解析加拿大特魯多政府對華政策*

張笑一

加拿大自由黨領(lǐng)袖賈斯汀·特魯多于2015年11月上任，成為現(xiàn)任加拿大總理。根據(jù)2018年1月發(fā)布的最新調(diào)查①Nanos Weekly Tracking, Ending on 29 December 2017, Released on 3 January 2018, https://assets.nationalnewswatch.com/wp-content/uploads/2018/01/03061401/20171229-Political-Package-Eng.pdf. (上網(wǎng)時間：2018年1月29日)，特魯多及自由黨的支持率仍高居民意榜首?？梢灶A(yù)見，在2019年加拿大大選中，特魯多領(lǐng)導(dǎo)的自由黨仍極有可能再度勝出。特魯多上任以來，加拿大政府在對華政治文化關(guān)系、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系以及全球治理等領(lǐng)域均出臺了一系列新的政策，表明了一些新的態(tài)度。如果特魯多連任，就意味著在未來一個時期，加拿大對華政策很可能具有連續(xù)性和穩(wěn)定性，因此，對現(xiàn)有的加拿大對華政策進(jìn)行回顧和解析將有助于把握未來中加關(guān)系的發(fā)展態(tài)勢。本文擬首先對特魯多政府的對華政策進(jìn)行回顧，接著深入剖析這些政策的成因，然后分析加中關(guān)系所面臨的挑戰(zhàn)，并在此基礎(chǔ)上對加拿大對華政策的發(fā)展走勢和中國處理對加關(guān)系的策略作出初步判斷。

一、特魯多政府對華政策：積極接觸與深度合作

在特魯多上任兩年多的時間里，加拿大政府對中國的態(tài)度整體上友好熱忱，采取了積極接觸并謀求深度合作的政策取向。在政治文化關(guān)系上，加拿大官方外交和民間外交多軌齊下，與中國政府在不同領(lǐng)域的交流機(jī)制全面開啟。在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系上，特魯多向中國的商界傳遞了特別友好的信息，并幫助來加投資的中國企業(yè)免受政治因素干擾。在全球治理上，加拿大與中國的合作進(jìn)一步加深。

第一，政治文化關(guān)系方面，雙邊交流系統(tǒng)化、機(jī)制化。特魯多總理上任以后，加中兩國的政治文化交流呈現(xiàn)出系統(tǒng)深入的發(fā)展態(tài)勢。其一是官方交流和民間交流相得益彰。在官方層面，加拿大聯(lián)邦政府和地方政府對來華交流態(tài)度積極。2016年8月加拿大總理特魯多訪華，2017年7月加拿大總督約翰斯頓訪華，2017年12月特魯多總理再次訪問中國。在加拿大中央政府的帶動下，安大略省、阿爾伯塔省、不列顛哥倫比亞省等代表團(tuán)陸續(xù)訪華。在民間層面，中國已成為赴加旅游和留學(xué)的最重要的來源國，在特魯多政府的積極努力下，2018年被定為“中加旅游年”，兩國還簽署了《中國教育部和加拿大外交、貿(mào)易和發(fā)展部關(guān)于教育合作的諒解備忘錄》，旨在推動更多中國人赴加旅游和留學(xué)。2017年11月，特魯多政府在原有的北京、上海、廣州、重慶、香港5個簽證中心的基礎(chǔ)上，正式啟動在南京、成都、杭州、沈陽、昆明、濟(jì)南、武漢增設(shè)的7個簽證中心，為中國人訪加提供便利。其二是兩國之間簽署了十余項重要協(xié)定，內(nèi)容涉及農(nóng)產(chǎn)品出口、貿(mào)易統(tǒng)計、旅游合作、科技創(chuàng)新、民航安排、教育合作、文化交流、公園管理、拍攝電影、養(yǎng)老政策、追繳資產(chǎn)、打擊犯罪、邊境安全等多個領(lǐng)域。

兩國政府間交流機(jī)制的全面開啟成為兩國政治文化關(guān)系持久發(fā)展的保證。2016年9月中國總理李克強對加拿大的回訪標(biāo)志著中加總理年度對話機(jī)制正式啟動。2017年4月，中國國務(wù)院副總理汪洋在北京與來訪的加拿大財政部長莫諾、國際貿(mào)易部長尚帕涅共同啟動中加經(jīng)濟(jì)財金戰(zhàn)略對話機(jī)制，以增進(jìn)雙方在事關(guān)兩國和全球的戰(zhàn)略性、長期性、全局性經(jīng)濟(jì)議題上的協(xié)調(diào)，擴(kuò)大兩國貿(mào)易、投資、金融、科技、清潔能源、基礎(chǔ)設(shè)施、旅游等領(lǐng)域的合作。2016年9月，中共中央政法委員會秘書長汪永清與加拿大總理國家安全顧問丹尼爾·讓在北京啟動了中加高級別國家安全與法治對話機(jī)制，雙方就反恐、網(wǎng)絡(luò)安全與打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、打擊跨國有組織犯罪、執(zhí)法事務(wù)、領(lǐng)事事務(wù)，以及司法與法治交流等領(lǐng)域的合作進(jìn)行了深入磋商，發(fā)布《首次中加高級別國家安全與法治對話聯(lián)合聲明》，兩國有望盡快啟動中加《引渡條約》和《被判刑人移管條約》等相關(guān)事項的討論。兩國之間還建立了外長年度會晤機(jī)制，兩國外長已經(jīng)分別于2016年6月和2017年8月進(jìn)行了兩次會晤。2017年12月特魯多總理訪華還開啟了兩國氣候變化部長級對話和清潔能源部長級對話，進(jìn)一步推進(jìn)了兩國對話機(jī)制的深入與發(fā)展。

