把好“四個(gè)環(huán)節(jié)”推動(dòng)人大監(jiān)督工作創(chuàng)新提升

□朱 杰

監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予地方人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。如何做好監(jiān)督工作、增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效，一直是地方各級(jí)人大及其常委會(huì)積極探索和實(shí)踐的一個(gè)重大課題。筆者就把好“四個(gè)環(huán)節(jié)”、推動(dòng)人大監(jiān)督工作創(chuàng)新提升談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)和理解。

第一個(gè)環(huán)節(jié)，把好議題選定關(guān)。如何科學(xué)選定監(jiān)督議題，這是開(kāi)展監(jiān)督工作的第一步、第一個(gè)環(huán)節(jié)。議題選擇得好，就有利于增強(qiáng)人大監(jiān)督工作的針對(duì)性和實(shí)效性，就能夠達(dá)到與黨委同心、與政府同步、與人民群眾同聲的效果。在選題方面，目前地方各級(jí)人大常委會(huì)普遍的做法是，先由各委員會(huì)討論擬定初選議題，然后提交主任會(huì)議研究后，提交人大常委會(huì)審議通過(guò)。有的地方創(chuàng)新方式，向本級(jí)人大代表征選監(jiān)督議題，有的向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。具體選題工作中，要正確處理好“三個(gè)關(guān)系”：

（一）全局性與普遍性的關(guān)系。人大制度和工作性質(zhì)決定了監(jiān)督議題必須帶有全局性與普遍性。一方面，人大工作是黨和國(guó)家工作的重要組成部分。做好監(jiān)督工作，必須立足全局，找準(zhǔn)定位，緊緊圍繞黨委工作中心，圍繞區(qū)域工作大局，圍繞重點(diǎn)工作和民生問(wèn)題，積極行使法定監(jiān)督職權(quán)，充分體現(xiàn)人大工作謀全局、議大事、促發(fā)展的總體思路和要求。另一方面，人民代表大會(huì)制度是人民當(dāng)家作主的根本途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式，檢驗(yàn)人大工作成效，最終要看大多數(shù)群眾的意愿是否得到體現(xiàn)、切身利益是否得到維護(hù)、民主權(quán)利是否得到保障。人大工作只有始終堅(jiān)持群眾路線(xiàn)，高度關(guān)注民生，把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，努力在推進(jìn)發(fā)展中解決好人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，才能具有更加堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。因此，科學(xué)選定監(jiān)督議題，要兼顧和平衡好全局性與普遍性的關(guān)系，把各個(gè)途徑反映的關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局和群眾切身利益的帶有全局性、普遍性、傾向性的重要問(wèn)題列為監(jiān)督內(nèi)容，確保監(jiān)督議題符合黨委總體工作部署、切合地方發(fā)展大局、順應(yīng)群眾實(shí)際訴求。

（二）工作監(jiān)督與法律監(jiān)督的關(guān)系。工作監(jiān)督和法律監(jiān)督是人大監(jiān)督工作的兩個(gè)重要方面，能否處理好兩者之間的關(guān)系，很大程度上影響和決定著監(jiān)督議題的效果與質(zhì)量。正確處理兩者的關(guān)系，要按照敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督的要求，針對(duì)不同領(lǐng)域、不同內(nèi)容科學(xué)安排監(jiān)督議題，在保證監(jiān)督效果的基礎(chǔ)上合理選擇監(jiān)督形式，使兩者互融互補(bǔ)，保證監(jiān)督工作在廣度和深度上取得最佳效果。工作監(jiān)督方面，重點(diǎn)要放在事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局和社會(huì)普遍關(guān)注的突出問(wèn)題上，綜合運(yùn)用聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、計(jì)劃和預(yù)算審查等形式，通過(guò)有效監(jiān)督支持促進(jìn)“一府兩院”工作；法律監(jiān)督方面，重點(diǎn)要放在保障法律法規(guī)正確實(shí)施上，通過(guò)開(kāi)展執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件備案審查，促進(jìn)依法行政、公正司法，推進(jìn)社會(huì)主義民主法治建設(shè)。

