王成 齊欣

摘 要：實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵是生態(tài)宜居，而前提基礎(chǔ)是村土地利用總體規(guī)劃。該文以重慶市永川區(qū)黃瓜山村為例，根據(jù)村域自然與經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況，以變更調(diào)查為底圖，劃分建設(shè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)3類(lèi)空間，對(duì)村土地利用規(guī)劃的空間布局、規(guī)劃結(jié)構(gòu)調(diào)整、配套基礎(chǔ)設(shè)施等幾個(gè)方面進(jìn)行了探索。研究顯示，村土地利用規(guī)劃的編制要與和發(fā)改、國(guó)土、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、旅游、林業(yè)、水利、環(huán)保、交通、扶貧等部門(mén)的規(guī)劃協(xié)調(diào)好，做到真正的“多規(guī)合一”，為有效解決“三農(nóng)”問(wèn)題提供用地需求，更好地節(jié)約集約利用土地資源。

關(guān)鍵詞：村土地規(guī)劃；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；多規(guī)合一；村域三大空間

中圖分類(lèi)號(hào) F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2018）21-0003-04

Study on Overall Planning of Rural Land Use under the Background of the Strategy of Rural Vitalization：Taking Huangguashan Village，Yongchuan District in Chongqing City as an Example

Wang Cheng et al.

（Chongqing Yongchuan District Land Resources and Housing Administration，Chongqing 402100，China）

Abstract：The key to the implementation of the rural revitalization strategy is ecological livability，and the prerequisite basis is the overall land use planning of the village.A case study on the HuangguashanVillage，Yongchuan District in Chongqing，According to the village's natural and economic and social conditions，the change survey is used as the base map to divide the three types of construction，agriculture，and ecology.The spatial layout of the village land use planning，the adjustment of the planning structure，and the supporting infrastructure are explored.The preparation of village land use plans must also be coordinated with plans for development，land and land，planning，agriculture，tourism，forestry，water conservancy，environmental protection，transportation，poverty alleviation，etc.to achieve true “multiple regulations” and be effective solutions.The issue of "agriculture，rural areas and farmers" provides land demand and better conservation of intensive use of land resources.

Key words：Village-level land use planning；Rural vitalization strategy；Multi regulation；Three big spaces in village

1 引言

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年中央一號(hào)文件提出“強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興規(guī)劃引領(lǐng)”，國(guó)家發(fā)改委在《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》中明確提出“以規(guī)劃指導(dǎo)各地各部門(mén)有序分類(lèi)來(lái)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵是生態(tài)宜居，而前提基礎(chǔ)是村土地利用總體規(guī)劃。當(dāng)前我國(guó)土地利用總體規(guī)劃分為國(guó)家、省、市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）5級(jí)，村土地利用規(guī)劃是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的重要組成部分，是落實(shí)土地用途管制的基本依據(jù)，屬于詳細(xì)型和實(shí)施型規(guī)劃[1-2]。村規(guī)劃以鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃為依據(jù)，在村域空間內(nèi)統(tǒng)籌安排農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間[3-5]。

鄉(xiāng)村振興下的村土地利用規(guī)劃的編制，要充分結(jié)合村莊實(shí)際，融合“多規(guī)合一”理念[6]，依據(jù)村域“三生”空間布局[7]，在實(shí)施耕地保護(hù)和生態(tài)紅線[8-9]的前提下，強(qiáng)化公眾參與度[10-11]，形成村土地利用規(guī)劃的空間布局、規(guī)劃結(jié)構(gòu)調(diào)整、配套基礎(chǔ)設(shè)施、規(guī)劃實(shí)施保障措施等較為全面的土地利用實(shí)施規(guī)劃[12]，推動(dòng)國(guó)家、地方、農(nóng)民三者利益相協(xié)調(diào)，促進(jìn)村容村貌整治，改善農(nóng)村人居生活環(huán)境，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