第二，經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系方面，特魯多親力親為，力排政治因素干擾。加拿大著力推動加中經(jīng)貿(mào)往來的熱忱直接地表現(xiàn)在特魯多總理與中國商界的親自互動。2016年10月，中國企業(yè)家俱樂部50名企業(yè)家訪問加拿大，受到特魯多總理的親切接見。特魯多與阿里巴巴集團(tuán)董事局主席馬云數(shù)次會面并深度交流。2017年12月特魯多總理訪華期間，選擇新浪總部作為第一站，之后又與京東集團(tuán)董事局主席劉強東會面。所有這些都向中國商界傳遞著友好的信息和歡迎的態(tài)度。

特魯多對中國來加投資的鼓勵態(tài)度突出表現(xiàn)為使中國投資項目免受加拿大“國家安全審查”的干擾。“國家安全審查”是加拿大政府根據(jù)《關(guān)于投資的國家安全審查條例》(National Security Review of Investments Regulations，是《加拿大投資法》的補充規(guī)定)對被認(rèn)定為有可能威脅加拿大國家安全的外國投資進(jìn)行的審查。其審查期至少45天、多則90天，并可能面臨被禁止的結(jié)果。*Government of Canada, “Guidelines on the National Security Review of Investments”, December 19，2016, http://www.ic.gc.ca/eic/site/ica-lic.nsf/eng/lk81190.html. (上網(wǎng)時間：2018年1月29日)由于法令并未對何謂“國家安全”作出明確規(guī)定，因而該審查具有較強的主觀性，甚至可能成為對來加投資的一種政治干擾因素。中國的昂納科技集團(tuán)對加拿大ITF公司的收購案*Steven Chase, “Liberals Reverse Harper Cabinet Order to Unwind Chinese Takeover Deal”,January 9 ， 2017, https://beta.theglobeandmail.com/news/politics/liberals-reverse-harper-cabinet-order-to-unwind-chinese-takeover-deal/article33560076/?ref=http://www.theglobeandmail.com&. (上網(wǎng)時間：2018年1月29日); Steven Chase, “CSIS, Defence Warned Ottawa on China Laser Technology Deal”, January 23 ，2017, https://beta.theglobeandmail.com/news/politics/csis-department-of-national-defence-warned-ottawa-on-china-deal/article33699963/?ref=http://www.theglobeandmail.com&. (上網(wǎng)時間：2018年1月29日)以及中國海能達(dá)公司對加拿大諾賽特(Norsat)的收購案*Robert Fife & Steven Chase, “Trudeau Says National Security Not Jeopardized by China Takeover of Norsat”, June 27， 2017, https://beta.theglobeandmail.com/news/politics/trudeau-says-chinese-takeover-of-tech-firm-is-fine-despite-pentagon-concerns/article35475650/. (上網(wǎng)時間：2018年1月29日)正是由于特魯多總理排除了“國家安全審查”的干擾才得以順利完成的。

位于魁北克省蒙特利爾市的ITF公司擁有軍用激光技術(shù)。2015年7月，哈珀政府對此收購案進(jìn)行國家安全審查，并以傷害國家安全為由否決此項收購。據(jù)熟悉此項審查的人士透露，哈珀政府的主要顧慮與昂納科技集團(tuán)的所有權(quán)有關(guān)——該集團(tuán)有1/4股份屬于中國電子信息產(chǎn)業(yè)集團(tuán)的一家子公司，因而被認(rèn)為受到中國政府的控制。2016年11月，特魯多政府對此案進(jìn)行重新審查，駁回哈珀政府的決定，并給該項收購案開了綠燈。雖然加拿大安全情報局(Canadian Security Intelligence Service)對此舉持反對態(tài)度，但并未動搖特魯多政府的決定。 2017年初，中國海能達(dá)公司提出對溫哥華高科技公司諾賽特進(jìn)行全資收購。諾賽特?fù)碛行l(wèi)星通信技術(shù)，其客戶包括美國國防部、美國海軍陸戰(zhàn)隊、美國陸軍、波音公司、北大西洋公約組織、加拿大空域管制機(jī)構(gòu)等。美國國防部對此項收購戒心重重，啟動了對其與諾賽特的所有商業(yè)項目的審查；加拿大國內(nèi)輿論也呼吁對此項目實施國家安全審查。然而特魯多對此的回應(yīng)是：“如果我們不是確信(這項收購)對于國家安全沒有威脅，我們不會依照《加拿大投資法》同意此類投資?！?Robert Fife & Steven Chase, “Trudeau Says National Security Not Jeopardized by China Takeover of Norsat”, June 27， 2017, https://beta.theglobeandmail.com/news/politics/trudeau-says-chinese-takeover-of-tech-firm-is-fine-despite-pentagon-concerns/article35475650/. (上網(wǎng)時間：2018年1月29日)由于特魯多政府堅持此案不須經(jīng)過冗長的國家安全審查，此項收購得以在2017年7月順利完成。

