地方財(cái)力結(jié)構(gòu)問(wèn)題研究
——以淄博市為例

王守亮

（中國(guó)人民銀行淄博市中心支行，山東 淄博 255000）

一、基本情況

近年來(lái)，由于實(shí)體經(jīng)濟(jì)在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的機(jī)制要求下，不斷優(yōu)勝劣汰，加之國(guó)際貿(mào)易環(huán)境趨于緊張，部分稅源行業(yè)開(kāi)始出現(xiàn)減收，甚至停業(yè)倒閉，同時(shí)國(guó)家一系列減稅降費(fèi)政策的出臺(tái)，使得地方財(cái)政稅收收入的增長(zhǎng)受到嚴(yán)重制約，為保證不斷擴(kuò)大的扶持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障地方基本民生需求的財(cái)政支出，地方政府通過(guò)土地出讓收入、債務(wù)轉(zhuǎn)貸、申請(qǐng)省級(jí)轉(zhuǎn)移支付增加財(cái)政收入的情況越來(lái)越顯著。以淄博市為例，2013-2018上半年，淄博市財(cái)政支出的增長(zhǎng)幅度逐年走高，收支差距逐漸縮小，至2017年支出已略高于收入，而體現(xiàn)財(cái)政自有財(cái)力的公共預(yù)算收入始終低于財(cái)政支出水平，遠(yuǎn)不能滿足支出的需求。從財(cái)政收入的構(gòu)成要素來(lái)看，除了稅收收入、非稅收入外，土地出讓收入、地方債務(wù)、省級(jí)轉(zhuǎn)移補(bǔ)助顯著拉高了財(cái)政收入的整體水平，使之能夠負(fù)擔(dān)同期高位的財(cái)政支出（見(jiàn)圖1）。

（一）地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)

分析主要收入項(xiàng)目在整體財(cái)政收入中的占比，可以看出，能夠反映地方經(jīng)濟(jì)基本面情況的稅收收入，其占比也是隨著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)際情況有升有降，在2013年后，經(jīng)歷兩年的下滑，于2016、2017年回升，至2018上半年又較2013年有所下降。非稅收入占比與稅收收入保持了同步變動(dòng)，省級(jí)轉(zhuǎn)移補(bǔ)助水平基本持恒，說(shuō)明這兩項(xiàng)對(duì)稅收收入不具有彌補(bǔ)作用。土地出讓、債務(wù)轉(zhuǎn)貸收入?yún)s呈相反的變動(dòng)走勢(shì)，這說(shuō)明二者在地方財(cái)政內(nèi)生動(dòng)力不足的情況下，起到了拉動(dòng)地方財(cái)政收入增長(zhǎng)，以完成各項(xiàng)財(cái)政支出任務(wù)的作用（見(jiàn)表1）。

表1 2013-2018年上半年淄博市主要項(xiàng)目收入占總收入的比重

（二）地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

分析支出結(jié)構(gòu)，2013-2018年上半年，包含教育、一般公共服務(wù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、社會(huì)保障和就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全等在內(nèi)基本項(xiàng)目支出每年呈遞增的趨勢(shì)，且在全部支出總額中的占比在2016年后保持了相對(duì)穩(wěn)定，是主要的財(cái)政支出壓力。土地出讓支出在2014-2016年下滑后又有所回升，其在支出結(jié)構(gòu)中的占比與收入保持了一致，由于土地出讓收入是彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口的“滅火器”，在除土地之外的其他項(xiàng)目支出超過(guò)財(cái)政自有財(cái)力所能負(fù)擔(dān)的能力時(shí)，就會(huì)有土地出讓收入繳納入庫(kù)，但土地收支遵循“以收定支”，因此在土地收入增長(zhǎng)的同時(shí)，也要相應(yīng)增加土地支出的額度，一定程度上擴(kuò)大了財(cái)政支出規(guī)模，是額外增加的財(cái)政壓力。債務(wù)支出在置換債務(wù)增勢(shì)明顯，尤其2018年上半年占比顯著提升。其他支出（不含國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出）占比逐年縮小，說(shuō)明地方預(yù)算支出分類(lèi)越來(lái)越明晰。

