精雕細(xì)琢：人民法院組織法修正案如何出爐？

本社記者 祁彪

“本輪人民法院組織法的修訂，雖然也有一些小遺憾，但總的來說還是比較令人滿意的，尤其從我親歷的角度來說，本輪修法廣泛聽取了各方意見，貫徹了以往的立法經(jīng)驗(yàn)，考慮到了法院組織法與其他相關(guān)法律的銜接問題，是一次比較成功的法律修訂?！北本煼洞髮W(xué)法學(xué)院教授劉榮軍說。

2018年10月26日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議表決通過了《中華人民共和國人民法院組織法(修訂草案)》，標(biāo)志著本輪法院組織法的修訂正式完成。

而作為自2013年法院組織法修訂納入立法規(guī)劃就一直參與這項(xiàng)工作的專家，劉榮軍對于本輪修訂中的一些關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和內(nèi)容都進(jìn)行了回顧。

五年修訂終于畫上圓滿句號

“本輪法院組織法的修訂工作啟動(dòng)時(shí)間是比較早的，準(zhǔn)確地說從2013年就開始了。而在此之前，法院組織法自1979年頒布施行近40年來，僅在1983年、1986年、2006年作了局部修改，總體上已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)代中國特色社會主義司法實(shí)踐和司法制度發(fā)展的需要?！眲s軍說。

劉榮軍介紹，自黨的十八大以來，司法體制改革全面開始并不斷深化，人民法院全面推進(jìn)以司法責(zé)任制為核心的重大基礎(chǔ)性改革，積極推動(dòng)審判體系和審判能力現(xiàn)代化，既取得了明顯成效，也對立法層面健全完善有關(guān)人民法院管理體制、組織體系、隊(duì)伍建設(shè)以及履職保障等提出了迫切需求。

正是在這種背景下，為鞏固司法改革成果、保障司法改革全面深化，全國人大內(nèi)司委早在全面深化司法改革之初，便積極推動(dòng)人民法院組織法修訂工作，最高人民法院也積極參與，共同促成全國人大常委會于2013年將人民法院組織法修改正式納入立法規(guī)劃。最高法院還專門成立了人民法院組織法修改研究小組，部署研究起草人民法院組織法修改建議稿并明確了分工，相關(guān)部門緊鑼密鼓地開展調(diào)查研究。而劉榮軍從本輪修訂伊始，就參與了這項(xiàng)工作。

“回顧這個(gè)過程，其實(shí)自法院組織法修訂納入立法規(guī)劃以來，前兩三年的進(jìn)程是比較緩慢的，有幾次參加會議時(shí)甚至?xí)惺遣皇牵ㄐ抻喒ぷ鳎┚偷酱藶橹沟母杏X。但是時(shí)間進(jìn)入到2016年和2017年，這項(xiàng)工作的進(jìn)程明顯加快，我認(rèn)為這和各方面的立法條件都逐漸成熟是分不開的。”劉榮軍說。

據(jù)了解，進(jìn)入到2016年，由于司法改革的力度、廣度、深度前所未有，重大改革舉措和試點(diǎn)方案不斷出臺，最高法院及時(shí)總結(jié)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，聚焦實(shí)踐中需要解決的重大問題，在全國人大內(nèi)司委指導(dǎo)下，經(jīng)廣泛征求意見、反復(fù)研究論證，于2016年9月正式向全國人大內(nèi)司委提交了《人民法院組織法修改建議稿》。

>>北京師范大學(xué)法學(xué)院教授劉榮軍

隨后，全國人大內(nèi)司委進(jìn)一步深入開展調(diào)研論證，廣泛凝聚各方共識，形成《中華人民共和國人民法院組織法（修訂草案）》，并于2017年8月提交第十二屆全國人大常委會第二十九次會議第一次審議。

首次審議后，由全國人大法工委牽頭組織研究論證，于2018年6月提交第十三屆全國人大常委會第三次會議二次審議。全國人大常委會于2018年6月29日發(fā)布公告，廣泛征求社會各界的意見。全國人大法工委在認(rèn)真梳理1000多條反饋意見的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步修改完善修訂草案。

2018年10月23日，第十三屆全國人大常委會第六次會議審議法院組織法修訂草案第三次審議稿。10月26日，全國人大常委會第六次會議表決通過。至此，法院組織法的修訂工作畫上圓滿句號。

本次對人民法院組織法的修訂是一次全面、大幅度的修改，不僅條文數(shù)量從原有40條增加到59條，而且在體系框架上作了較大調(diào)整。對于本輪修法進(jìn)程中一些關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和內(nèi)容，劉榮軍從親歷的角度進(jìn)行了回顧。

