河南省PPP發(fā)展現(xiàn)狀、問題和對策研究

一、前言

在新常態(tài)的背景下，公共服務(wù)水平以及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成為了影響河南省戰(zhàn)略規(guī)劃建設(shè)的重要因素，推進(jìn)河南省的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)水平也是促進(jìn)“一帶一路”發(fā)展的重要方式。但是河南省歷史負(fù)擔(dān)較重，在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提高公共服務(wù)水平的過程中需要投入大量的資源和管理要素。與此同時，社會上很多經(jīng)濟(jì)實力較強的資本主體有著強烈的投資欲望。根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗，河南省政府和社會資本主體之間建立項目合作是最好的選擇，因此推行PPP模式尤為適合河南省的發(fā)展。不僅能夠規(guī)范地融資，同時還能夠?qū)椖窟M(jìn)行風(fēng)險防控，對于合作的雙方來說都是一件共贏的舉措。但是現(xiàn)階段河南省PPP模式的發(fā)展還存在諸多問題，本文也對此展開了研究。

二、PPP理論及應(yīng)用實踐研究

PPP是公私合作伙伴關(guān)系的一種簡稱，而我國政府對其命名是“政府與社會資本合作模式”，不僅僅是名稱的改變，同時還拓展了PPP的內(nèi)涵，社會資本不單單指私人資本，同時還有國有資本，在我國雖然私營企業(yè)參與到國家基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的建設(shè)中的案例也不少，但是PPP模式的概念在我國出現(xiàn)的時間并不長，人們更為熟悉的是此前的BOT、BOO等模式。PPP的概念非常廣泛，但是在國際上，不同國家的政治體制、法律體系一級經(jīng)濟(jì)水平有著一定差異，因此在對PPP模式進(jìn)行的定義也并不統(tǒng)一，但是可以總結(jié)出PPP模式中政府和社會資本之間的合作，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，共同承擔(dān)風(fēng)險和分享利益是主要的因素，其建立的基礎(chǔ)是能夠充分發(fā)揮合作雙方的優(yōu)勢，以此來滿足公共需求。

在2003年，PPP在我國的推廣迎來高潮，其中北京地鐵四號線項目等都是典型的PPP模式，這些項目運作的市場化特征也是非常的明顯。但是在2009年我國PPP的發(fā)展受到了嚴(yán)重的沖擊，PPP的市場化規(guī)則也因此受到了極大的影響，市場競爭不充分，有很多PPP項目被政府叫停。從2013年發(fā)展至今，PPP模式仍舊處于一種推廣的階段，我國政府也成立了相關(guān)的PPP管理機構(gòu)，形成了一些指導(dǎo)性文件?？梢哉fPPP模式對于我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，解決地方政府的融資危機和債務(wù)危機等方面有著極大的優(yōu)勢，相信在未來的發(fā)展和建設(shè)中，PPP模式也會在我國基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中占據(jù)著重要的地位。

三、河南省PPP發(fā)展現(xiàn)狀研究

河南省對于國家政策的貫徹落實非常積極，在2014年11月份出臺了《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，緊接著在下一年的2月份成立了PPP管理中心，同年5月份發(fā)布了關(guān)于推進(jìn)PPP模式有關(guān)工作的通知，進(jìn)一步推進(jìn)了PPP模式的推廣速度。截至2016年底，全省PPP項目庫入庫項目847個，涉及總投資10208.26億元。其中：已落地項目145個，涉及總投資2437.27億元；已開工項目216個，涉及總投資2590.1億元。

河南省的政府部門、大型企業(yè)、項目公司、中介機構(gòu)、銀行等金融機構(gòu)都積極參與到PPP項目的建設(shè)中來。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行河南省分行、國家開發(fā)銀行和光大銀行、中信銀行等都與政府的眾多部門進(jìn)行對接，能夠積極地簽約PPP項目并進(jìn)行及時地組織實施，可以說河南省的PPP項目推進(jìn)非常順利，但是其中還有很多的問題亟待解決，下面對這些問題進(jìn)行簡單的分析。