第三，全球治理方面，深化與中國的合作。特魯多總理在上任后約一個月時間內(nèi)就與中國國家主席習(xí)近平在二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人第十次峰會、亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會、聯(lián)合國氣候變化會議等全球治理的機(jī)制積極會面。2016年8月，加拿大不顧美國反對正式申請加入亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，體現(xiàn)了特魯多政府對中國領(lǐng)導(dǎo)的這項具全球意義的區(qū)域治理議程的有力支持。在《中華人民共和國和加拿大聯(lián)合聲明》中，雙方一致認(rèn)為，擴(kuò)展在地區(qū)和全球問題上的合作符合兩國共同利益，雙方?jīng)Q定加強在聯(lián)合國、亞太經(jīng)合組織、東盟地區(qū)論壇等多邊組織中的溝通與協(xié)調(diào)。*《中華人民共和國和加拿大聯(lián)合聲明》，中國外交部，2016年9月24日，詳見：http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1400270.shtml.(上網(wǎng)時間：2018年1月29日)2017年12月特魯多訪華期間，中加兩國還發(fā)表了《中國-加拿大氣候變化和清潔增長聯(lián)合聲明》，雙方承諾采取一致行動，向低碳和氣候適應(yīng)型的經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型，并重申《巴黎協(xié)定》不可逆轉(zhuǎn)且不能被重新談判。這些都表明中加兩國在全球治理領(lǐng)域的合作正在加深。

二、特魯多政府對華政策的成因解析

特魯多總理的對華政策有著深遠(yuǎn)的歷史淵源，其既源于加拿大作為“貿(mào)易之邦”和“中等強國”的定位，又延續(xù)了二戰(zhàn)后加拿大的外交文化以及對中國的外交傳統(tǒng)。同時，特魯多的對華政策也有著明顯的現(xiàn)實原因。而美國特朗普總統(tǒng)的反常舉措對加拿大的對華政策形成刺激，中國的崛起也成為加拿大制度對華政策的重要考慮因素。

第一，是作為“貿(mào)易之邦”和“中等強國”的利益與訴求。加拿大自建國以來就是一個“貿(mào)易之邦”。*Michael Hart, A Trading Nation: Canadian Trade Policy from Colonialism to Globalization, Vancouver, University of British Columbia Press, 2003.現(xiàn)今加拿大的進(jìn)出口貿(mào)易涉及原料、產(chǎn)品、服務(wù)等各個行業(yè)，產(chǎn)值約占其國民生產(chǎn)總值的一半以上。發(fā)展對外貿(mào)易成為加拿大的核心國家利益，加拿大外交的核心任務(wù)之一就是廣泛建立友好關(guān)系，助推本國國際貿(mào)易的發(fā)展。這從加拿大外交部的命名中可見一斑。自1993年開始加拿大的外交部就與國際貿(mào)易部合并為一個機(jī)構(gòu)，稱“外交事務(wù)與國際貿(mào)易部”(Department of Foreign Affairs and International Trade)，2015年后該部經(jīng)過整合更名為“外交、貿(mào)易和發(fā)展部”(Department of Foreign Affairs, Trade and Development)*賈斯汀·特魯多上任后，該部對公眾使用“加拿大全球事務(wù)部”(Global Affairs Canada)這一名稱，但其法定名稱仍然是“外交、貿(mào)易和發(fā)展部”，詳見http://www.tbs-sct.gc.ca/hgw-cgf/oversight-surveillance/communications/fip-pcim/reg-eng.asp.(上網(wǎng)時間：2018年1月29日)。發(fā)展貿(mào)易歷來都是加拿大發(fā)展對華關(guān)系的最重要的動力。早在20世紀(jì)60年代，保守黨迪芬貝克政府(1957～1963年)為了加拿大西部小農(nóng)場主的利益，向社會主義中國大量出售小麥。在皮埃爾·特魯多決意與中國建交時，他對“新中國的潛在的實力”*J. L. Granastein and Robert Bothwell, Pirouette: Pierre Trudeau and Canadian Foreign Policy, Toronto, University of Toronto Press, 1990, p. 179.極具信心，小麥貿(mào)易也再次成為一個現(xiàn)實的動力。*Allan Gotlieb, “Romanticism and Realism in Canada’s Foreign Policy”, Benefactor’s Lecture 2004, Toronto, C. D. Howe Institute, 2004, p. 16.20世紀(jì)90年代，時任加拿大保守黨總理馬爾羅尼不顧美國等西方國家對中國的制裁，曾一度宣稱要將人權(quán)問題與貿(mào)易掛鉤，但并未實施。當(dāng)馬爾羅尼因此在議會中受到質(zhì)疑時，他回應(yīng)道，如果將兩者掛鉤，“加拿大(對中國的)商業(yè)基礎(chǔ)就不存在了”*Brian Mulroney, Hansard, 3rd Session, 34th Parliament, Vol. III, October 21，1991, p.3729; p.3734.。隨后，克雷蒂安政府更組建了由政商界人士組成的大規(guī)模經(jīng)貿(mào)代表團(tuán)“加拿大隊”(Team Canada)于1994年、1996年、1998年、2001年多次訪華，其中2001年的“加拿大隊”達(dá)600人之多。

特魯多也不例外，他將發(fā)展對外貿(mào)易作為為中產(chǎn)階級創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會、增加國民收入的重要途徑，并點明需要發(fā)展與包括中國在內(nèi)的新興市場的出口。*Liberal Party of Canada, A New Plan for a Strong Middle Class, 2015, pp. 66-67, https://www.liberal.ca/backgrounders/. (上網(wǎng)時間：2018年1月29日)特魯多對加拿大作為一個“貿(mào)易之邦”的清醒認(rèn)識使得他愿意打造與中國全面深入的長期穩(wěn)定關(guān)系、并親自助推中國對加拿大的貿(mào)易發(fā)展。