>>庭審現(xiàn)場的人民陪審員 視覺中國 供圖

緣何依舊保留審判委員會制度？

審判委員會（下稱“審委會”）制度的存廢和改革，是外界觀察這次修法的關(guān)鍵點(diǎn)。審委會是設(shè)立在各級法院內(nèi)部的組織機(jī)構(gòu)，擁有對疑難、復(fù)雜、重大的案件進(jìn)行討論并作出決定的權(quán)力。實(shí)踐中，審委會基本由法院的正副院長及各庭室的負(fù)責(zé)人組成，具有行政會議的特點(diǎn)。因程序不規(guī)范、缺乏監(jiān)督，這項(xiàng)具有中國特色的制度實(shí)踐中飽受詬病。法律界普遍認(rèn)為，審委會是導(dǎo)致法院“判審分離、先定后審，審判流于形式”的重要原因。

因此，呼吁廢除審委會幾乎成為本輪修訂中法學(xué)界的普遍觀點(diǎn)?！皫缀趺恳淮侮P(guān)于法院組織法修訂的會議，法學(xué)學(xué)者都會提出廢除審委會制度，但是新修訂的法院組織法依舊保留了這一制度，具體是第三十六條至第三十九條分別規(guī)定了審委會的組成、職能、議事規(guī)則、啟動(dòng)程序、決定效力、責(zé)任承擔(dān)及公開機(jī)制等內(nèi)容，可以說，這是各方博弈最終形成的妥協(xié)結(jié)果?！眲s軍說。

劉榮軍表示，通過梳理審委會制度的發(fā)展過程，可以分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段是根據(jù)修訂前的法院組織法，審委會就是一個(gè)提供咨詢的議事機(jī)構(gòu)，不是完全決策的，只是就重大疑難復(fù)雜案件進(jìn)行討論并提供決策意見，這在當(dāng)時(shí)的法律條文中是有明確規(guī)定的。可以說早期審委會并不是一個(gè)行政色彩很濃的機(jī)構(gòu)，但是隨著實(shí)踐發(fā)展，審委會成員逐漸幾乎由法院領(lǐng)導(dǎo)層擔(dān)任，甚至出現(xiàn)了相當(dāng)于副院長級別的專職審委會委員，審委會的行政色彩就非常濃厚了，直至2010年最高人民法院關(guān)于印發(fā)《關(guān)于改革和完善人民法院審判委員會制度的實(shí)施意見》，明確規(guī)定審委會是審判組織，審委會制度由此進(jìn)入第二階段。由于審委會并不審理案件，卻能左右判決結(jié)果，違背了司法審判的親歷性原則，造成“審者不判、判者不審”的情況，審委會制度逐漸被人詬病，這也是本輪修法過程中法學(xué)界幾乎一致呼吁廢除審委會制度的原因。第三個(gè)階段就是本輪修法啟動(dòng)之后，最高法院在2015年9月發(fā)布《關(guān)于完善法院司法責(zé)任制的若干意見》明確保留審委會制度并加以改革，規(guī)定了審委會統(tǒng)一本院裁判標(biāo)準(zhǔn)的宏觀指導(dǎo)職能，限縮審委會討論案件的范圍，并明確相關(guān)議事規(guī)則。而新修訂的法院組織法也并沒有將其視為“最高審判組織”，而是將其定位為“決策機(jī)構(gòu)”。

“在修法過程中，針對審委會制度的存廢，法學(xué)界和法院系統(tǒng)是持明顯相反觀點(diǎn)的，法院系統(tǒng)內(nèi)部意見相對統(tǒng)一，他們認(rèn)為鑒于審委會在以往的審判實(shí)踐中發(fā)揮的作用的確利大于弊，同時(shí)又考慮到學(xué)界的態(tài)度，所以最終審委會被定位為‘決策機(jī)構(gòu)’，其主要針對重大疑難復(fù)雜案件的法律適用問題進(jìn)行決策，不再是審判組織?！眲s軍說。

專門法院是如何寫入本輪修法的？

如果說審委會制度的保留是各方妥協(xié)折中的結(jié)果，那么專門法院寫入本輪修法則幾乎是順應(yīng)潮流眾望所歸。

劉榮軍介紹，專門法院是與普通法院相對的概念，在我國法院系統(tǒng)中，是一個(gè)較為特殊的組成部分，在特定部門或?qū)μ囟ò讣O(shè)立的審判機(jī)關(guān)，而不是按行政區(qū)域設(shè)立。從專門法院的設(shè)置來看，具有很強(qiáng)的時(shí)代性。比如我國的鐵路運(yùn)輸法院、森林法院等，原來在我國國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系中發(fā)揮了很大作用。隨著時(shí)代發(fā)展，知識產(chǎn)權(quán)、金融領(lǐng)域發(fā)展也催生了新的司法需求，我國為此設(shè)立了專門的知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院、互聯(lián)網(wǎng)法院等，而鐵路運(yùn)輸法院和森林法院等專門法院因?yàn)闀r(shí)代變化也在逐漸改革和撤銷。

