林閩鋼 勾兆強(qiáng)

〔摘要〕 在人口老齡化加速發(fā)展的背景下，PPP已成為發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要模式。目前我國(guó)在推動(dòng)公建民營(yíng)為重點(diǎn)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革中，“一院兩制”作為改革創(chuàng)新形式不斷呈現(xiàn)。本文根據(jù)“一院兩制”的特殊性，嘗試提出“雙層PPP”作為“一院兩制”的分析框架，并對(duì)南京某社會(huì)福利院“一院兩制”運(yùn)行進(jìn)行分析，認(rèn)為“一院兩制”保證了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)功能的發(fā)揮，凸顯了政府的主導(dǎo)作用，同時(shí)有利于破除養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雙軌制，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的整體質(zhì)量和效率，是當(dāng)前我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革中的一種最優(yōu)的過渡形式。

〔關(guān)鍵詞〕 雙層PPP；公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；公建民營(yíng)；一院兩制

〔中圖分類號(hào)〕D669.6 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2018）05-0088-06

〔作者簡(jiǎn)介〕林閩鋼，南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授；

勾兆強(qiáng)，南京大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生，江蘇 南京 210023。

一、研究緣起

20世紀(jì)70年代開始的西方新公共管理運(yùn)動(dòng)，促進(jìn)了公私合作伙伴關(guān)系的大發(fā)展，而現(xiàn)代意義上的PPP（Public-Private Partnership）肇始于20世紀(jì)90年代英國(guó)在公共服務(wù)領(lǐng)域開展的私人融資計(jì)劃（Private Financing Initiative， PFI）。由于PPP相對(duì)于完全由公共部門提供公共產(chǎn)品的傳統(tǒng)模式有很多優(yōu)點(diǎn)，比如更合理的風(fēng)險(xiǎn)分配、更低的生命周期成本、更方便的合同管理、更高效的項(xiàng)目管理、更具創(chuàng)新的公共服務(wù)，還可以為公共和私人部門帶來更多的附加價(jià)值〔1〕，因此受到許多國(guó)家的重視，并被廣泛應(yīng)用于供水、公共交通、通信、能源、環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域?！?〕

近年來，美國(guó)、日本、澳大利亞等國(guó)在養(yǎng)老項(xiàng)目中廣泛運(yùn)用PPP，吸引民間資本投入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)?！?〕美國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以特許經(jīng)營(yíng)類PPP最為常見，此外，美國(guó)政府還采取資金支持、技術(shù)幫助和政策優(yōu)惠等多種措施鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦各種形式的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)?！?〕在日本，很多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都采用委托運(yùn)營(yíng)類PPP，日本各都道府縣、政令指定都市和市區(qū)町村所實(shí)施的包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在內(nèi)的民間委托平均比率分別達(dá)到88.5%、90.6%和79.1%?！?〕澳大利亞則采用政府購(gòu)買服務(wù)類PPP，將大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都交由非政府部門運(yùn)營(yíng)，政府財(cái)政是購(gòu)買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的主要資金來源，在國(guó)家養(yǎng)老基金承擔(dān)基本養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用的基礎(chǔ)上，聯(lián)邦政府和州政府還承擔(dān)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)30%的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，并通過各種籌資渠道給予養(yǎng)老機(jī)構(gòu)其他補(bǔ)貼?！?〕

近年來，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)處在快速發(fā)展的進(jìn)程中，在產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策及廣闊市場(chǎng)前景的吸引下，社會(huì)各界積極參與建設(shè)、運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施，養(yǎng)老床位數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，但目前存在的主要問題是：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住率參差不齊，“一床難求”與床位空置率高的現(xiàn)象同時(shí)存在，究其主要原因是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雙軌運(yùn)行，政府差異化的投資運(yùn)營(yíng)政策導(dǎo)致二者的不公平競(jìng)爭(zhēng)所引致。