四、河南省PPP存在的問題及原因分析

1.制度和機制不完善

缺乏統(tǒng)一的PPP法律法規(guī)體系，同時相關(guān)的機制也不健全是當(dāng)前河南省PPP項目發(fā)展的重要問題。我國在針對PPP項目方面沒有專門的法律法規(guī)，特許經(jīng)營權(quán)已經(jīng)無法確保土地使用權(quán)，讓很多經(jīng)營人感到不安全。其次是政府與社會資本之間關(guān)于PPP項目的協(xié)商談判機制不完善，缺少了退出機制，這極大地影響了社會資本主體參與PPP項目的積極性。同時政府的政策可操作性較低，沒有明確的牽頭管理部門，影響了PPP模式的推進(jìn)效率。第三是關(guān)于PPP項目的財政支持方式不夠明確，財政部對地方政府PPP項目的資金規(guī)模進(jìn)行了限制，同時定價機制以及政府的采購方式不夠明晰，導(dǎo)致很多社會資本和商業(yè)銀行對項目融資的安全系統(tǒng)提出了質(zhì)疑。

2.社會資本態(tài)度謹(jǐn)慎

社會資本對于合作PPP項目存在很多疑慮，這也是政府的信用不足引起的。首先政府作為公共資源的壟斷者，在PPP項目進(jìn)行的過程中很可能出現(xiàn)人事調(diào)動，很多地方政府出現(xiàn)的“新官不理舊政”的現(xiàn)象讓社會資本在投資的過程中采取謹(jǐn)慎的態(tài)度。第二是PPP項目是長期的，很多社會資本傾向于短期投資，收益更高的項目。第三是PPP項目機制中的退出出口不夠靈活，很多社會資本擔(dān)心進(jìn)入到PPP項目中很難退出。

3.達(dá)不到商業(yè)銀行金融支持條件

很多PPP項目正在進(jìn)行，但是沒有進(jìn)入到銀行融資階段，在河南省近幾年P(guān)PP項目中，能夠進(jìn)入項目執(zhí)行階段的PPP項目很少。因此河南省的很多金融機構(gòu)認(rèn)為，當(dāng)前河南省的PPP模式還處于項目醞釀期和消化期，沒有進(jìn)入到信貸資金支持的階段。其次是PPP項目在申請金融支持的過程中，條件不足，很多項目都是處于項目前期階段，缺少項目的規(guī)劃、可行性報告、環(huán)評等材料，融資條件不全，導(dǎo)致得不到商業(yè)銀行的金融支持。第三是PPP項目在可行性的論證中，不夠嚴(yán)謹(jǐn)，河南省很多銀行反映大多數(shù)的PPP項目對于投資規(guī)模的測算不夠嚴(yán)謹(jǐn)，無法得出正確的投資回報率和回收期，同時對于公共服務(wù)的定價以及財政補貼等方式都不夠明確。

4.城鎮(zhèn)化發(fā)展基金推廣難度大

商業(yè)銀行、基金管理機構(gòu)、城投公司以及城市建設(shè)項目公司等都是進(jìn)行城鎮(zhèn)化發(fā)展基金建設(shè)的主體，主體數(shù)量過多，形成了權(quán)責(zé)不明晰的情況。其次從基金的運作模式上來看，很多商業(yè)銀行的融資都是需要走復(fù)雜的程序，融資過程較長，資金運作成本很高，如果缺乏退出機制，那么對于商業(yè)銀行來說存在巨大的隱患，運營收益較差的情況下會出現(xiàn)無力償還的局面。同時一些基金支持項目往往都很難從銀行獲取貸款，一旦參與到PPP模式中，對基金支持項目的融資能力有著一定的影響。