特魯多政府愿意與中國攜手共赴全球治理事業(yè)的初衷與加拿大作為“中等強國”的定位一脈相承。加拿大在二戰(zhàn)后的國際政治中將自己定位為“中等強國”，這一概念是加拿大因應(yīng)二戰(zhàn)后以聯(lián)合國為核心的全球治理形勢而發(fā)明的，目的是通過這一居于大國和小國中間的類別來彰顯自己在全球治理中不挑戰(zhàn)大國但是高于小國的定位和影響力。*Adam Chapnick, The Middle Power Project: Canada and the Founding of the United Nations, Vancouver, University of British Columbia Press, 2006.“中等強國”的定位與全球治理領(lǐng)域的發(fā)展趨勢密不可分，其原因有二。其一，“中等強國首要的國家利益在于一個有序的、可預(yù)見的、能夠給那些居于統(tǒng)治地位的強權(quán)國家的野心和行為設(shè)定一些邊界的國際環(huán)境”*Robert Cox, “Middlepowermanship, Japan, and Future World Order”, International Journal, Autumn 1989, p. 824.。作為中等強國的加拿大是二戰(zhàn)后國際制度的主要建設(shè)者之一，從聯(lián)合國到七國集團(tuán)再到二十國集團(tuán)，加拿大對所有這些最重要的國際組織的建立和發(fā)展都起到了不可或缺的作用。加拿大之所以熱衷于國際制度建設(shè)，是因為它認(rèn)為，國際制度能夠給強國一定的限制，使得國際社會對于中等強國更加有利、更加安全。如前文所述，加拿大愿意與中國合作捍衛(wèi)業(yè)已成形的《巴黎協(xié)定》這一國際制度，就是在直接回?fù)籼乩势账岢龅闹匦抡勁小栋屠鑵f(xié)定》的主張。其二，加拿大參與全球治理進(jìn)程也是源于一種“社會學(xué)”的需求：加拿大希望與各國建立連接、進(jìn)一步社會化、伸張道德、建設(shè)國際社會共同體等。*John J. Kirton & Michael Trebilcock eds., Hard Choices, Soft Law: Voluntary Standards in Global Trade, Environment and Social Governance, New York, Routledge, 2016, pp. 3-32.加拿大一直將中國視為國際社會的重要成員，自20世紀(jì)70年代起就積極將中國納入各個國際組織和各項全球治理的議程?，F(xiàn)任特魯多政府也不例外，加拿大加入亞投行、積極參與亞洲區(qū)域治理就與此密切相關(guān)。

第二，是“自由現(xiàn)實主義”的外交文化和對華外交傳統(tǒng)。加拿大學(xué)者金·諾賽爾(Kim Nossal)曾表示，二戰(zhàn)以后加拿大的外交文化的核心是“自由現(xiàn)實主義”(liberal realism)*Kim Richard Nossal, “Right and Wrong in Foreign Policy 40 Years on: Realism and Idealism in Canadian Foreign Policy”, International Journal, Vol. 62, No. 2, Spring 2007, p. 269.?，F(xiàn)實主義是對實際利益的追逐，自由主義原則具體表現(xiàn)為：反對將所謂正統(tǒng)強加給所有人和所有國家，認(rèn)為政治系統(tǒng)雖然多樣但有可能改善，這種改善只能由政治實體之間的平等協(xié)商或者在國際社會建立規(guī)則和制度來實現(xiàn)。*同上, pp. 269-270.在這種自由現(xiàn)實主義思想的影響之下，加拿大對華外交政策形成了較為穩(wěn)定的傳統(tǒng)：注重經(jīng)貿(mào)合作、積極接觸、友好相處，將中國納入國際體系以謀求對中國的漸進(jìn)式影響。由于加拿大自由黨的黨派理念與上述自由主義思想一脈相承，所以特魯多政府順理成章地將這種對華外交傳統(tǒng)發(fā)揚光大。但事實上，自中加正式建交以來，加拿大歷屆政府*由于克拉克領(lǐng)導(dǎo)的進(jìn)步保守黨政府(1979年6月至1980年3月)、特納領(lǐng)導(dǎo)的自由黨政府(1984年6月至9月)、坎貝爾領(lǐng)導(dǎo)的進(jìn)步保守黨政府(1993年6月至11月)在任時間太短，在此不做詳述。的對華政策幾乎均體現(xiàn)了這種基本取向，在這一點上各屆政府之間并無明顯的黨派區(qū)別。