為此，從2011年以來，政府把深化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革作為主要方向。在2011年《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》中提出，要開放社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，采取公建民營(yíng)、民辦公助、政府購(gòu)買服務(wù)、補(bǔ)助貼息等多種模式，引導(dǎo)和支持社會(huì)力量興辦各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，按照管辦分離、政事政企分開的原則，統(tǒng)籌推進(jìn)公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)改革。2013年9月，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中強(qiáng)調(diào)，要開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制試點(diǎn)，政府投資興辦的養(yǎng)老床位應(yīng)逐步通過公建民營(yíng)等方式管理運(yùn)營(yíng)，積極鼓勵(lì)民間資本通過委托管理等方式，運(yùn)營(yíng)公有產(chǎn)權(quán)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。2013年12月，民政部正式啟動(dòng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，明確提出要推行公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)特別是新建機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步通過公建民營(yíng)等方式，鼓勵(lì)社會(huì)力量運(yùn)營(yíng)，政府要通過運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、購(gòu)買服務(wù)等方式，支持公建民營(yíng)機(jī)構(gòu)發(fā)展。2016年9月，在全國(guó)首批126家公建民營(yíng)試點(diǎn)單位的基礎(chǔ)上，民政部、國(guó)家發(fā)改委決定以公建民營(yíng)為重點(diǎn)，繼續(xù)開展第二批公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作，公建民營(yíng)已成為我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要改革方向。

政府在大力推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)改革的同時(shí)，2014年5月，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式設(shè)立，標(biāo)志著PPP的發(fā)展進(jìn)入了政府主導(dǎo)推廣的全面發(fā)展階段。2014年9月，財(cái)政部在《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》中提出，要“盡快形成有利于促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式發(fā)展的制度體系”。2014年12月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)各類社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)、合同承包、股權(quán)合作等多種方式積極參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。因此，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展的公建民營(yíng)改革同時(shí)納入到全面推開的PPP發(fā)展軌道。

以往的研究大多數(shù)只關(guān)注PPP在基礎(chǔ)設(shè)施融資和建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用，本文認(rèn)為PPP不僅是一種新型的融資模式和償債手段，而且是一種從項(xiàng)目融資到復(fù)合管理的以公共部門與私人部門合作為表現(xiàn)形態(tài)的契約型治理結(jié)構(gòu)，由此聚焦于PPP在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革中的應(yīng)用，將PPP從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域推廣到社會(huì)領(lǐng)域，特別是社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，無論是對(duì)于PPP理論自身的完善，還是對(duì)于社會(huì)治理創(chuàng)新，都具有理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、“雙層PPP”與“一院兩制”的

分析框架

Darrin Grimsey和Mervyn K. Lewis（2016）將基礎(chǔ)設(shè)施分為“經(jīng)濟(jì)”基礎(chǔ)設(shè)施和“社會(huì)”基礎(chǔ)設(shè)施兩類，并根據(jù)實(shí)體形式的不同，在每一類中又分“硬”基礎(chǔ)設(shè)施和“軟”基礎(chǔ)設(shè)施兩種。由此，基礎(chǔ)設(shè)施可以分為硬經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施、軟經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施、硬社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和軟社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施等四類?！?〕養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從實(shí)體形態(tài)上屬于硬社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，但是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)主要是為了向社會(huì)輸出養(yǎng)老服務(wù)，而養(yǎng)老服務(wù)又屬于軟社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，可以說，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是兼具軟、硬兩種屬性的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施。

PPP最初應(yīng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，典型的PPP（如BOT）是一種私人出資并遞送服務(wù)的全過程合作機(jī)制，典型的PPP項(xiàng)目融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供于一體。結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的雙重屬性，在廣義層面，PPP在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域的適用環(huán)節(jié)主要有以下四類：第一，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)，包括DB（設(shè)計(jì)-建設(shè)）、DBMM（設(shè)計(jì)-建設(shè)-主要維護(hù)）、DBF（設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資）、DBT（設(shè)計(jì)-建設(shè)-移交）等形式；第二，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)，包括MC（管理外包）、SC（服務(wù)外包）、LUOT（租賃-更新-運(yùn)營(yíng)-移交）、TOT（移交-運(yùn)營(yíng)-移交）、憑單制等形式；第三，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)全過程即“建設(shè)-運(yùn)營(yíng)”，包括LBO（租賃-建設(shè)-經(jīng)營(yíng)）、BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）、BTO（建設(shè)-移交-運(yùn)營(yíng)）、BOOT（建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)）、DBFO（設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(yíng)）、DBO（設(shè)計(jì)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)）、BLOT（建設(shè)-租賃-運(yùn)營(yíng)-移交）等形式；第四，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制，包括PUO（購(gòu)買-更新-經(jīng)營(yíng)）、所有權(quán)轉(zhuǎn)讓等。

