義務(wù)教育校內(nèi)托管政策更迭及實施現(xiàn)狀分析

劉麗梅,李 寧

(長春師范大學(xué) 教育學(xué)院，吉林 長春130032)

一、義務(wù)教育校內(nèi)托管政策更迭歷程

(一)政策初創(chuàng)期

我國托管教育興起于20世紀90年代初，早在1991年《社會力量辦學(xué)印章管理暫行辦法》就提及各級各類補習(xí)班、輔導(dǎo)班、培訓(xùn)班和進修班是學(xué)校以外的社會力量辦學(xué)機構(gòu)。長期以來，由于缺乏相關(guān)管理政策的約束及監(jiān)管，校外托管機構(gòu)在審批手續(xù)、收費標準、資質(zhì)水平等方面暴露出自身的缺陷及不足。面對校外托管所出現(xiàn)的種種現(xiàn)實性問題，廣大民眾開始把關(guān)注的苗頭投向了學(xué)校內(nèi)部。應(yīng)廣大家長、學(xué)生的實際需求，通過各方的不斷努力和爭取，東南部經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)如上海、南京等地，率先對義務(wù)教育校內(nèi)托管進行了大膽地嘗試，個別學(xué)校開始實施彈性離校制，適當收取少量服務(wù)費用，校內(nèi)托管政策初見端倪。

(二)政策中斷期

21世紀初國家相繼出臺《關(guān)于在全國義務(wù)教育階段學(xué)校推行“一費制”收費辦法的意見》以及新《義務(wù)教育法》等，規(guī)定義務(wù)教育免收學(xué)費、雜費。國家對義務(wù)教育收費進行了嚴格的界定，嚴禁學(xué)校以各種理由收取無關(guān)費用。自此，一些提供校內(nèi)托管服務(wù)且具有收費性質(zhì)的學(xué)校開始陸續(xù)取消托管服務(wù)。個別學(xué)校即使保留了托管服務(wù)，也因經(jīng)費不足而造成托管內(nèi)容單調(diào)、形式單一，這與家長對校內(nèi)托管服務(wù)質(zhì)量的期望和要求形成鮮明對比，校內(nèi)托管政策曾一度中斷。

(三)政策重塑期

隨著中小學(xué)減負政策的不斷升溫，國家相繼出臺了多部文件，明確規(guī)定小學(xué)生在校時間不得超過6個小時，課后“三點半”問題也就隨之欲出。越來越多的雙職工家庭面臨無法按時接送孩子、輔導(dǎo)孩子學(xué)習(xí)的現(xiàn)實難題。年輕家庭的這種社會需求不僅影響了校外輔導(dǎo)機構(gòu)，也在一定程度上觸動了地方政府。應(yīng)廣大學(xué)生、家長的需求，我國中、東部地區(qū)的一些省份開始積極探索政府幫扶下的校內(nèi)免費托管。如2008年上海市教委提出各區(qū)縣教育行政部門可在學(xué)生減負和不增加家長經(jīng)濟負擔的前提下，通過加大投入提高教師加班費，支持各個學(xué)校繼續(xù)開展晚托服務(wù)。校內(nèi)免費托管在眾人的呼聲以及國家政策的支持下再次凸顯，并有了更高的要求和標準。

二、義務(wù)教育校內(nèi)免費托管政策實施的現(xiàn)狀調(diào)查

為進一步了解C市義務(wù)教育校內(nèi)免費托管服務(wù)的實施情況，我們對該市三所小學(xué)校內(nèi)課后托管服務(wù)情況進行了現(xiàn)狀調(diào)查。本次調(diào)查共發(fā)放學(xué)生問卷270份，回收有效問卷256份，有效率94.8%；訪談學(xué)生20位，教師6位。

(一)家庭基本情況

在被調(diào)查的所有學(xué)生中，有66%的學(xué)生來自雙職工家庭，26%的學(xué)生來自單職工家庭，其余8%的學(xué)生來自于待業(yè)家庭(見圖1)。在被問及放學(xué)后由誰來接送時，32%的學(xué)生表示由校外輔導(dǎo)機構(gòu)代為接送，30%的學(xué)生表示由(外)祖父母負責(zé)接送，28%的學(xué)生表示由父母接送，還有4%的學(xué)生表示由保姆或者鐘點工接送(見圖2)?？梢?，當前城市中小學(xué)中大部分學(xué)生來自雙職工家庭，年輕父母工作時間較長，壓力較大。即便部分學(xué)校實施了校內(nèi)托管，將時間延長到四點或者四點半，仍然僅有不到三分之一的父母可以親自接送孩子，大部分孩子家長需要委托他人或校外機構(gòu)代為接送。