如前文所述，幾乎加拿大的歷任政府都注重發(fā)展對華貿(mào)易，加拿大歷任總理對華外交的自由主義傾向也十分突出?，F(xiàn)任特魯多總理的父親皮埃爾·特魯多總理(自由黨政府，1968～1979、1980～1984年在任)不懼冷戰(zhàn)期間來自西方資本主義陣營的壓力，在1970年與中華人民共和國建立正式外交關(guān)系*B. Michael Frolic, “The Trudeau Initiative”, in Paul M. Evans & B. Michael Frolic eds., Reluctant Adversaries: Canada and the People’s Republic of China, 1949-1970, Toronto, University of Toronto Press, 1991, pp. 189-261.、成為西方陣營中首個與社會主義中國建交的國家。加拿大還不遺余力地幫助中華人民共和國獲得聯(lián)合國的代表席位*Don Page, “The Representation of China in the United Nations: Canadian Perspectives and Initiatives, 1949-1971”, in Paul M. Evans & B. Michael Frolic eds., Reluctant Adversaries: Canada and the People’s Republic of China, 1949-1970, Toronto, University of Toronto Press, 1991, pp. 73-105.。馬爾羅尼總理(進(jìn)步保守黨政府，1984～1993年在任)面對中國在改革開放初期所釋放出來的巨大經(jīng)濟(jì)活力和經(jīng)濟(jì)潛力，將發(fā)展貿(mào)易作為對華政策的首要目標(biāo)。20世紀(jì)90年代受兩國政治因素沖擊，加拿大政府對中國政府的援助和互動雖有所縮減，但都以不傷害對華貿(mào)易為限，以不在國際社會孤立中國為限*Department of External Affairs, “China and Canada in the Months Ahead”, Statements and Speeches, 89/18, June 30, 1989.?？死椎侔部偫?自由黨政府，1993～2003年)時期是中加關(guān)系的“黃金十年”*作者對中國駐加拿大大使梅平(1998～2005在任)的訪談，2009年9月。，克雷蒂安總理率團(tuán)頻繁訪華，雙邊對話機(jī)制全面開放，雙邊合作碩果累累。馬丁總理(自由黨政府，2003～2006年)與中國政府一道將中加關(guān)系提升為“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，并將中國列為其籌劃成立的“二十國集團(tuán)”的核心成員。

2006年利用馬丁政府的丑聞而上位的保守黨領(lǐng)袖哈珀(2006～2015年在任)是個例外。他和他的外交團(tuán)隊幾乎毫無外交經(jīng)驗，對加拿大的外交理念和對華外交傳統(tǒng)也很無知。哈珀政府是中加建交以來唯一一屆出于意識形態(tài)原因而未能深入發(fā)展對華關(guān)系的政府。在哈珀上任初期，他高調(diào)批評中國的人權(quán)狀況、授予達(dá)賴?yán)铩皹s譽公民”稱號、并拒絕訪華。隨著哈珀2009年的首次訪華，中加關(guān)系得到改善，然而意識形態(tài)問題始終是哈珀政府發(fā)展對華關(guān)系中的一個障礙。雖然現(xiàn)任特魯多政府對中國的全面友好關(guān)系與其前任形成反差，但縱觀歷史不難發(fā)現(xiàn)，這并不是特魯多政府自身的革命性突破，而只是對加拿大對華外交傳統(tǒng)的回歸。賈斯汀·特魯多的競選口號“加拿大回來了”，其含義之一就是糾正前任哈珀總理的偏差，使包括對華關(guān)系在內(nèi)的加拿大外交重新回歸加拿大外交的傳統(tǒng)軌道。

第三，是應(yīng)對美國總統(tǒng)特朗普的反常舉措。加拿大前總理皮埃爾·特魯多曾將與美國為鄰比喻為“跟大象睡在一起”，美國“每動一下、每哼一聲”都會影響到加拿大。事實上，在經(jīng)濟(jì)上，對美出口約占加拿大總出口的3/4；在安全上，盟國美國是加拿大的保護(hù)國?？梢哉f，穩(wěn)固的加美關(guān)系和以美國為領(lǐng)導(dǎo)的國際秩序成為加拿大在二戰(zhàn)后的國際社會的主要依靠。來自美國的變化對加拿大而言，的確會起到至關(guān)重要的影響。然而，特朗普上任以來，在對加貿(mào)易和全球治理方面一反常態(tài)的舉措迫使加拿大不得不尋找對策。在這種背景下，加拿大與中國合作的重要性得到相對凸顯，具體表現(xiàn)在以下兩個方面。

其一是美國特朗普總統(tǒng)對加拿大強硬的貿(mào)易保護(hù)主義態(tài)度給加拿大發(fā)展對華貿(mào)易帶來了更多的動力。特朗普總統(tǒng)以傷害美國利益為由，以退出《北美自由貿(mào)易協(xié)定》為威脅，啟動了對該協(xié)定的重新談判。然而由于美國提出的條件過于苛刻，雖然已經(jīng)過了五輪談判，至今仍然沒有進(jìn)展。美國一直是加拿大最大、最密切的貿(mào)易伙伴，特朗普此舉逼迫加拿大不得不再次嚴(yán)肅考慮“貿(mào)易多元化”的問題，作為加拿大第二大貿(mào)易伙伴的中國自然成為加拿大著力擴(kuò)大多元化貿(mào)易的重點對象。當(dāng)特朗普提出對加拿大軟木征收24%的關(guān)稅時，加拿大貿(mào)易部長尚帕涅公開回應(yīng)道，中國和東南亞國家是加拿大軟木多元化出口的重點。*“‘Diversification is the Key’ in Softwood Exports: Ottawa”, The Globe and Mail, 22 May 2017, https://www.theglobeandmail.com/report-on-business/diversification-is-the-key-in-softwood-exports-ottawa/article35080292/.(上網(wǎng)時間：2018年1月29日)