（三）依法確定議題與適時(shí)調(diào)整議題的關(guān)系。依法按程序辦事是人大工作的基本特點(diǎn)。在議題的選定上，每年監(jiān)督計(jì)劃、監(jiān)督要點(diǎn)都要在年初以書(shū)面文件的形式下發(fā)，做到“一年早知道”，且一般情況下很少調(diào)整，這是由人大工作的性質(zhì)所決定的，也體現(xiàn)了權(quán)力機(jī)關(guān)履行法定職權(quán)的嚴(yán)肅性。但是，當(dāng)今社會(huì)瞬息萬(wàn)變，有些新情況、新問(wèn)題不一定都能在年初就前瞻和預(yù)計(jì)到，也就無(wú)法在議題的安排上予以充分地考慮和顧及，這在一定程度上影響了監(jiān)督工作的靈活性和針對(duì)性。因此，要在執(zhí)行年度工作計(jì)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)形勢(shì)變化，結(jié)合實(shí)際情況，適時(shí)調(diào)整議題，使監(jiān)督工作更加符合實(shí)際、更加切實(shí)可行。

第二個(gè)環(huán)節(jié)，把好調(diào)查研究關(guān)。調(diào)查研究是謀事之基，是成事之道。沒(méi)有調(diào)查，沒(méi)有對(duì)實(shí)際情況的確切了解，就沒(méi)有發(fā)言權(quán)，更沒(méi)有決策權(quán)。對(duì)監(jiān)督議題進(jìn)行執(zhí)法檢查和視察調(diào)研，是做好監(jiān)督工作的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。情況掌握得實(shí)不實(shí)，問(wèn)題找得準(zhǔn)不準(zhǔn)，建議提得對(duì)不對(duì)、有沒(méi)有針對(duì)性、可操作性和前瞻性，必須經(jīng)過(guò)深入調(diào)研，才能得出結(jié)論。即使對(duì)某方面工作已經(jīng)很熟悉了，也需要再進(jìn)行調(diào)查研究，因?yàn)槭挛锸前l(fā)展變化的，各項(xiàng)工作在不斷推進(jìn)的過(guò)程中，新情況、新問(wèn)題也隨之不斷出現(xiàn)，因此認(rèn)識(shí)也要不斷深化。沒(méi)有調(diào)查研究，發(fā)言就沒(méi)有針對(duì)性；調(diào)研不深不透，審議就議不到點(diǎn)子上，監(jiān)督就起不到更好的作用，也很難達(dá)到應(yīng)有的監(jiān)督效果。因此，必須要在深入調(diào)研上下功夫：

（一）研究制定視察調(diào)研方案。研究制定好方案，確保視察調(diào)研工作規(guī)范有序進(jìn)行，能更好地提高調(diào)研工作的質(zhì)量和效果。制定方案前要熟悉有關(guān)政策和法律法規(guī)，了解相關(guān)的業(yè)務(wù)知識(shí)，方案中除了要明確視察調(diào)研的指導(dǎo)思想、方法步驟、人員組成、日程安排外，關(guān)鍵是要明確需要了解的重點(diǎn)問(wèn)題和調(diào)研的主要內(nèi)容，確保調(diào)研中有的放矢，做到直奔主題、嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致、安排周密、科學(xué)有序。

（二）認(rèn)真組建視察調(diào)研隊(duì)伍。要高度重視執(zhí)法檢查和視察調(diào)研組人員的組成，除了人大常委會(huì)有關(guān)組成人員和相關(guān)委室工作人員外，還應(yīng)根據(jù)執(zhí)法檢查和視察調(diào)研議題的需要邀請(qǐng)一些專(zhuān)業(yè)人士參加，特別是要注重發(fā)揮人大代表的作用，邀請(qǐng)更多的代表參與調(diào)研；必要時(shí)也可要求政府相關(guān)職能部門(mén)派人參與，把熟悉情況、了解業(yè)務(wù)的人員充實(shí)到執(zhí)法檢查和視察調(diào)研的隊(duì)伍中來(lái)，確保調(diào)研成效。