表2 2013-2018年上半年淄博市主要項(xiàng)目支出占總支出的比重

二、地方財(cái)力結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題

（一）稅收收入占地方財(cái)力比重較低，近半數(shù)入庫(kù)中央級(jí)，反映出央地財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不均衡問(wèn)題

稅收收入占比越高，財(cái)政收入的質(zhì)量越高。與近兩年全國(guó)稅收收入占財(cái)政可支配收入總額80%以上的比例相比較，淄博市稅收收入的占比僅有四成。分析淄博市稅收收入結(jié)構(gòu)，增值稅、消費(fèi)稅為主要稅種，占比始終在40%以上，在2017年和2018上半年占比超過(guò)60%，而增值稅的分成比例為中央75%、地方25%，消費(fèi)稅更是中央100%。自2013年以來(lái)，中央級(jí)預(yù)算收入占各級(jí)次公共預(yù)算收入的比例維持在40%左右，至2018年上半年，占比達(dá)到51.7%，即全市征繳的各項(xiàng)稅收收入近一半都上劃了中央，削弱了地方政府征繳各項(xiàng)稅費(fèi)的積極性。由于地方在主體稅種的分成中占比較少，而支出壓力則全由地方負(fù)擔(dān)，使得地方政府更加積極地尋求土地出讓等100%入庫(kù)地方級(jí)的增收方式，在上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助穩(wěn)定不變的情況下，地方政府會(huì)傾向擴(kuò)大舉債規(guī)模，包括政府的隱形債務(wù)。因此中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不均衡，是導(dǎo)致土地財(cái)政、地方債問(wèn)題發(fā)生的因素之一。

（二）部分區(qū)縣頻現(xiàn)庫(kù)存冰點(diǎn)，土地出讓收入成為彌補(bǔ)財(cái)政缺口的首要選擇，財(cái)力增長(zhǎng)后勁薄弱

從全國(guó)的國(guó)庫(kù)資金運(yùn)行分析報(bào)告中可以看出，今年以來(lái)，多地區(qū)縣支庫(kù)出現(xiàn)庫(kù)存緊張的情況，如淄博市周村區(qū)支庫(kù)1-4月庫(kù)存增速都在-80%以上，其中4月份的月末庫(kù)存余額僅為5.18萬(wàn)元，而該支庫(kù)平均每日的支出為942.56萬(wàn)元，收支缺口問(wèn)題嚴(yán)重。雖然5、6月份該支庫(kù)庫(kù)存余額開(kāi)始回升，但稅收收入和非稅收入作為財(cái)政收入的內(nèi)生動(dòng)力，始終是負(fù)增長(zhǎng)。7月份庫(kù)存增速又降為-97.1%。從柜面監(jiān)督情況看，周村區(qū)支庫(kù)今年以來(lái)出現(xiàn)了多次因庫(kù)款余額不足而導(dǎo)致的無(wú)法與代理銀行清算集中支付資金的現(xiàn)象，共有10筆，金額合計(jì)為6344.33萬(wàn)元，其中一筆金額為928.42萬(wàn)元的授權(quán)支付，商業(yè)銀行墊款時(shí)間達(dá)4天。周村區(qū)財(cái)政在每次出現(xiàn)庫(kù)存冰點(diǎn)時(shí)，都會(huì)立即入庫(kù)大額土地出讓金來(lái)緩解當(dāng)下的支出壓力，前7個(gè)月，該支庫(kù)土地出讓收入激增324.6%?？梢?jiàn)入庫(kù)土地出讓收入是彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口的最有效的選擇，但土地出讓收入為一次性收入，只能應(yīng)付短期內(nèi)的財(cái)政支付需求，且相應(yīng)調(diào)增的支出數(shù)額又會(huì)進(jìn)一步加重財(cái)政壓力，從長(zhǎng)期來(lái)看，對(duì)庫(kù)款緊張的地方財(cái)政來(lái)說(shuō)，越依賴(lài)土地收入，越缺乏財(cái)力增長(zhǎng)的后勁。