在我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域，公建民營(yíng)、民辦公助、項(xiàng)目購(gòu)買、公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制、“公私共建+委托經(jīng)營(yíng)”等運(yùn)作形式均有公私合作屬性，屬于廣義上的PPP，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)-運(yùn)營(yíng)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制中都有體現(xiàn)。

從全國(guó)各地公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐看，“一院兩制”作為公建民營(yíng)創(chuàng)新形式得到了大部分公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本的普遍認(rèn)同，成為合作雙方的選擇。“一院兩制”是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過招標(biāo)的方式將部分場(chǎng)所和設(shè)施租賃給民間力量進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，從而使公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部同時(shí)存在兩種經(jīng)營(yíng)主體——公共部門和民間部門，以及相對(duì)應(yīng)的兩種經(jīng)營(yíng)方式——公共部門直接經(jīng)營(yíng)管理的公營(yíng)機(jī)制和民間部門采用市場(chǎng)化方式運(yùn)作的民營(yíng)機(jī)制，是具有中國(guó)特色的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革路徑。

在“一院兩制”下，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)整體的國(guó)有資產(chǎn)屬性保持不變，民間部門只擁有其中一部分場(chǎng)所和設(shè)施的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)使供養(yǎng)老人與自費(fèi)老人分區(qū)入住，并通過對(duì)外租賃方式對(duì)自費(fèi)老人區(qū)域?qū)嵭惺袌?chǎng)化運(yùn)作的模式?！耙辉簝芍啤痹趯?duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施部分民營(yíng)的同時(shí)，保留了原有的公營(yíng)部分，公辦方（公營(yíng)部分）與民營(yíng)方（民營(yíng)部分）在業(yè)務(wù)上既有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，又有合作關(guān)系，形成一種公私混合經(jīng)營(yíng)狀態(tài)。所以，“一院兩制”不僅是公共部門和私人部門在“所有權(quán)-經(jīng)營(yíng)權(quán)分離”層面的合作，還包含公共部門和私人部門在業(yè)務(wù)層面的競(jìng)爭(zhēng)與合作；“一院兩制”不是完全的公建民營(yíng)，也不是純粹的PPP，在一定意義上，它是對(duì)公建民營(yíng)和PPP的一種創(chuàng)新。

單純的PPP理論只能解釋公建民營(yíng)層面的公私合作關(guān)系，卻無法涵蓋業(yè)務(wù)層面的公私競(jìng)爭(zhēng)與合作，僅僅運(yùn)用PPP理論無法對(duì)“一院兩制”的內(nèi)在機(jī)理進(jìn)行詮釋。為此，本文提出“雙層PPP”來解釋中國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“一院兩制”，“雙層PPP”首先突破了傳統(tǒng)PPP理論在合作主體上的二分法，不是簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)、模糊地看待“公共部門”和“私人部門”，而是將其細(xì)化——把“公共部門”分解為“政府”和“公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”，把“私人部門”分解為“社會(huì)資本”和“公建民營(yíng)單位”，并從“一院兩制”管理體制和運(yùn)行機(jī)制出發(fā)區(qū)別性地分析四類合作主體的具體職能及其相互關(guān)系，構(gòu)建四類合作主體之間的橫向和縱向聯(lián)系。

第一層PPP。養(yǎng)老服務(wù)安排意義上的PPP，即公共部門將公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一定期限內(nèi)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)部分轉(zhuǎn)交給私人部門，私人部門組建公建民營(yíng)單位參與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)，從而在所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離層面所形成的公私合作伙伴關(guān)系，也就是“公建民營(yíng)”。

第二層PPP。服務(wù)生產(chǎn)意義上的PPP，即“一院兩制”中的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和公建民營(yíng)單位在各自獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，由于業(yè)務(wù)上的合作所形成的伙伴關(guān)系，也就是“業(yè)務(wù)合作”。雖然公辦方和民營(yíng)方在業(yè)務(wù)上也存在一定的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，但由于公辦方與民營(yíng)方的機(jī)構(gòu)性質(zhì)和業(yè)務(wù)重點(diǎn)不同，再加上公辦方和民營(yíng)方同屬“一院”，協(xié)作機(jī)會(huì)多，利益相關(guān)性強(qiáng)，所以，相對(duì)于兩者之間的競(jìng)爭(zhēng)來說，合作帶來的好處更多，關(guān)注度也更高?？梢哉f，公辦方與民營(yíng)方在業(yè)務(wù)上是一種合作為主、競(jìng)爭(zhēng)為輔的關(guān)系。