劉榮軍介紹，本輪修法啟動(dòng)后，專門法院的修訂就已經(jīng)考慮在內(nèi)，在修訂草案一審稿第十二條第三款就規(guī)定專門人民法院包括軍事法院、海事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院等法院，而在修訂草案二審稿中，又增加了金融法院，即“第十五條：專門人民法院包括軍事法院、海事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院等”。而最終審議通過的法院組織法也沿用了這一表述。

“我們可以注意到，一審稿中是沒有加入金融法院的，直至二審稿中才出現(xiàn)。其實(shí)從上世紀(jì)90年代亞洲金融危機(jī)開始，最高法院就已經(jīng)非常注意金融方面的審判，但是一直沒有成立專門性的法庭或者法院。進(jìn)入新世紀(jì)后，由于2008年金融危機(jī)和2015年中國股災(zāi)的發(fā)生，使得金融案件的審判更加被重視，因此從二審稿之后，金融法院便一直被保留了下來?！眲s軍說。

此外，劉榮軍表示，隨著近幾年海事法院和知識產(chǎn)權(quán)法院相繼探索設(shè)立，目前已經(jīng)積累了較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，專門法院的相關(guān)修訂中自始至終就將兩者寫入是情理之中。而值得注意的是，雖然互聯(lián)網(wǎng)法院作為最高法院近兩年也在探索的專門法院，卻未被寫入本輪修法之中。

另外，人民法院組織法一審稿中，第二十四條規(guī)定：經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會決定，可以設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院，審理跨地區(qū)案件。而在二審稿中，此條規(guī)定即被刪去，最終審議通過的法院組織法也不再有此表述。

“其實(shí)在修法過程中，寫不寫互聯(lián)網(wǎng)法院是有一定爭論的，但是本輪立法遵循的一個(gè)原則就是時(shí)機(jī)成熟的進(jìn)行規(guī)定，不成熟的就暫時(shí)擱置。由于互聯(lián)網(wǎng)法院還處于探索階段，并沒有形成成熟的經(jīng)驗(yàn)，因此最終互聯(lián)網(wǎng)法院并未被寫入本輪修法中。與之類似的還有跨區(qū)法院，因?yàn)槠溥€沒有形成成熟的經(jīng)驗(yàn)，也未寫入本輪修法?！眲s軍說。

>>由于互聯(lián)網(wǎng)法院還處于探索階段，并沒有形成成熟的經(jīng)驗(yàn)，因此最終并未被寫入本輪修法中。劉瑜 攝

刪除執(zhí)行規(guī)定釋放審執(zhí)分離信號？

梳理2006年修訂的人民法院組織法可以發(fā)現(xiàn)，其第四十條規(guī)定：地方各級人民法院設(shè)執(zhí)行員，辦理民事案件判決和裁定的執(zhí)行事項(xiàng)，辦理刑事案件判決和裁定中關(guān)于財(cái)產(chǎn)部分的執(zhí)行事項(xiàng)。

而自2016年3月最高人民法院院長周強(qiáng)在十二屆全國人大四次會議上提出要向執(zhí)行難全面宣戰(zhàn)，用兩到三年時(shí)間，基本解決執(zhí)行難問題，破除實(shí)現(xiàn)公平正義的最后一道藩籬。解決執(zhí)行難已經(jīng)成為法院系統(tǒng)的一項(xiàng)非常重要的工作。

然而，縱觀本輪修法過程，無論是修訂草案還是最終審議通過的人民法院組織法，對于執(zhí)行問題均只字未提，且刪除了原有人民法院組織法的相關(guān)內(nèi)容。

“其實(shí)在修法過程中，對于執(zhí)行這一部分到底該不該修改、如何修改，是存在分歧的。有的專家認(rèn)為，目前執(zhí)行工作是整個(gè)司法審判工作中的最后一公里，這項(xiàng)工作非常重要，草案應(yīng)該從解決執(zhí)行難的角度出發(fā)，來保留現(xiàn)行法院組織法里面關(guān)于執(zhí)行工作的規(guī)定，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷?，比如增加有關(guān)執(zhí)行機(jī)構(gòu)、執(zhí)行人員和執(zhí)行職責(zé)的有關(guān)規(guī)定等。但是也有觀點(diǎn)認(rèn)定，裁判執(zhí)行權(quán)是司法行政權(quán)力，是一種實(shí)現(xiàn)權(quán)，具有確定性、強(qiáng)制性和主動(dòng)性。審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)分別由不同部門行使，符合兩種權(quán)力的不同屬性。這兩種觀點(diǎn)不管在法學(xué)界還是在法院系統(tǒng)內(nèi)部都是存在的?！眲s軍說。