2 村土地利用總體規(guī)劃的編制思路

2.1 結(jié)合上級(jí)規(guī)劃，體現(xiàn)規(guī)劃管控約束力 目前，我國(guó)實(shí)行的國(guó)家、省、市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）5級(jí)規(guī)劃，村級(jí)規(guī)劃要充分結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃確定的建設(shè)用地、耕地保護(hù)和永久基本農(nóng)田等各類(lèi)管控指標(biāo)下，合理統(tǒng)籌布局農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)用地以及農(nóng)業(yè)設(shè)施配套和人居環(huán)境建設(shè)用地等。

2.2 結(jié)合“三生”空間布局，解決發(fā)展與保護(hù)的矛盾 農(nóng)村環(huán)境是農(nóng)民生存和農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本條件，事關(guān)農(nóng)民的切身利益和農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)生態(tài)保護(hù)紅線、永久性基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城市開(kāi)發(fā)邊界線，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好生產(chǎn)、生活和生態(tài)用地空間，形成高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的空間格局。

2.3 融合“多規(guī)合一”，細(xì)化建設(shè)用地分類(lèi) 村土地利用總體規(guī)劃作為詳細(xì)型和實(shí)施型規(guī)劃，要充分征集發(fā)改、國(guó)土、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、旅游、林業(yè)、水利、環(huán)保、交通、扶貧等部門(mén)的規(guī)劃，使其落到實(shí)處，滿(mǎn)足居住用地（宅基地）、產(chǎn)業(yè)用地、公共服務(wù)用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地等用地需求。將農(nóng)村建設(shè)用地細(xì)化為村居住用地、村產(chǎn)業(yè)用地、村公共服務(wù)用地、村混合用地和村基礎(chǔ)設(shè)施用地。

2.4 利用資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合 充分利用區(qū)域的資源稟賦和優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持推進(jìn)落實(shí)以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、土地綜合整治、休閑農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代特色效益農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展等項(xiàng)目為抓手，以空間規(guī)劃為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

2.5 加大公眾參與度，形成村規(guī)民約 村土地利用總體規(guī)劃最終有村民參與實(shí)施，要充分征詢(xún)村民意愿，發(fā)揮村民積極性，規(guī)劃方案經(jīng)過(guò)村民代表大會(huì)的通過(guò)后方可實(shí)施。村土地利用規(guī)劃一旦公布實(shí)施，需形成村規(guī)民約，嚴(yán)格按照規(guī)劃進(jìn)行用地安排，節(jié)約集約用地，控制建設(shè)占用耕地規(guī)模、科學(xué)合理地分配建設(shè)用地。

3 實(shí)例分析

本次實(shí)例研究以重慶市永川區(qū)黃瓜山村為例，黃瓜山村位于重慶市永川區(qū)南大街街道南部，距永川城區(qū)9km，距成渝高速路入口12km，距重慶市70km，地處永川區(qū)黃瓜山風(fēng)景區(qū)，是國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游示范點(diǎn)之一。

3.1 多渠道調(diào)研，摸清村現(xiàn)狀用地 收集土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、交通規(guī)劃、旅游規(guī)劃、地形圖、遙感影像、土地利用變更調(diào)查、統(tǒng)計(jì)年鑒等相關(guān)資料。實(shí)地走訪村域全面了解人口、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、特色資源、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)及農(nóng)村建設(shè)用地情況。通過(guò)村民大會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查等方式，了解廣大村民的規(guī)劃編制意愿和急需解決的實(shí)際問(wèn)題。結(jié)合相關(guān)資料綜合分析，黃瓜山村土地總面積1995.15hm2，其中農(nóng)用地1762.14hm2，建設(shè)用地221.14hm2，其他土地11.87hm2。農(nóng)用地中：耕地791.27hm2，園地323.07hm2，林地501.72hm2，其他農(nóng)用地146.08hm2，建設(shè)用地中：城鄉(xiāng)建設(shè)用地209.98hm2，交通水利用地10.02hm2，其他建設(shè)用地1.15hm2，其他土地中：自然保留地11.87hm2（圖1，圖2）。