（三）一般性債務(wù)轉(zhuǎn)貸收入全部用于置換債務(wù)，專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)收入用途受限，地方債對(duì)財(cái)政收入的調(diào)節(jié)作用有限

自2015年規(guī)范地方債發(fā)行以后，市縣級(jí)預(yù)算內(nèi)的地方債細(xì)分為一般債務(wù)轉(zhuǎn)貸收入和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)轉(zhuǎn)貸收入，按照國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，各級(jí)地方政府需在2015-2018年完成非債券形式的存量債務(wù)置換。淄博市目前所獲得省級(jí)撥付的一般性債務(wù)轉(zhuǎn)貸收入，全部用于置換存量債務(wù)，以降低地方政府的利息負(fù)擔(dān)，化解“三角債”可能會(huì)帶來(lái)的財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)，不能用于財(cái)政日常剛性支出。與逐年降低的一般債務(wù)收入相比，專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)轉(zhuǎn)貸收入則在高速增長(zhǎng)（見(jiàn)圖2），由于專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)收入是用途明確的，只能用于具體工程項(xiàng)目的專(zhuān)項(xiàng)資金，不能被挪作他用以調(diào)整收支進(jìn)度和結(jié)構(gòu)，在資金使用方面缺乏靈活性，因此對(duì)地方財(cái)政而言，地方債在提高財(cái)政收入、優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)方面的貢獻(xiàn)有限。

三、地方財(cái)力可持續(xù)性分析

綜合考慮地方政府收入來(lái)源和支出項(xiàng)目，收支平衡是地方財(cái)政的理想狀態(tài)，即地方政府在一個(gè)年度中的資金使用必須等于其資金來(lái)源。另外，由于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)是專(zhuān)項(xiàng)收支項(xiàng)目，為便于討論，現(xiàn)不將其納入公式。構(gòu)建等式如下：

T+N+L+D+P=G+Le+De+E

其中，T為稅收收入，N為非稅收入，L為土地出讓收入，D為債務(wù)收入，P為省級(jí)轉(zhuǎn)移收入，G為基本項(xiàng)目支出，Le為土地出讓支出，De為債務(wù)支出，E為其他支出。現(xiàn)將等式進(jìn)行簡(jiǎn)單運(yùn)算：

Ln+Dn+P=G+E-T-N

其中，Ln為土地出讓收益，即土地出讓收入扣除土地出讓支出(L-Le)，也就是用于土地開(kāi)發(fā)的成本補(bǔ)償性支出，如支付給被征地農(nóng)民的補(bǔ)償、被拆遷居民的補(bǔ)償、開(kāi)發(fā)企業(yè)的征地拆遷補(bǔ)償、土地出讓前期開(kāi)發(fā)費(fèi)支出外，統(tǒng)籌用于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公共服務(wù)支出的資金。因此土地出讓收益才是真正地方政府可以自由支配的財(cái)力。Dn為凈債務(wù)，即債務(wù)收入減支出(D-De)，就當(dāng)期來(lái)說(shuō)，專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)收入用于專(zhuān)項(xiàng)支出，一般收入用于置換債務(wù)，從近年來(lái)債務(wù)收支的實(shí)際數(shù)據(jù)來(lái)看，收入遠(yuǎn)高于支出，因此當(dāng)期凈債務(wù)為正數(shù)，且對(duì)當(dāng)期財(cái)政赤字沒(méi)有彌補(bǔ)作用，但置換債務(wù)的完成期限為2018年，明年便可發(fā)行為財(cái)政赤字融資的新債。公式右側(cè)為公共預(yù)算支出減公共預(yù)算收入，即基本財(cái)政赤字，用R表示。公式可進(jìn)一步表達(dá)為：