其二是特朗普從全球治理中的退縮態(tài)度刺激了加拿大與中國的相關(guān)合作。加拿大一直是二戰(zhàn)后美國領(lǐng)導(dǎo)的全球治理體系的忠實支持者，但特朗普上臺后從各種全球和區(qū)域治理機(jī)制的撤退之勢令加拿大始料不及。特朗普上任后的首個行政命令就是宣布美國退出“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”(TPP)。2017年6月，特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》，并表示只有在該協(xié)定重新談判、符合美國利益的前提下才可能重新加入。2017年，特朗普以退出北美自由貿(mào)易協(xié)定為威脅，開啟了該協(xié)定的重新談判。2017年10月，美國宣布退出聯(lián)合國教科文組織。相比特朗普而言，特魯多在全球治理方面是有抱負(fù)的。他領(lǐng)導(dǎo)加拿大接受了至少35000名敘利亞難民，積極為加拿大謀求聯(lián)合國安理會席位，并捍衛(wèi)現(xiàn)存的全球治理機(jī)制。在全球治理方面，特朗普顯然與特魯多志不同道不合，以“負(fù)責(zé)任的大國”姿態(tài)參與全球事務(wù)的中國則成為特魯多政府實施環(huán)保等全球治理議程的合作對象。

第四，是迎合中國崛起的時代大勢?，F(xiàn)今中國的經(jīng)濟(jì)規(guī)模居世界第二，并在經(jīng)歷著向消費驅(qū)動和創(chuàng)新驅(qū)動的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。而中國的道路自信、理論自信、制度自信、文化自信以及旨在推動構(gòu)建新型國際關(guān)系的中國特色大國外交，對加拿大而言，顯然有很大的吸引力。特魯多政府認(rèn)識到了中國的巨變，并以此作為加拿大發(fā)展對華關(guān)系的重要考慮。正如他本人所說：“如果一種經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略忽略了中國或者認(rèn)為對華關(guān)系這種極具價值的關(guān)系并非至關(guān)重要，那這種戰(zhàn)略都不僅僅是短視的而且是不負(fù)責(zé)任的。”*Justin Trudeau, “Prime Minister’s Remarks to the Canada China Business Council during His Official Visit to China”, September 1, 2016, https://pm.gc.ca/eng/news/speeches. (上網(wǎng)時間：2018年1月29日)

三、進(jìn)一步深化中加關(guān)系的挑戰(zhàn)

總體來說，特魯多總理上任以來加拿大的對華政策積極友好，兩國關(guān)系發(fā)展勢頭強勁。然而兩國關(guān)系的未來發(fā)展仍然面臨若干挑戰(zhàn)。

第一，中加兩國之間巨大的價值觀差異導(dǎo)致了加拿大對中國存在根本的不認(rèn)同和不信任。2017年6月加拿大外交部長弗里蘭的講話*Global Affairs Canada, “Address by Minister Freeland on Canada’s Foreign Policy Priorities”, June 6， 2017, https://www.canada.ca/en/global-affairs/news/2017/06/address_by_ministerfreelandoncanadasforeignpolicypriorities.html. (上網(wǎng)時間：2018年1月29日)是特魯多政府闡明其外交理念的重要聲明，其中將包括中國在內(nèi)的新興國家的崛起列為國際秩序面臨的前所未有的挑戰(zhàn)之一，主張保持新興國家崛起之前舊有的國際秩序，并將中國“附加”到舊有的國際秩序當(dāng)中。非常明顯，即便特朗普在全球治理問題上呈撤退之勢，甚至置加拿大的利益于不顧，加拿大仍然會堅定地固守二戰(zhàn)后美國領(lǐng)導(dǎo)的以西方民主價值觀為基礎(chǔ)、以西方民主國家為支柱的國際秩序。雖然加拿大出于務(wù)實的考慮愿意與中國開展政治經(jīng)濟(jì)和全球治理方面的合作，但缺乏深層次的信任難免會成為中加深度戰(zhàn)略合作的隱形障礙。

第二，加拿大因身陷北美自由貿(mào)易協(xié)定的重新談判而無法抽身，這等于實際上削弱了加拿大接觸中國、深化對華關(guān)系的勢頭。特朗普在經(jīng)貿(mào)方面對加拿大的打壓對于加拿大對華關(guān)系是一柄雙刃劍。特朗普的這種態(tài)度的確會從一定程度上迫使加拿大追求貿(mào)易多元化從而深化對華貿(mào)易。但是中國和美國對于加拿大貿(mào)易的重要性懸殊太大。雖然從排位上看中國是繼美國之后的加拿大第二出口國，然而加拿大對華出口額與對美出口額之間相去甚遠(yuǎn)。從2012到2017年這六年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，加拿大對美年出口額穩(wěn)定在其總出口額的75%左右，而對華年出口額僅占其總出口額的4%左右。*Statistics Canada, “Imports, Exports and Trade Balance of Goods on a Balance-of-Payments Basis, by Country or Country Grouping”, http://www.statcan.gc.ca/tables-tableaux/sum-som/l01/cst01/gblec02a-eng.htm. (上網(wǎng)時間：2018年1月29日)由于發(fā)展對華貿(mào)易在短期內(nèi)不能彌補北美自貿(mào)協(xié)定的變更對加拿大經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易造成的創(chuàng)傷，所以在彌合對美貿(mào)易關(guān)系和發(fā)展對華貿(mào)易關(guān)系之間，特魯多政府的重心顯然會明顯地偏向前者。對特魯多政府而言，如何處理北美自貿(mào)協(xié)定的震蕩是當(dāng)務(wù)之急，與他國相關(guān)的外交事務(wù)則可能無暇顧及。不難發(fā)現(xiàn)，加拿大加入亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、批準(zhǔn)中國企業(yè)對ITF的收購、中加兩國總理在一個月之內(nèi)的互訪等都發(fā)生在特朗普總統(tǒng)上任之前。奧巴馬總統(tǒng)在職期間，特魯多總理沒有后顧之憂，因而可以在包括對華關(guān)系之內(nèi)的各個外交領(lǐng)域放開手腳。而當(dāng)加拿大身陷北美自由貿(mào)易協(xié)定的重新談判時，其之前對華關(guān)系的熱烈勢頭則有所減弱。2018年1月，加拿大召集二十個國家召開“溫哥華外長會”討論朝核問題，卻把中國和俄羅斯排除在外。加拿大專家對此的解讀是，因為北美自由貿(mào)易協(xié)定的談判陷入僵局，加拿大為了討好美國國務(wù)卿蒂勒森以促使其在北美自貿(mào)談判中幫助加拿大，而不惜對對華關(guān)系等造成傷害。*不列顛哥倫比亞大學(xué)布萊恩·焦伯(Brian Job)教授的發(fā)言，中國國際問題研究院與不列顛哥倫比亞大學(xué)亞洲研究院共同舉辦的中加關(guān)系工作坊，2018年1月25日。另一個例子是，2017年12月當(dāng)聯(lián)合國安理會就“反對美國承認(rèn)耶路撒冷為以色列首都”的議案進(jìn)行表決時，加拿大為了不得罪美國而投了棄權(quán)票。