此外，第一層PPP與第二層PPP之間具有緊密的垂直附屬關(guān)系。政府對(duì)公建民營(yíng)單位負(fù)有監(jiān)督和指導(dǎo)責(zé)任，社會(huì)資本也會(huì)與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通與協(xié)商，所以兩層主體之間還存在著相互交叉關(guān)系?？傊?，在雙層PPP中，每層主體之間的水平關(guān)系、層與層之間的垂直關(guān)系、兩層主體之間的交叉關(guān)系相互交織，共同造就了“一院兩制”的公私混合形態(tài)。

三、公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一院兩制”運(yùn)行分析

——以南京市某社會(huì)福利院為例

南京市某社會(huì)福利院隸屬于市民政局，系全額撥款公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，經(jīng)過2006年改擴(kuò)建，床位由原來的400張?jiān)黾拥?330張。項(xiàng)目改擴(kuò)建完成后，受人員配置不足、開辦資金短缺、運(yùn)營(yíng)資金不到位等因素影響，新建床位一時(shí)難以開辦，造成大量床位和養(yǎng)老資源閑置。

為有效解決這一問題，在南京市民政局的指導(dǎo)下，南京市某社會(huì)福利院以《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》的出臺(tái)為契機(jī)，在2013年開始醞釀公建民營(yíng)，通過公開招募綜合評(píng)審的方式先后引進(jìn)兩家民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)讓530張床位的經(jīng)營(yíng)權(quán)（其中A護(hù)養(yǎng)院240張、B護(hù)養(yǎng)院290張），依托公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資源優(yōu)勢(shì)，聯(lián)手推出“一院兩制”的組團(tuán)式養(yǎng)老運(yùn)營(yíng)模式，合力打造體制多樣、機(jī)制靈活、資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)發(fā)展模式。

“一院兩制”由南京市民政局發(fā)起和主導(dǎo)，并以其直屬公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為平臺(tái)進(jìn)行改革，同時(shí)，南京市民政局對(duì)A護(hù)養(yǎng)院和B護(hù)養(yǎng)院也有行政監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的權(quán)力。作為公辦方的南京市某社會(huì)福利院，一方面負(fù)責(zé)收集兩家民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)信息，對(duì)公建民營(yíng)單位進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，按照合同約定，幫助解決兩家民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)遇到的困難和問題，向公建民營(yíng)單位提供應(yīng)有的扶持。同時(shí)，作為中間人，協(xié)調(diào)解決兩家民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間的矛盾和分歧；另一方面負(fù)責(zé)向南京市民政局及時(shí)反饋公建民營(yíng)信息，并從專業(yè)角度提出相應(yīng)的意見和建議。

南京市某社會(huì)福利院實(shí)際上成為南京市民政局和兩家民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)深度溝通的“橋梁”和“中轉(zhuǎn)站”，它負(fù)責(zé)“一院兩制”相關(guān)信息的上傳和指令的下達(dá)。A護(hù)養(yǎng)院和B護(hù)養(yǎng)院的服務(wù)對(duì)象主要是社會(huì)自費(fèi)老人，而南京市某社會(huì)福利院在完成托底性困難老人的供養(yǎng)任務(wù)之外，若有余力，也可以收住社會(huì)自費(fèi)老人，雖然三家機(jī)構(gòu)的職能定位或業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)各有不同，但是收住對(duì)象上的部分交叉重疊使其存在一定程度的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。在互相競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，三家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)又加強(qiáng)協(xié)商與合作，組成養(yǎng)老品牌社區(qū)來共同發(fā)展?！耙辉簝芍啤奔婢摺罢鲗?dǎo)”“公私合作”“公私競(jìng)爭(zhēng)”“行政吸納”等特征（見圖2）。這里的“公私合作”有兩層含義：一是以“委托-代理”為關(guān)系的公私合作伙伴；二是公共部門和私人部門在社會(huì)服務(wù)生產(chǎn)上的協(xié)同發(fā)展與合作，這種業(yè)務(wù)上的合作關(guān)系在“委托-代理”關(guān)系的基礎(chǔ)上進(jìn)行，是對(duì)公私伙伴關(guān)系的進(jìn)一步深化?！靶姓{”和“業(yè)務(wù)合作”是“一院兩制”區(qū)別于其他一般PPP的獨(dú)特之處。