圖1 父母就業(yè)情況統(tǒng)計

圖2 課后接送人員情況統(tǒng)計

(二)參與托管的態(tài)度及意愿情況

以C市為例，該市于2017年秋季在全市范圍內(nèi)實施義務(wù)教育階段校內(nèi)免費托管政策，在前期試點工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上繼續(xù)努力做大做實。在調(diào)查中我們也發(fā)現(xiàn)該政策確實起到了一定的積極影響，得到了廣大家長的認可及支持，在一定程度上幫助家庭緩解了課后“三點半”難題。不僅如此，在對學(xué)生的調(diào)查中在被問及是否參加了校內(nèi)托管時，有82%的學(xué)生表示參加了，僅有18%的學(xué)生表示沒有參加。再進一步追問是否愿意參加校內(nèi)托管時，有73%的學(xué)生表示愿意參加，說明學(xué)生參與校內(nèi)托管的主觀意愿比較強(見圖3、圖4)。

圖3 參加托管人員統(tǒng)計

圖4 參加托管主觀意愿統(tǒng)計

(三)校內(nèi)托管服務(wù)的形式及內(nèi)容情況

從托管的具體形式來看，目前C市托管主要分成兩大類：一類是靜態(tài)托管，主要以學(xué)生完成當日書面作業(yè)為主、以閱讀課外讀物為輔，看管教師均為在校教師，以班主任為主，看管場所為本校教室，托管環(huán)境相對穩(wěn)定、安全。另一類是動態(tài)托管，通常是指一些豐富多彩的社團活動。動態(tài)托管是靜態(tài)托管的有益補充，負責(zé)教師一部分是校內(nèi)教師，一部分可能是校外公益團體、教育機構(gòu)的指導(dǎo)教師或部分有專業(yè)特長的學(xué)生家長，教學(xué)地點為本校教室或者操場，每周一到兩次。與靜態(tài)托管相比，動態(tài)托管活動內(nèi)容較為豐富，如籃球社團、足球社團、乒乓球社團、舞蹈社團、合唱社團、非洲鼓社團等。動態(tài)社團深得孩子的喜歡，但在實際調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)目前各校還是以靜態(tài)社團為主，受人員、地點、經(jīng)費、器材等資源的限制，動態(tài)社團開設(shè)比例不高，部分學(xué)校動態(tài)社團活動內(nèi)容受限，有些社團形同虛設(shè)，并沒有實質(zhì)性的活動內(nèi)容，對學(xué)生影響不大。如在被調(diào)查學(xué)校中，僅有38%的學(xué)生表示參加過動態(tài)社團(見圖5)，說明大部分學(xué)校參加動態(tài)社團的名額有限、課時有限，部分社團通過選拔形式吸納會員，導(dǎo)致大部分學(xué)生即使有意愿也無法正常參加。在被問及喜歡什么類型的社團時，有35%的學(xué)生選擇了體育類社團，23%的學(xué)生選擇了藝術(shù)類社團，24%的學(xué)生選擇了實踐類社團，還有18%的學(xué)生選擇了其他。

圖5 托管服務(wù)形式統(tǒng)計

圖6 托管服務(wù)具體類型統(tǒng)計

(四)對校內(nèi)課后托管作用的評價情況

對參加校內(nèi)托管活動后自己最大的收獲是什么這個問題，有33%的小學(xué)生選擇通過托管課程自己可以結(jié)識更多的朋友。這一點在與個別同學(xué)的訪談交流中也得到驗證。對小孩子來說，認識其他班級、興趣相投的好朋友是件非常自豪和高興的事情，說明隨著年齡的增長、認知水平的提高，小學(xué)生對人際交往有著更大的需求。被調(diào)查學(xué)生中，有29%的學(xué)生認為通過托管活動可以幫助自己提升各方面的能力，尤其是在動態(tài)社團中，形式多樣化的社團活動能夠讓孩子進一步接觸自己感興趣的內(nèi)容，極大地滿足孩子的好奇心。盡管如此，仍然有20%的孩子選擇了能幫助自己完成作業(yè)的靜態(tài)托管(見圖7)。

圖7 學(xué)生對托管服務(wù)作用的認識統(tǒng)計

三、義務(wù)教育校內(nèi)免費托管政策實施的主要問題

(一)政府支持力度有限，學(xué)校執(zhí)行力不強

義務(wù)教育校內(nèi)免費托管服務(wù)政策出發(fā)點是好的，但在政策實施過程中確實存在著一些現(xiàn)實性問題。如地方政府對義務(wù)教育投入不足，生均補貼額度少，導(dǎo)致學(xué)校無法提供優(yōu)質(zhì)的托管服務(wù)。一方面，學(xué)校教學(xué)設(shè)施無法滿足所需，學(xué)校托管服務(wù)不到位。不同類型及規(guī)模的學(xué)校校園環(huán)境和教學(xué)設(shè)施有著很大的差距，大部分學(xué)校不能滿足學(xué)生興趣的多樣化需求，導(dǎo)致學(xué)校只能在現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上為學(xué)生提供有限的托管服務(wù)項目，而非真正以學(xué)生興趣需求來進行設(shè)計，學(xué)生參與主動性不高。另一方面，由于補貼太少，大部分教師的參與積極性不高，個別教師甚至極為抵觸和反感，勢必會影響托管服務(wù)的效果。