（三）深入開(kāi)展調(diào)查研究。調(diào)研必須要深入，要邁開(kāi)步子，堅(jiān)持深入基層、深入一線(xiàn)、深入群眾，認(rèn)真細(xì)致地進(jìn)行調(diào)查研究，堅(jiān)決避免走過(guò)場(chǎng)、走形式、走馬觀(guān)花式的調(diào)研。要?jiǎng)?chuàng)新運(yùn)用各種方式方法，采取上下聯(lián)動(dòng)、點(diǎn)面結(jié)合，好中差結(jié)合，明察與暗訪(fǎng)結(jié)合，聽(tīng)取匯報(bào)與實(shí)地察看結(jié)合，查閱資料與走訪(fǎng)群眾、問(wèn)卷調(diào)查結(jié)合等各種方式，廣泛收集資料、聽(tīng)取基層和群眾的意見(jiàn)，確保把情況摸清、把問(wèn)題找準(zhǔn)，做到真實(shí)情況了然于胸。具體視察調(diào)研中要堅(jiān)持既要看好的典型、又要看差的地方，既要組織進(jìn)行明察又應(yīng)進(jìn)行抽查和暗訪(fǎng)，不能一味地讓政府部門(mén)帶著“按圖索驥”。省人大常委會(huì)這幾年在視察調(diào)研的方式上就進(jìn)行了積極創(chuàng)新，即將視察調(diào)研隊(duì)伍分為兩個(gè)組，一個(gè)是人大視察組進(jìn)行明察，一個(gè)是人大代表和專(zhuān)家組進(jìn)行暗訪(fǎng)，兩組分頭進(jìn)行，在明察和暗訪(fǎng)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行座談匯總，把脈問(wèn)診，摸實(shí)情、找問(wèn)題，掌握第一手資料，確保真正達(dá)到視察調(diào)研的效果。

（四）下功夫撰寫(xiě)調(diào)查報(bào)告。撰寫(xiě)出高質(zhì)量、高水平的調(diào)查報(bào)告是人大工作者的一項(xiàng)基本功，也是體現(xiàn)調(diào)研成果、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的一個(gè)重要方面。視察調(diào)研得好不好、深不深，問(wèn)題找得準(zhǔn)不準(zhǔn)，很大程度上反映在調(diào)查報(bào)告的質(zhì)量和水平上。視察調(diào)研方案制定得再好、調(diào)研得再深入、討論得再熱烈、調(diào)研的時(shí)間再長(zhǎng)，如果最后調(diào)查報(bào)告反映不出來(lái)，工作歸納不到位，問(wèn)題說(shuō)得不痛不癢、不深不透，建議提得蜻蜓點(diǎn)水、針對(duì)性和操作性都不強(qiáng)，那調(diào)研的效果就大打折扣。調(diào)查報(bào)告寫(xiě)好了，不但能反映出人大調(diào)研工作的綜合實(shí)力和水平，而且能贏得被監(jiān)督部門(mén)的尊重，更關(guān)鍵的是能為下步在人大常委會(huì)會(huì)議上審議好該項(xiàng)議題奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第三個(gè)環(huán)節(jié)，把好會(huì)議審議關(guān)。會(huì)議審議是開(kāi)展人大監(jiān)督工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，審議質(zhì)量不高，直接影響到監(jiān)督的效果和人大工作的權(quán)威。如何提高人大常委會(huì)會(huì)議審議質(zhì)量，對(duì)各地人大每一屆人大常委會(huì)來(lái)說(shuō)，既是一個(gè)老生常談的話(huà)題，也是一個(gè)必須面對(duì)、常談常新的課題。具體工作中，應(yīng)注意以下四個(gè)方面：