在“一院兩制”的雙層PPP結(jié)構(gòu)中，第一層是公建民營(yíng)層面的PPP，是正式關(guān)系、強(qiáng)關(guān)系性質(zhì)，公共部門和私人部門是純粹的合作伙伴，公共部門充當(dāng)“裁判員”角色；第二層是業(yè)務(wù)合作層面的PPP，是非正式關(guān)系、弱關(guān)系性質(zhì)，公共部門和私人部門既是合作伙伴，也是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，但以合作為主，競(jìng)爭(zhēng)為輔，公共部門充當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”角色；“一院兩制”融雙層PPP各主體之間的水平互動(dòng)、垂直互動(dòng)、交叉互動(dòng)于一體，但在整體上，公共部門始終發(fā)揮著主導(dǎo)作用。在運(yùn)行機(jī)制上，公共部門既是公共服務(wù)的提供者、安排者、監(jiān)督者，也是公共服務(wù)的生產(chǎn)者，在合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，通過公辦方的行政吸納，將公共部門和私人部門的目標(biāo)統(tǒng)一起來，實(shí)現(xiàn)了PPP橫向民主機(jī)制和縱向權(quán)威機(jī)制的有機(jī)整合，最終，公共部門和私人部門在“銀發(fā)社區(qū)”這一共同體意識(shí)的驅(qū)動(dòng)下，相互學(xué)習(xí)、相互借鑒、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展，在合作與競(jìng)爭(zhēng)中共同提高。

在對(duì)南京市某社會(huì)福利院“一院兩制”運(yùn)行的考察中，發(fā)現(xiàn)其具有兩個(gè)方面的突出表現(xiàn)：

1.實(shí)現(xiàn)了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益性。第一，保留了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的原有功能。在“一院兩制”中，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供養(yǎng)城市“三無”、農(nóng)村“五保”、經(jīng)濟(jì)困難的失能老人以及特殊優(yōu)撫老人的功能得到保全，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供“托底性”服務(wù)的作用未受影響。第二，保證了公建民營(yíng)單位的非營(yíng)利性質(zhì)。從服務(wù)層次來看，民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所提供的是普惠型養(yǎng)老服務(wù)，屬于公共服務(wù)范疇。第三，在公建民營(yíng)單位設(shè)立“托底性”床位。南京某社會(huì)福利院由政府投資興建，首要任務(wù)是滿足弱勢(shì)困難老人的養(yǎng)老服務(wù)需求，在“一院兩制”合同中明確規(guī)定，公建民營(yíng)單位必須保留至少10%的床位接納政府負(fù)責(zé)供養(yǎng)的經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失能、高齡老人和孤老優(yōu)撫對(duì)象，這一硬性指標(biāo)突出體現(xiàn)了公建民營(yíng)單位與普通民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的差異，擴(kuò)大了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)容納彈性，緩解了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安置床位不足的問題，是“一院兩制”公益性的重要表現(xiàn)。

2.“一院兩制”推動(dòng)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化運(yùn)行和管理。第一，共同打造“銀發(fā)社區(qū)”品牌。在實(shí)施公建民營(yíng)之前，南京某社會(huì)福利院作為政府直接經(jīng)營(yíng)管理的事業(yè)單位，主要承擔(dān)政策性業(yè)務(wù)，與其他公辦及民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本不存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，較少進(jìn)行商業(yè)宣傳和推廣。在“一院兩制”改革之后，南京某社會(huì)福利院與兩家公建民營(yíng)單位采取組團(tuán)發(fā)展策略，著力打造“銀發(fā)社區(qū)”服務(wù)品牌，聯(lián)合舉辦大型現(xiàn)場(chǎng)咨詢?nèi)胱』顒?dòng)、大型媒體推介會(huì)、免費(fèi)試住活動(dòng)、養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)社區(qū)活動(dòng)，綜合運(yùn)用多種宣傳和營(yíng)銷手段，提高銀發(fā)社區(qū)的知曉率和知名度，與其他養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提升銀發(fā)社區(qū)內(nèi)各機(jī)構(gòu)的入住率。第二，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展外部業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)和內(nèi)部交流合作的過程中，可以學(xué)習(xí)民辦方先進(jìn)的服務(wù)技術(shù)和管理方法，促進(jìn)自身服務(wù)質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)效率的提高。