黃瓜山村包括38個(gè)社，戶(hù)籍戶(hù)數(shù)2025戶(hù)，戶(hù)籍人口6555人，全村常住人口7656人。2015年第一產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值8960萬(wàn)元，第二產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值5973萬(wàn)元，第三產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值4977萬(wàn)元，人均純收入1.67萬(wàn)元。村內(nèi)以發(fā)展特色水果、鄉(xiāng)村旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)三大產(chǎn)業(yè)為主，盛產(chǎn)黃瓜山梨、大米、生姜、蘿卜、花生等優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品。年游客接待量60萬(wàn)余人次，轄區(qū)內(nèi)有五星級(jí)農(nóng)家樂(lè)1個(gè)，AAA景區(qū)1個(gè)，農(nóng)家樂(lè)30余個(gè)。

3.2 依托產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目資金，明確村規(guī)劃目標(biāo) 規(guī)劃區(qū)位于永川區(qū)黃瓜山山脈中段，擬與黃瓜山旅游景區(qū)整合配套，充分利用好農(nóng)業(yè)、旅游、水利和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田等項(xiàng)目資金，構(gòu)建“創(chuàng)意農(nóng)業(yè)+休閑觀光+美麗鄉(xiāng)村”發(fā)展新模式，推動(dòng)農(nóng)業(yè)由“生產(chǎn)導(dǎo)向”向“市場(chǎng)導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變。村土地利用規(guī)劃在保護(hù)耕地、基本農(nóng)田及林地的前提下，用空間管制和指標(biāo)控制體系指導(dǎo)區(qū)域建設(shè)。加快農(nóng)村居民點(diǎn)的區(qū)域整合，內(nèi)涵式挖潛農(nóng)村集體建設(shè)用地，優(yōu)化農(nóng)村居民點(diǎn)用地布局，促進(jìn)土地節(jié)約集約高效利用。結(jié)合村發(fā)展需求和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃控制指標(biāo)，到規(guī)劃期末，黃瓜山村建設(shè)用地總規(guī)模控制在216.11hm2以?xún)?nèi)，農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模控制在149.61hm2以?xún)?nèi)，其中，村產(chǎn)業(yè)用地規(guī)?？刂圃?2.31hm2以?xún)?nèi)，村居住用地規(guī)?？刂圃?19.59hm2，村混合用地規(guī)?？刂圃?.89hm2以?xún)?nèi)。

3.3 劃分“建設(shè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)”空間，科學(xué)劃定村域空間功能布局 根據(jù)發(fā)改、國(guó)土、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、旅游、林業(yè)、水利、環(huán)保、交通、扶貧等部門(mén)的規(guī)劃，以變更調(diào)查為底圖，綜合分析評(píng)估空間開(kāi)發(fā)潛力，劃分建設(shè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類(lèi)空間，科學(xué)劃定村域空間功能布局（圖3）。農(nóng)業(yè)空間：以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主導(dǎo)功能，適合耕作和發(fā)展農(nóng)業(yè)的區(qū)域。主要是耕地、園地、牧草地、其他農(nóng)用地等用地范圍。規(guī)劃農(nóng)業(yè)空間1549.14hm2，占村域總面積77.65%。建設(shè)空間：主要包括現(xiàn)狀建設(shè)用地（需要復(fù)墾拆除的除外）、規(guī)劃需增加的建設(shè)用地等范圍，規(guī)劃建設(shè)空間192.55hm2，占村域總面積的9.65%。生態(tài)空間：村域內(nèi)生態(tài)敏感度高應(yīng)嚴(yán)格保護(hù)和發(fā)揮重要生態(tài)功能的區(qū)域。主要包括各類(lèi)法律法規(guī)規(guī)定的保護(hù)范圍，經(jīng)依法批準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)劃劃定的特殊管控區(qū)范圍以及其他生態(tài)資源范圍等。劃生態(tài)空間253.47hm2，占村域總面積的12.70%。

