn)行公示。可采用每月月初定期公示方式，將每位法官上一月新收案量、結(jié)案量，累積收案量、結(jié)案量及未結(jié)存案量等材料予以公示，最大限度降低人為干預(yù)分案問題的出現(xiàn)，也便于法官了解其他人員的案件收結(jié)情況。