因此，“一院兩制”作為一種公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革方式，兼顧了公共部門和私人部門的需求，實(shí)現(xiàn)了公益性與商業(yè)性的平衡，在社會(huì)機(jī)會(huì)和社會(huì)資源分配方面具有公正性、合理性和合法性，符合“善”的制度倫理，且在整體的社會(huì)服務(wù)產(chǎn)出上達(dá)到了“1+1>2”的結(jié)果。

四、探索“一院兩制”作為

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革模式

從公建民營(yíng)改革的角度看，“一院兩制”突破了傳統(tǒng)公建民營(yíng)將公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)權(quán)完全交出的局限性，它不僅注重傳統(tǒng)公建民營(yíng)所蘊(yùn)含的所有權(quán)-經(jīng)營(yíng)權(quán)分離層面的公私伙伴合作，還注重在養(yǎng)老業(yè)務(wù)開展上的公私伙伴合作，將PPP的適用環(huán)節(jié)從養(yǎng)老服務(wù)的安排延伸至養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)，既利用了公建民營(yíng)的優(yōu)勢(shì)，又達(dá)到了單純公建民營(yíng)無法實(shí)現(xiàn)的效果。另一方面，“一院兩制”開創(chuàng)了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域公私部門既競(jìng)爭(zhēng)又合作的新型混合福利經(jīng)濟(jì)形態(tài)，具有現(xiàn)實(shí)意義。

1.保證公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)功能的發(fā)揮，凸顯政府在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)中的主導(dǎo)作用

我國(guó)的社會(huì)服務(wù)社會(huì)化改革與所要建立的新型社會(huì)服務(wù)體系，包括政府、企業(yè)、第三部門、社區(qū)、家庭、個(gè)人多種主體，有政府行政、市場(chǎng)、社會(huì)多種機(jī)制，表現(xiàn)出“混合型福利制度”的特點(diǎn)，這是在確立政府責(zé)任的前提下，充分利用市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量來提高社會(huì)服務(wù)水平，是“政府主導(dǎo)的混合型福利服務(wù)制度”?！?〕

政府在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮主導(dǎo)作用：一是對(duì)困難老人的托底保障作用；二是對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的引導(dǎo)作用。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)化改革的過程中理應(yīng)堅(jiān)守公益本位。與其他改革路徑相比，“一院兩制”這種漸進(jìn)式的改革方式可以在利用市場(chǎng)機(jī)制的同時(shí)，保證政府在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老中的主導(dǎo)作用：一方面，“一院兩制”通過所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，在競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)中，運(yùn)用委托-代理機(jī)制，提高了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)效率；另一方面保留了原有的政府直營(yíng)部分，充分保證了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)體系中的兜底、示范、調(diào)節(jié)和輻射功能，另外，“一院兩制”中公辦方所發(fā)揮的行政吸納功能再次擴(kuò)大了政府的主導(dǎo)作用。

2.破除公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雙軌制，從而提高機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的整體質(zhì)量和效率

當(dāng)前，我國(guó)存在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“進(jìn)不去”，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“住不起”的雙軌制矛盾，這一矛盾的焦點(diǎn)是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)于社會(huì)自費(fèi)老人的不公平競(jìng)爭(zhēng)——公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)?！耙辉簝芍啤痹诠駹I(yíng)和業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)兩個(gè)層面對(duì)消除養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雙軌制起著積極作用，成為破解供需錯(cuò)位難題的有效方式。第一，實(shí)施“一院兩制”，使公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向社會(huì)開放，促進(jìn)公共服務(wù)資源的綜合有效利用，可以在大幅降低民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資成本的同時(shí)，明顯提升公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的容納能力。同時(shí)，政府職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變，政府在自費(fèi)老人收養(yǎng)業(yè)務(wù)中逐漸淡出，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成為向自費(fèi)老人提供機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的主要力量。第二，出于養(yǎng)老服務(wù)的公平性、公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的持續(xù)發(fā)展、公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革需要等考慮，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收養(yǎng)社會(huì)自費(fèi)老人的業(yè)務(wù)尚不能完全轉(zhuǎn)移給民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在這種情況下，必須努力營(yíng)造公辦和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。在“一院兩制”中，公建民營(yíng)單位享受來自公辦方的多種優(yōu)惠政策和扶持措施，彌補(bǔ)了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“先天不足”，使其能夠與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在同一起點(diǎn)展開競(jìng)爭(zhēng)。公辦方和民營(yíng)方比鄰而立，且對(duì)于社會(huì)自費(fèi)老人的服務(wù)價(jià)格保持在同一區(qū)間，社會(huì)自費(fèi)老人可根據(jù)各養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行自主選擇和自由流轉(zhuǎn)，在保證養(yǎng)老服務(wù)公益性的同時(shí)利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制倒逼各養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改善服務(wù)質(zhì)量和提升管理效率，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)自費(fèi)老人的吸引力。此外，公辦方與民營(yíng)方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的協(xié)同發(fā)展也從整體上提高了養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和效率。