第三，中加兩國政治體制的不同帶來兩國中央政府在政策實施力度上存在較大差異。在中國，中央政府具有較高的權(quán)威，因而中央政府的決策可以得到有效的執(zhí)行。而加拿大的政府權(quán)力十分分散，外交決策是議會、政黨、利益集團(tuán)、媒體、民意、地方政府等各種力量綜合博弈的結(jié)果*John Kirton, Canadian Foreign Policy in a Changing World, Toronto, Nelson, 2007, pp. 227-242.，這往往導(dǎo)致加拿大中央政府的態(tài)度在實際執(zhí)行時會打折扣。以啟動中加自由貿(mào)易協(xié)定的正式談判為例，在2017年12月特魯多訪華時未能宣布此談判正式啟動，這與特魯多政府之前對雙邊自貿(mào)談判的熱忱態(tài)度形成反差。加方專家認(rèn)為，并不是特魯多本人或中央政府的態(tài)度發(fā)生了動搖，而是特魯多與各方力量的協(xié)商博弈使得此項議程被耽誤了。*筆者對不列顛哥倫比亞大學(xué)保羅·埃文斯(Paul Evans)教授的采訪，中國國際問題研究院與不列顛哥倫比亞大學(xué)亞洲研究院共同舉辦的中加關(guān)系工作坊，2018年1月25日。

第四，年輕的特魯多總理以及他的外交團(tuán)隊都正在經(jīng)歷復(fù)雜的國際環(huán)境的歷練，其對中國的了解程度和實際經(jīng)驗都有待提高。賈斯汀·特魯多的確繼承了其父親皮埃爾·特魯多的自由主義思想，但是與他父親的從政經(jīng)驗有很大不同。皮埃爾·特魯多成為加拿大總理時已在前一屆政府擔(dān)任過司法部長，但賈斯汀·特魯多成為加拿大總理時只僅僅有過議員的經(jīng)歷。由于經(jīng)驗的差異，皮埃爾·特魯多的政策靈活務(wù)實，而賈斯汀·特魯多對自由主義原則的實施則略顯理想化。以賈斯汀·特魯多所倡導(dǎo)的“進(jìn)步貿(mào)易日程”(progressive trade agenda)為例，其涉及環(huán)保、勞工權(quán)利、性別平等等內(nèi)容，賈斯汀·特魯多在對國際貿(mào)易部長的授權(quán)信中所說，他之所以將“進(jìn)步貿(mào)易議程”設(shè)定為加拿大與其他國家的自由貿(mào)易協(xié)定談判的首要議題，就是為了給中產(chǎn)階級和努力工作希望進(jìn)入中產(chǎn)階級的人們創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。*Justin Trudeau, “Minister of International Trade Mandate Letter”, February 1, 2017, https://pm.gc.ca/eng/minister-international-trade-mandate-letter. (上網(wǎng)時間：2018年1月29日)這個出發(fā)點本身并沒有錯，但在與中國討論自由貿(mào)易協(xié)定談判問題時，硬要以此為附加條件，顯然是對中國的國情缺乏了解、對如何務(wù)實地推進(jìn)兩國貿(mào)易合作缺乏深刻的認(rèn)識。