而上述兩種觀點(diǎn)的對撞，也是多年來到底要“審執(zhí)合一”還是“審執(zhí)分離”這一爭論的延續(xù)?！安还茉鯓?，審執(zhí)分離肯定是大趨勢，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出:完善司法體制，推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)。最高法院在第四個(gè)五年改革綱要中也明確要深化體制改革，推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)。但是目前面臨的問題是，最高法院把執(zhí)行權(quán)放出來，由誰來接？有一種說法是由司法部來接，但是司法部之前沒有做過這個(gè)工作，那該怎么接？這是一個(gè)比較棘手的問題，因?yàn)樗幌穹簇澐礊^從檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移到監(jiān)察機(jī)關(guān)那么簡單，因?yàn)槟鞘钦w過去，但是執(zhí)行權(quán)分離出來就牽扯到人員、與審判系統(tǒng)銜接等多方面問題。因此，目前情況下，對于這一問題，本輪修法最終決定暫時(shí)擱置，留待時(shí)機(jī)成熟以后再做考慮?！眲s軍表示。

那么，這是否釋放了審執(zhí)分離的信號呢？劉榮軍表示，審執(zhí)分離肯定是要做的，但是具體怎么做，是法院系統(tǒng)內(nèi)審執(zhí)分離還是完全將執(zhí)行權(quán)剝離出法院系統(tǒng)，還要看目前正在進(jìn)行的試點(diǎn)改革最終的效果。

>>北京知識產(chǎn)權(quán)法院 視覺中國 供圖

全面鞏固司改成果 但仍留有遺憾

作為本輪修法的一個(gè)重要目的，新修訂的人民法院組織法全面確認(rèn)和鞏固了近年來司法體制改革的成果。劉榮軍表示，本輪修法將員額制、司法責(zé)任制、獨(dú)立行使審判權(quán)等司改的重要成果都納入了進(jìn)來，但實(shí)際的修法過程要復(fù)雜得多。

“在修法過程中，除了對于司法責(zé)任制的表述，許多專家還主張加入司法豁免制的表述。司法豁免制是指法官只要是基于事實(shí)和法律進(jìn)行裁判，這種情況下這個(gè)案件即使被改判，仍然不能對法官追責(zé)的制度，和司法責(zé)任制是相對的。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中，并不是所有錯(cuò)案都是懈怠適用法律甚至枉法裁判造成的，許多偶然因素都有可能造成錯(cuò)案，但是最終經(jīng)過多次討論，司法豁免制沒有被最終認(rèn)可?！眲s軍說。

此外，劉榮軍還表示，在檢察院組織法立法中，充分考慮到了與監(jiān)察法之間的銜接問題，但是在法院組織法中就沒有對于監(jiān)察機(jī)關(guān)處理的案件該如何與“以審判為中心”進(jìn)行銜接作出規(guī)定。

雖然認(rèn)為本次修法有一定遺憾，但劉榮軍表示，總的來說本輪修法是一次比較成功的立法實(shí)踐。

“本輪法院組織法的修訂是我較為全面參與立法的一次經(jīng)歷，總的來說，我認(rèn)為本次修法是民主立法體現(xiàn)得比較充分的一次，全國人大法工委在認(rèn)真梳理1000多條反饋意見的基礎(chǔ)上，最終形成了新修訂的法院組織法，法學(xué)界及實(shí)務(wù)界的許多觀點(diǎn)都得到了采納或者借鑒。而在立法過程中，許多立法咨詢會或者討論會，全國人大、最高法院和中國法學(xué)會的重要領(lǐng)導(dǎo)都親自到場，自始至終傾聽專家學(xué)者的建議，這也為專家學(xué)者的建議能夠被聽取提供了基礎(chǔ)。此外，整個(gè)立法過程中深入貫徹了以往的立法經(jīng)驗(yàn)和原則，對于已經(jīng)成熟的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行規(guī)定，尚不成熟的經(jīng)驗(yàn)暫時(shí)擱置，這是非常負(fù)責(zé)任的，而且也充分考慮到了與其他法律之間的銜接問題，比如和民事訴訟法、行政訴訟法等法律之間的銜接問題。五年時(shí)間修訂一部法律，時(shí)間還是比較長的，這也反映了立法者的一種審慎態(tài)度?！眲s軍說。

五年打磨出的這部法律，凝聚了諸多法律人的心血和智慧，希望其能法盡其用。