3.“一院兩制”與整體委托相比具有比較優(yōu)勢(shì)

整體委托管理是一種“政府卸負(fù)、民間接擔(dān)”的模式，受托機(jī)構(gòu)的自主性很大程度上被政府所牽制，盈利空間也極為有限，導(dǎo)致社會(huì)資本缺乏參與積極性，一旦參與之后，其結(jié)果很有可能是虧損運(yùn)營(yíng)，造成制度的不公平。相反，“一院兩制”下，社會(huì)資本采取市場(chǎng)化方式獨(dú)立運(yùn)營(yíng)公建民營(yíng)單位，自負(fù)盈虧，基本可以自主決定市場(chǎng)定位、營(yíng)銷策略和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，雖然享受一定的來自政府的政策扶持，但其主要收入來源仍是使用者付費(fèi)，收益情況取決于公建民營(yíng)自身的經(jīng)營(yíng)結(jié)果。所以，“一院兩制”是一種“政府優(yōu)惠-民間回應(yīng)-獨(dú)立經(jīng)營(yíng)”的模式，社會(huì)資本享有高度的自主權(quán)，盈利空間大。同時(shí)，在整體委托管理模式中，政府僅僅是把公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)提供和日常管理外包出去，政府雖然不直接經(jīng)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，卻要負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)、定價(jià)、擴(kuò)建等多方面業(yè)務(wù)，承擔(dān)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的大部分經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，更重要的是要對(duì)受托單位進(jìn)行常態(tài)化、高強(qiáng)度的監(jiān)管，甚至實(shí)現(xiàn)對(duì)受托單位的“控制”。整體委托管理中，政府的職能分離程度很低，在政府所擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)并無顯著減少的情況下，不但沒有減少、放松管制，反而進(jìn)一步增加了管制，產(chǎn)生了新的行政成本和社會(huì)成本。相比之下，“一院兩制”中，公辦方和民辦方分別獨(dú)立經(jīng)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，主要服務(wù)對(duì)象分別是“托底性”老人和社會(huì)自費(fèi)老人，其職能分離程度高于整體委托管理，可以充分發(fā)揮公共部門和私人部門各自的專長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)公共部門所擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的有效轉(zhuǎn)移。

總之，目前我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍在不斷改革發(fā)展，“一院兩制”作為一種漸進(jìn)改革路徑還在探索之中。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，隨著體制慣性的減弱以及民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大，政府的主導(dǎo)作用也將逐漸減弱?！耙辉簝芍啤币苍S不是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的最終目標(biāo)，但“一院兩制”可以是一種最優(yōu)的過渡形式。若最終目標(biāo)是建立完全的公建民營(yíng)，可以通過實(shí)施漸進(jìn)式的“一院兩制”，消除公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在職責(zé)權(quán)利、人事配置、經(jīng)費(fèi)撥付、收入分配等方面存在的體制機(jī)制性障礙，待條件成熟后再逐步向完全的公建民營(yíng)發(fā)展。若最終目標(biāo)是轉(zhuǎn)企改制，也可以通過“一院兩制”向公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供學(xué)習(xí)、借鑒民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)先進(jìn)管理方法和運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的契機(jī)，使公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在提升自身服務(wù)水平和自我循環(huán)能力的基礎(chǔ)上，逐步獨(dú)立發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：何 頻）