除了特魯多本人外，他的外交團(tuán)隊對中國的經(jīng)驗和認(rèn)識也有待提高。特魯多政府的前任哈珀政府出于意識形態(tài)原因而拒絕深入發(fā)展對華關(guān)系，其當(dāng)政九年，很多當(dāng)時政府中有資深中國經(jīng)驗的官員都已離職。到了特魯多組閣之時，政府中具備中國經(jīng)驗的資深官員寥寥無幾?，F(xiàn)任加拿大外交部長弗里蘭是烏克蘭裔，她的外交政策以歐洲和北美為中心，對亞太地區(qū)缺乏認(rèn)識也缺乏重視。由于中國的文化和體制與西方國家差別很大且中國國情復(fù)雜，加拿大需要一支穩(wěn)定的對華外交人員隊伍，以便增加對中國持續(xù)了解，進(jìn)一步積累經(jīng)驗，但是加拿大政府外交人員的職業(yè)路徑不利于中國問題專家的成長和留存。加拿大的外交官員遵循一種類似“輪崗式”的職業(yè)發(fā)展路徑，一位外交官的下一個職位可能與現(xiàn)有工作經(jīng)驗沒有關(guān)系。這雖利于外交官成長為全才，卻不利于來華外交官隊伍的穩(wěn)定，也不利于加拿大對華經(jīng)驗和人脈的積累以及雙邊關(guān)系的長期發(fā)展。

四、 結(jié)論與展望

綜上所述，特魯多政府的對華政策有著良好的發(fā)展勢頭，但未來雙邊關(guān)系的發(fā)展仍面臨一些潛在的挑戰(zhàn)。洞悉特魯多對華政策的成因能夠幫助我們更好地把握加拿大對華政策走向，對中加關(guān)系所面臨的挑戰(zhàn)的預(yù)見能夠幫助我們保持清醒的認(rèn)識、趨利避害。

第一，在可預(yù)見的將來，加拿大對華政策會沿著現(xiàn)有的方向，平穩(wěn)積極地向前發(fā)展。如前所述，特魯多總理在2019年大選中連任幾乎沒有懸念，這是確保加拿大對華政策穩(wěn)定的一個必要條件。2017年10月，不列顛哥倫比亞大學(xué)亞洲研究院在確保受訪者年齡、性別、區(qū)域等方面的代表性的基礎(chǔ)上，就加拿大民眾對中國以及加中關(guān)系的態(tài)度對1519位成年受訪者進(jìn)行問卷調(diào)查。①Paul Evans & Xiaojun Li, “Canadian Public Attitudes on China and Canada-China Relations”, The University of British Columbia, October 17, 2017, https://iar2015.sites.olt.ubc.ca/files/2017/04/Full-Report-17oct.pdf. (上網(wǎng)時間：2018年1月29日)調(diào)查結(jié)果顯示，加拿大民眾對中國的好感度升溫、支持加拿大政府深化對華友好關(guān)系尤其是經(jīng)貿(mào)關(guān)系、支持加中自貿(mào)協(xié)定談判。民意的支持是加拿大持續(xù)深化對華友好政策的另一個必要條件。

第二，加拿大是中國在國際政治和全球治理中不可多得的合作伙伴。在反全球化浪潮席卷歐美的背景下，真心擁護(hù)多邊主義、致力于全球治理的加拿大是中國負(fù)責(zé)任地應(yīng)對全球問題的過程中可靠的合作伙伴。加拿大固然受到其價值觀和實力的局限，但在貿(mào)易一體化、全球治理等問題上與中國的目標(biāo)有很大的一致性。加拿大參與二戰(zhàn)后國際事務(wù)的經(jīng)驗尤其值得中國吸取和借鑒。

第三，中國應(yīng)保持對加拿大和中加關(guān)系的清醒認(rèn)識，不可因一時的繁榮景象而過于樂觀、急于求成。加拿大作為西方民主國家的價值觀及其在經(jīng)濟(jì)和安全上對美國的深度依賴限定了其對中國的信任度和好感度；作為中等強國而非強國的實力決定了其在重要國際問題上往往力度不夠、甚至可能出現(xiàn)搖擺和反復(fù)。特魯多政府和加拿大民眾對中國國情的相對不了解導(dǎo)致了其在具體問題的判斷上可能有所偏差。中國政府應(yīng)持續(xù)開展對加拿大政府、非政府組織、民眾等多形式的交流，尤其增強針對加拿大年輕人的公共外交②亞太基金會(Asia Pacific Foundation)的民意調(diào)查顯示，在35歲以上、25～34歲、18～24歲這三個群體中，年紀(jì)越輕則對亞洲地區(qū)的好感度越強。Asia Pacific Foundation, “2017 National Opinion Poll: Canadian Millennial Views on Asia”, http://www.asiapacific.ca/sites/default/files/filefield/nop2017-millenials-report-final.pdf. (上網(wǎng)時間：2018年1月29日)，促使其了解中國的文化、歷史、政治、國情，培養(yǎng)對中國的國情的接納、對中國和平崛起的信心，逐步形成切合中國實際的期望值和有效的雙邊合作方式。

第四，中國可選擇加方不易敏感、較容易取得突破的領(lǐng)域深入開展雙邊合作。比如，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，雙方可以著力開展清潔能源方面的合作，這符合特魯多政府的環(huán)保主張因而在政治上阻力較小，而加拿大在清潔能源方面的技術(shù)優(yōu)勢正是中國所需要的。在全球治理領(lǐng)域，兩國可以大力合作共同開展維和行動。特魯多早在競選總理時就表達(dá)了對全球維和行動的雄心壯志，但由于加拿大國力所限，其上任后加拿大的維和行動僅與原有的水平基本持平。加拿大和中國都有著負(fù)責(zé)任地應(yīng)對全球不安定因素、維護(hù)世界和平的決心；在具體的維和行動層面，加拿大有著豐富的經(jīng)驗，而中國有著人力和財力上的巨大投入。兩國目標(biāo)一致、優(yōu)勢互補，若深度合作則大有可為。○