(二)托管服務(wù)形式單一，內(nèi)容缺乏吸引力

從國家出臺的系列政策文本來看，校內(nèi)免費托管服務(wù)除靜態(tài)形式外，還應(yīng)配有一定比例的動態(tài)形式。通過調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)目前C市校內(nèi)托管服務(wù)以靜態(tài)形式為主，主要是在班級完成課后作業(yè)，從形式上來說基本上是課程教學(xué)時間的延續(xù)，這無形中與“減負”政策相矛盾。在調(diào)查中個別學(xué)生反映以下問題：“托管就是寫作業(yè)呀!”“托管就是做做作業(yè)，讀讀書，老師只看著我們，不輔導(dǎo)。”“托管可以看課外書，如果作業(yè)寫完，又沒帶課外書，我們就只呆坐著等著放學(xué)，很無聊！”調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多孩子羨慕能夠參加動態(tài)社團的孩子，如在足球社團踢踢球、在非洲鼓社團學(xué)習(xí)非洲鼓、在合唱社團練唱歌等，以豐富自己的課余生活，愉快地度過課后托管時間。

(三)校內(nèi)教師壓力大，校外資源利用率低

校內(nèi)免費托管服務(wù)在一定程度上緩解了雙職工家庭因上班無法按時接送孩子的難題。相比較課外輔導(dǎo)機構(gòu)而言，校內(nèi)輔導(dǎo)教師更專業(yè)，教學(xué)環(huán)境更穩(wěn)定、安全。但大部分有托管看護任務(wù)的教師，尤其是一些班主任主觀參與意識并不強，感覺時間太緊張，工作壓力太大。在調(diào)查中，我們也隨機對個別托管教師進行了訪談，如有教師提到：“我們平時上班時間就非常早，班主任老師基本在7點就到學(xué)校準備開始工作。負責(zé)低年級的老師，中午也沒有午休，需要隨時在班級。我們一天都處在一種緊張管理的狀態(tài)，現(xiàn)在又加上課后托管，時間、工作量和壓力都很大?！边€有的老師提到：“現(xiàn)在家長們是滿意了，解決了他們無法接送孩子的問題?？墒牵覀兊暮⒆幽兀课覀冇衷趺唇鉀Q這個問題？”目前，大部分校內(nèi)托管服務(wù)主要依靠校內(nèi)教師，個別動態(tài)托管項目聘請了校外教師，但為數(shù)較少，個別教師專業(yè)技能和水平也有待于提高。還有些社團活動只做了表面工程，只為應(yīng)付上級檢查。

四、義務(wù)教育校內(nèi)免費托管政策實施的相關(guān)建議

(一)各級政府各司其責(zé)，地方學(xué)校積極參與

有效實施校內(nèi)托管服務(wù)政策，一方面需要政府發(fā)揮積極作用，統(tǒng)籌規(guī)劃，履行職責(zé)。政府在現(xiàn)代社會中扮演著生產(chǎn)者和提供者的角色，也應(yīng)承擔起相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)。政府除了進行義務(wù)教育經(jīng)費投入以外，在義務(wù)教育階段學(xué)校沒有能力提供托管服務(wù)時，應(yīng)該通過制定一定的制度安排或設(shè)計，幫扶學(xué)校完成社會所需，必要時還要有一定的經(jīng)費補貼。另一方面，學(xué)校作為政策執(zhí)行主體，也應(yīng)按照國家統(tǒng)一政策部署安排，積極參與和執(zhí)行。首先，應(yīng)保證托管學(xué)生的人身安全，完善托管教育教學(xué)設(shè)施。其次，要選擇負責(zé)、專業(yè)、有愛心、責(zé)任心的托管教師，對教師職業(yè)道德、教學(xué)水平以及綜合能力等進行審核和考評。再次，拓展托管服務(wù)內(nèi)容，在學(xué)校資源允許的情況下提供給學(xué)生更多的選擇機會，讓他們在托管活動中有更大的收獲。最后，要做好家校合作共育工作，取得家長的支持和認可，必要時可以成立家長委員會，也可以邀請從事專業(yè)工作領(lǐng)域的家長進行職業(yè)宣講，參與動態(tài)社團活動。