（一）增強(qiáng)審議的責(zé)任意識(shí)。作為審議主體的人大常委會(huì)組成人員要進(jìn)一步明確常委會(huì)會(huì)議審議是人大監(jiān)督的一種最重要的形式，是憲法和法律賦予的一項(xiàng)義不容辭的重要職責(zé)，思想上必須高度重視，以對(duì)黨、對(duì)人民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度和精神，切實(shí)增強(qiáng)審議的責(zé)任感和使命感，做到理直氣壯、敢字當(dāng)頭、直擊問(wèn)題、積極審議。作為審議客體的“一府兩院”要自覺(jué)強(qiáng)化接受人大監(jiān)督的意識(shí)，積極配合人大做好審議工作。列席會(huì)議的同志和有關(guān)工作人員，要積極按要求參會(huì)，要認(rèn)真搞好會(huì)議的各項(xiàng)銜接和服務(wù)工作，確保會(huì)議依法按程序進(jìn)行。

（二）提升審議的能力水平。提升常委會(huì)組成人員的審議能力、提高機(jī)關(guān)工作人員的辦事水平是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，必須高度重視，常抓不懈。一要積極創(chuàng)造條件、搭建平臺(tái)，采取“走出去”“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”等方式，組織常委會(huì)組成人員和機(jī)關(guān)工作人員學(xué)習(xí)政策理論、法律法規(guī)和有關(guān)人大工作的業(yè)務(wù)知識(shí)，努力提高綜合素養(yǎng)。二是要結(jié)合審議議題，在常委會(huì)會(huì)議前，至少安排一次與審議內(nèi)容相關(guān)的學(xué)習(xí)或法制講座，以利于常委會(huì)組成人員和機(jī)關(guān)相關(guān)工作人員更全面地熟悉和掌握情況，提高對(duì)審議議題的認(rèn)知。三是要按照監(jiān)督法的規(guī)定，提前將需審議的相關(guān)報(bào)告、材料印發(fā)給常委會(huì)組成人員，以便于常委會(huì)組成人員有更多的時(shí)間了解報(bào)告內(nèi)容、熟悉審議事項(xiàng)，提高會(huì)議效率，更好地做好審議工作。

（三）把握審議的原則要求。一是認(rèn)真貫徹民主集中制原則，堅(jiān)持科學(xué)安排會(huì)議審議的時(shí)間，確保常委會(huì)組成人員有較充裕的時(shí)間發(fā)表意見(jiàn)和建議，做到集思廣益。二是堅(jiān)持依法辦事的原則，確保會(huì)議規(guī)范運(yùn)作、依法按程序進(jìn)行，確保各項(xiàng)審議意見(jiàn)、決定、決議符合法律要求，保證決策具有法律效力。三是堅(jiān)持實(shí)事求是、客觀(guān)公正的原則，對(duì)“一府兩院”的工作評(píng)價(jià)，要從大局著眼，從推進(jìn)工作出發(fā)，做到肯定成績(jī)公正、準(zhǔn)確，提出問(wèn)題要實(shí)事求是，有針對(duì)性、有事實(shí)依據(jù)，注意防止從局部利益和個(gè)人感情出發(fā)發(fā)表意見(jiàn)。