五、河南省PPP發(fā)展對策研究

1.完善法律法規(guī)體系

首先完善PPP法律法規(guī)體系，明確各部門的權(quán)責(zé)是首要任務(wù)。河南省政府的財政、國土等部門應(yīng)該完善制度，對PPP項目的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)等進(jìn)行明確規(guī)定，以此來約束其行為，同時以法律制度來增強社會資本融入到PPP項目的信心。其次是對PPP模式機制進(jìn)行完善，建立政府和社會資本主體之間的談判協(xié)商機制和提供公眾監(jiān)管的機制，從整體上提高河南省政府公共基礎(chǔ)設(shè)施的運營效率。靈活的退出機制也需要增加，為運營效率低下的社會資本提供退出渠道，消除他們的后顧之憂。第三，優(yōu)化相關(guān)的流程和行政關(guān)系，通過各級政府之間的有效配合和分工協(xié)作來提高行政服務(wù)效率，為PPP項目的運營提供保障。

2.合理設(shè)計項目方案，保護(hù)社會資本利益

推進(jìn)河南省PPP項目發(fā)展，需要多樣化的PPP項目類型，政府應(yīng)該對項目進(jìn)行細(xì)分，然后確定不同的PPP模式，對不同類型的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目明確不同的補貼政策，對項目的收益與風(fēng)險進(jìn)行匹配，從而提高社會資本參與的信心。PPP項目論證的客觀性應(yīng)該進(jìn)一步提高，形成一套標(biāo)準(zhǔn)化的流程，讓金融機構(gòu)和社會資本能夠?qū)PP項目進(jìn)行客觀詳細(xì)的評估，讓社會公眾參與到項目評估的關(guān)鍵步驟中來，從而讓社會資本、金融機構(gòu)等主體的信心更足，形成一種健康的發(fā)展模式，為河南省PPP模式的發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

3.發(fā)揮金融機構(gòu)的保障作用

金融機構(gòu)的積極介入是PPP項目健康發(fā)展的保障，首先應(yīng)該充分地發(fā)揮銀行的作用，尤其是一些政策性銀行，比如國家開發(fā)銀行等在金融方面的引導(dǎo)作用，在長期的融資中能夠發(fā)揮巨大的優(yōu)勢，為PPP項目提供更多的融資渠道，對于河南省的一些國家重點扶植項目，比如污水處理等應(yīng)該進(jìn)行特殊的信貸支持。其次是將PPP項目融資主體的作用充分發(fā)揮出來，在資金投放、財務(wù)顧問、規(guī)劃咨詢以及風(fēng)險控制等方面，商業(yè)銀行有著巨大的優(yōu)勢，因此河南省政府應(yīng)該進(jìn)行鼓勵和引導(dǎo)，讓商業(yè)銀行更多的參與到PPP項目中來，讓項目的運行更加有效率。第三是根據(jù)PPP項目的特征，鼓勵當(dāng)?shù)劂y行創(chuàng)新更多的金融產(chǎn)品，開發(fā)一些綜合性較強的金融服務(wù)，從而優(yōu)化PPP項目內(nèi)部管理的效率，推進(jìn)PPP項目的發(fā)展。

4.推進(jìn)城鎮(zhèn)化基金發(fā)展

推進(jìn)城鎮(zhèn)化基金的發(fā)展，首先需要對城鎮(zhèn)化基金的主體行為進(jìn)行規(guī)范，通過創(chuàng)新融資模式來優(yōu)化融資的流程，這樣就可以降低基金的募集成本。通過多元化的渠道來分散基金支持項目的風(fēng)險，讓各利益主體能夠積極參與到PPP項目融資中來。其次通過對制度的完善和金融產(chǎn)品的創(chuàng)新也能夠提高城鎮(zhèn)化基金的融資能力，擴大其融資規(guī)模，逐漸積累經(jīng)驗，然后在全省范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化基金的發(fā)展。

(河南理工大學(xué)財經(jīng)學(xué)院，河南 焦作 454000)

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