(二)加強校內(nèi)外溝通合作，豐富托管形式及內(nèi)容

發(fā)展義務(wù)教育的主體責(zé)任在政府，同時也需要全社會的推動與支持。世界各國兒童托管教育服務(wù)大部分采取以政府為主、以社會多元主體參與為輔的方式，以提高教育公共服務(wù)質(zhì)量。如美國的課后托管服務(wù)主要由公立學(xué)校與民辦組織來提供，其中社區(qū)在承擔各項責(zé)任上發(fā)揮著重要作用。美國政府的主要職責(zé)是提供政策優(yōu)惠、稅收減免和免費場所等。相比之下，國內(nèi)社區(qū)教育發(fā)展比較滯后，服務(wù)水平不高，設(shè)施不夠完善，社區(qū)托管服務(wù)的探索有待于深入研究。為豐富校內(nèi)課后托管服務(wù)質(zhì)量，各校可以結(jié)合各自的歷史和優(yōu)勢，開設(shè)不同內(nèi)容和形式的托管。靜態(tài)托管除指導(dǎo)學(xué)生完成課內(nèi)作業(yè)以外，還可以適當加入學(xué)生自學(xué)、預(yù)習(xí)、個別輔導(dǎo)以及相應(yīng)的其他學(xué)習(xí)活動。動態(tài)托管則可以嘗試引入校外資源，如街道、社區(qū)、校外機構(gòu)等，在人員、設(shè)備、學(xué)習(xí)資源等方面進行有效整合。政府要搭建更為廣闊的平臺，充分調(diào)動社會多方面的資源和力量，共同提升學(xué)校托管服務(wù)的質(zhì)量。

(三)加強專業(yè)師資隊伍建設(shè)，適當聘請校外優(yōu)秀教師

義務(wù)教育校內(nèi)托管服務(wù)效果與任課教師的專業(yè)素養(yǎng)密不可分。因此，加強校內(nèi)教師專業(yè)技能，鼓勵教師根據(jù)自身特長開設(shè)動態(tài)課程，有利于提升托管服務(wù)的教育質(zhì)量，促進學(xué)生的全面發(fā)展。在師資隊伍建設(shè)上，除注重發(fā)掘校內(nèi)教師資源外，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)可以將范圍擴展到校外，邀請少年宮、科技館、博物館專業(yè)工作人員進入學(xué)校，進行專業(yè)知識講解，豐富學(xué)生各科知識視野；可以邀請校外培訓(xùn)機構(gòu)的書法教師、美術(shù)教師、舞蹈教師、體育教師、茶藝教師、陶藝教師、英語教師等入校，開設(shè)動態(tài)課程，讓學(xué)生們根據(jù)自己的興趣、愛好加以選擇，適當給予經(jīng)費補助，這既能減輕校內(nèi)教師的工作壓力，又可以帶來新的學(xué)習(xí)契機，還可以邀請當?shù)馗咝４髮W(xué)生自愿者參與校內(nèi)托管服務(wù)，輔導(dǎo)小學(xué)生做作業(yè)、做手工等，既能給志愿者提供實習(xí)教學(xué)的機會，又能拉近小學(xué)生與大學(xué)生志愿者的距離，培養(yǎng)他們良好的學(xué)習(xí)習(xí)慣。

(四)健全相關(guān)法規(guī)政策體系，保障托管服務(wù)有序落實

應(yīng)逐步完善系列相關(guān)政策和法律，將托管服務(wù)納入法律議程。事實上，歐洲很多國家在這一問題上已經(jīng)有了相對完善的法規(guī)政策。如法國2006年修訂了《社會行為和家庭法》，對兒童托管教育涉及的教學(xué)計劃、活動組織、人員配備、衛(wèi)生和評估等進行了詳細的規(guī)定。美國于2002年通過了《不讓一個孩子掉隊》的法案，將托管教育正式納入國家公共服務(wù)體系，各級公立學(xué)校都可以申請托管教育項目，所需經(jīng)費由所在州政府承擔?？梢?，歐洲部分國家已經(jīng)意識到要從法律上對兒童托管教育進行要求和約束。我國政府也應(yīng)制訂適用于本國義務(wù)教育發(fā)展的校內(nèi)課后托管服務(wù)的系列法規(guī)政策。

ResearchontheChangeandImplementationoftheTrusteeshipPolicyinCompulsoryEducation

LIU Li-mei, LI-Ning

(College of Education of Changchun Normal University，Changchun Jilin 130032, China)

Abstract:Free trusteeship in compulsory education is a hot educational issue. The implementation of this policy is not only conducive to alleviating the problem of two-employee families unable to deliver their children on time, but also conducive to curbing the proliferation of non-performing education and training institutions outside school, highlighting the responsibility of the government to provide public services. This paper makes an empirical investigation on the present situation of the trusteeship service in schools of compulsory education in C city, combs out the main problems existing in the current trusteeship service in schools, and puts forward some pertinent suggestions, hoping to provide experience for the effective implementation of the trusteeship service in schools of compulsory education.

Keywords:compulsory education; school trusteeship; free