（四）創(chuàng)新審議的方式方法。要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，積極學(xué)習(xí)外地好的做法，不斷探索創(chuàng)新會(huì)議審議的方式方法。堅(jiān)持采取票決、滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)、專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)等各種審議監(jiān)督的方式方法，進(jìn)一步增強(qiáng)會(huì)議審議的剛性，提高審議的質(zhì)量。在安排會(huì)議日程、聽(tīng)取工作報(bào)告時(shí)，可適當(dāng)運(yùn)用音像手段，以提升會(huì)議效果。審議時(shí)要充分發(fā)揮好有關(guān)委室的職能作用，堅(jiān)持做到每聽(tīng)取“一府兩院”的一個(gè)工作報(bào)告，就跟上常委會(huì)有關(guān)委室的調(diào)查報(bào)告，為會(huì)議審議提供更多的參考依據(jù)；在會(huì)議審議中，要堅(jiān)持多樣性，采取一般審議發(fā)言和重點(diǎn)發(fā)言相結(jié)合，分組審議與聯(lián)組審議相結(jié)合，委員、代表詢(xún)問(wèn)與“一府兩院”有關(guān)負(fù)責(zé)人解答相結(jié)合等方法，做到暢所欲言、集思廣益，使審議意見(jiàn)更具有針對(duì)性、指導(dǎo)性和可操作性。同時(shí)要堅(jiān)持有計(jì)劃地邀請(qǐng)更多的人大代表列席常委會(huì)會(huì)議，充分征求代表的意見(jiàn)建議；有條件的還可設(shè)立公民旁聽(tīng)席，并請(qǐng)新聞媒體現(xiàn)場(chǎng)報(bào)道會(huì)議情況，以增強(qiáng)會(huì)議的公開(kāi)性、民主性和實(shí)效性。對(duì)委員、列席代表及有關(guān)人員提出的意見(jiàn)建議要認(rèn)真進(jìn)行整理，科學(xué)歸納，確保審議意見(jiàn)的質(zhì)量。

第四個(gè)環(huán)節(jié)，把好督辦落實(shí)關(guān)。人大常委會(huì)審議“一府兩院”報(bào)告后作出的決議、決定和提出的審議意見(jiàn)，重在督辦，重在落實(shí)，這是保證會(huì)議成果、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的重要一環(huán)。議題選得再好，調(diào)研得再深入，審得再認(rèn)真，審議完了，意見(jiàn)提了，文件形成了，綜合了一大篇報(bào)告送給政府及有關(guān)部門(mén)，如果沒(méi)有下文，就是紙上談兵，如何能體現(xiàn)監(jiān)督實(shí)效？因此，人大常委會(huì)必須要認(rèn)真抓好審議意見(jiàn)的督辦落實(shí)，切實(shí)做到事必議、議必行、行必果。

(一)及時(shí)交辦。在常委會(huì)會(huì)議結(jié)束后，有關(guān)委室根據(jù)審議情況，盡快匯總整理出審議意見(jiàn)，經(jīng)主任會(huì)議或常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)審閱通過(guò)后，以常委會(huì)正式文件的形式印發(fā)“一府兩院”。根據(jù)辦理的難易程度，明確規(guī)定辦理期限。

(二)加強(qiáng)督辦。對(duì)審議意見(jiàn)辦理落實(shí)情況，有關(guān)委室要加強(qiáng)溝通聯(lián)系，及時(shí)了解辦理情況，跟上督查，并將督查情況及時(shí)向常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)或主任會(huì)議匯報(bào)?！耙桓畠稍骸鞭k理落實(shí)情況的報(bào)告，在報(bào)送常委會(huì)有關(guān)委室征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，建議經(jīng)“一府兩院”負(fù)責(zé)同志審簽后，提請(qǐng)主任會(huì)議初審，最后在常委會(huì)會(huì)議上書(shū)面印發(fā)。

(三)跟蹤審議。就是探索實(shí)行審議意見(jiàn)辦理情況再審制度，即這次審報(bào)告了，提出了審議意見(jiàn)，如果審議意見(jiàn)落實(shí)不力，人大常委會(huì)可根據(jù)情況跟蹤審議，力促落實(shí)；必要時(shí)，可動(dòng)用質(zhì)詢(xún)、特定問(wèn)題調(diào)查等強(qiáng)力監(jiān)督手段，直至問(wèn)題解決，確保推進(jìn)工作地開(kāi)展。

總之，開(kāi)展監(jiān)督工作的四個(gè)環(huán)節(jié)，是一個(gè)有機(jī)的整體，要環(huán)環(huán)相扣、依次遞進(jìn)，即從年初選定監(jiān)督議題起到審議意見(jiàn)辦理落實(shí)止的每一步、每個(gè)環(huán)節(jié)都要認(rèn)真組織，卓有成效地進(jìn)行監(jiān)督，才能達(dá)到效果，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，真正樹(shù)立起人大監(jiān)督工作的權(quán)威。