土地出讓收益、省級(jí)轉(zhuǎn)移性收入，以及當(dāng)凈債務(wù)為正數(shù)時(shí)可以用來(lái)彌補(bǔ)赤字。公式（1）用來(lái)分析2018年的財(cái)力可持續(xù)性，（2）用來(lái)分析未來(lái)地方財(cái)力的可持續(xù)性?，F(xiàn)將公式左右同除GDP，R/GDP為赤字率，從歷年實(shí)際數(shù)據(jù)看，淄博市財(cái)政赤字率保持在1.5%-2.5%之間，GDP的增長(zhǎng)率平均為8.6%，可測(cè)算2018年土地出讓收益和省級(jí)轉(zhuǎn)移性收入的合計(jì)金額在77.89億元到129.81億元。未來(lái)在保持GDP穩(wěn)定增長(zhǎng)且不擴(kuò)大財(cái)政赤字的前提下，（Ln+Dn+P）/GDP的比率變動(dòng)范圍為1.63%-2.72%，即地方政府入庫(kù)的土地出讓收益、省級(jí)轉(zhuǎn)移性收入和凈債務(wù)的合計(jì)金額占當(dāng)年GDP的比重在1.63%-2.72%之間時(shí)，地方財(cái)力是具有可持續(xù)性的。

四、相關(guān)對(duì)策建議

（一）降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，爭(zhēng)取更大額度分配

目前地方債屬于限額管理，中央將一定限額的債務(wù)分配至各省，各省根據(jù)本省需求安排債務(wù)資金，部分由省本級(jí)使用，部分轉(zhuǎn)貸轄屬市縣。而地方債的限額是根據(jù)地方政府的整體持債規(guī)模、期限結(jié)構(gòu)、償付能力而測(cè)評(píng)的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重決定的，因此，在當(dāng)前稅收收入、非稅收入增長(zhǎng)不確定、上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付為固定比例值、土地出讓收入為偶然發(fā)生項(xiàng)目，也具有不可靠性的基礎(chǔ)上，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，降低風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重值，爭(zhēng)取更大的調(diào)配額度。至2018年止，地方債置換債務(wù)完成后，省級(jí)所撥付的一般債務(wù)轉(zhuǎn)貸收入都將是新債，可被地方政府用于填補(bǔ)各類(lèi)財(cái)政支出項(xiàng)目，其限額的提高，可以使地方債在調(diào)節(jié)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)中更具有靈活性。

（二）引導(dǎo)培育新的稅收收入增長(zhǎng)點(diǎn)，促進(jìn)內(nèi)生財(cái)力的可持續(xù)性增長(zhǎng)

提高包括稅收收入、非稅收入在內(nèi)的公共預(yù)算收入比例，是優(yōu)化地方財(cái)力結(jié)構(gòu)的根本途徑。在更有力的減稅降費(fèi)政策的影響下，占地方稅收收入最大的增值稅，將原執(zhí)行13%稅率的行業(yè)降為執(zhí)行11%稅率，完善抵扣鏈條，退還增值稅留抵稅額等，短時(shí)間內(nèi)，必將拉低地方財(cái)力水平。為保證稅收收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)，地方政府可以跳出依賴(lài)土地收入、上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等尋求短期補(bǔ)救的思維局限，充分利用新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的契機(jī)，引導(dǎo)傳統(tǒng)企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能，引進(jìn)新技術(shù)，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，同時(shí)鼓勵(lì)高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展，為地方財(cái)政培育新生、穩(wěn)定的稅源，提高稅收收入在財(cái)政收入中的占比，增強(qiáng)財(cái)政的內(nèi)生動(dòng)力。

（三）優(yōu)化分稅制央地分享比例，降低高額的土地價(jià)格對(duì)地方房產(chǎn)市場(chǎng)的不利影響

分稅制改革以來(lái)，財(cái)權(quán)上收中央，事權(quán)下放地方，地方財(cái)政出現(xiàn)明顯收不抵支的現(xiàn)象，在這一背景下，土地價(jià)格被抬高以充盈地方國(guó)庫(kù)，而被抬高的地價(jià)增加了房產(chǎn)的開(kāi)發(fā)建造成本，進(jìn)而影響房產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控政策的效果。建議根據(jù)地方剛性支出需求，劃定主體稅種的分享比例，取消財(cái)力困難地區(qū)的總額分成，來(lái)實(shí)質(zhì)性地提高地方財(cái)政收入，根本上解決土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改革造成的不利影響。