3.4 因地制宜，完善村內(nèi)配套設(shè)施 結(jié)合水源位置、管網(wǎng)體系及管線布置和村民意愿等，完善給水工程、污水工程、電信網(wǎng)絡(luò)工程、郵政網(wǎng)點(diǎn)、燃?xì)夤こ獭⒔煌ǖ缆返然A(chǔ)設(shè)施，另外在集中居民點(diǎn)主要道路一側(cè)每隔25～30m設(shè)置一盞路燈。使整個(gè)村域道路系統(tǒng)呈“葉脈”狀發(fā)展，形成“一環(huán)、三縱、多枝”的道路交通結(jié)構(gòu)，滿(mǎn)足旅游度假、觀光休閑為主的中等密度建筑開(kāi)發(fā)，同時(shí)降低對(duì)自然生態(tài)和地塊的分散，以達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的開(kāi)發(fā)思路（圖4）。

3.5 充分尊重村民意愿，統(tǒng)籌村民居住區(qū) 在農(nóng)民新村及農(nóng)村居民點(diǎn)的建設(shè)上，充分尊重村民意愿，結(jié)合基礎(chǔ)配套工程的建設(shè)，對(duì)村民居住區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和布局。規(guī)劃期內(nèi)，擬新建農(nóng)村居民點(diǎn)109個(gè)，用地規(guī)模為17.90hm2。新建居民點(diǎn)房屋主要布局在交通干道兩側(cè)。同時(shí)，擬對(duì)零星的、偏遠(yuǎn)的、破舊的、違法的農(nóng)村居民點(diǎn)用地進(jìn)行整理，并按照宜耕則耕、宜林則林的原則，優(yōu)先復(fù)墾為耕地。通過(guò)布局調(diào)整，農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積總計(jì)149.61hm2，其中村居住用地105.24hm2，村產(chǎn)業(yè)用地30.47hm2，村公共服務(wù)用地1.24hm2，村混合用地7.08hm2，村基礎(chǔ)設(shè)施用地5.58hm2。

3.6 多規(guī)耦合，優(yōu)化土地利用布局 調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步深化土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)，促進(jìn)村域現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高土地利用效益，增加農(nóng)民收入。在嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)的同時(shí)，積極推進(jìn)農(nóng)用地整理和農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工作。規(guī)劃期內(nèi)，黃瓜山村農(nóng)用地有1762.14hm2增加至1766.96hm2，農(nóng)用地增加主要來(lái)源于農(nóng)村居民點(diǎn)整理復(fù)墾。合理增加村產(chǎn)業(yè)用地（旅游產(chǎn)業(yè)用地）規(guī)模、村公共服務(wù)用地及村基礎(chǔ)設(shè)施用地，合理布局村混合用地，節(jié)約集約利用農(nóng)村居民點(diǎn)。規(guī)劃期內(nèi)，黃瓜山村建設(shè)用地由221.14hm2減少至216.11hm2，建設(shè)用地減少主要由于村莊集聚，農(nóng)村居民點(diǎn)整理復(fù)墾。在保護(hù)生態(tài)環(huán)境，有利于可持續(xù)發(fā)展的前提下，對(duì)未利用土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。規(guī)劃期內(nèi)，其他土地由11.87hm2增加至12.08hm2（圖5）。

4 結(jié)論

在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，本文依據(jù)村域自然與經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況，結(jié)合外業(yè)調(diào)查，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃框架下，充分發(fā)揮村民參與度，對(duì)村土地利用規(guī)劃的空間布局、規(guī)劃結(jié)構(gòu)調(diào)整、配套基礎(chǔ)設(shè)施、實(shí)施保障措施等幾個(gè)方面進(jìn)行了探索，以期為完善具有地域特色的村域規(guī)劃體系、合理布局城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間和有序引導(dǎo)涉農(nóng)資金利用等提供參考借鑒。

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（責(zé)編：張宏民）