亓 巖

（中共聊城市委黨校 行政管理教研室，山東 聊城 252000）

0 引 言

改革開放以來(lái)，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)城市化水平得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，城市化的高度發(fā)展一方面契合了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，另一方面也使人民生活更加便捷、高效。城市風(fēng)險(xiǎn)與城市化進(jìn)程相伴而生，并且隨著城市化的發(fā)展而日益突出，這主要是城市人口密集度高、流動(dòng)性大等因素造成的，并且現(xiàn)代城市風(fēng)險(xiǎn)在表現(xiàn)新式上也更趨多樣，如環(huán)境自然風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等。如何在風(fēng)險(xiǎn)源無(wú)處不在、城市安全運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)劇增的背景下，構(gòu)建起完善的城市風(fēng)險(xiǎn)治理體系，從而有效降低各類突發(fā)事件發(fā)生的可能性，提升城市安全度，是每一個(gè)地方政府公共管理中的要點(diǎn)所在。

1 公眾參與城市風(fēng)險(xiǎn)治理的必要性

1.1 實(shí)現(xiàn)社會(huì)民主的需要

社會(huì)民主是黨領(lǐng)導(dǎo)政府治理社會(huì)的一貫追求，也是社會(huì)主義社會(huì)政治文明建設(shè)的必然要求，而公眾參與則是實(shí)現(xiàn)社會(huì)民主的重點(diǎn)所在。我國(guó)當(dāng)前的城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入多元、異質(zhì)的階段，不同的主體有著不同的利益訴求，如何有效地將這些利益訴求反饋出來(lái)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的前提，社會(huì)民主以公平、正義為前提，它注重公民擁有決定自身生存狀況的權(quán)利，而協(xié)商民主則是有效的途徑。就我國(guó)目前的城市風(fēng)險(xiǎn)治理現(xiàn)狀而言，公眾的參與水平總體而言不高，這固然和政府的不當(dāng)引導(dǎo)有關(guān)，也歸因于公眾自身風(fēng)險(xiǎn)治理意識(shí)淡薄、風(fēng)險(xiǎn)治理能力缺失。公眾視角下的城市風(fēng)險(xiǎn)治理就是要通過(guò)多種途徑來(lái)完善公眾的風(fēng)險(xiǎn)治理水平，從而為其參與公共事務(wù)打下良好的基礎(chǔ)，這不僅是提升城市風(fēng)險(xiǎn)治理效果的主動(dòng)追求，也是推動(dòng)公眾民主意識(shí)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)民主的必然要求。

1.2 風(fēng)險(xiǎn)治理本身的需要

城市風(fēng)險(xiǎn)治理的主體大致可以劃分為兩大陣營(yíng)：以政府為主導(dǎo)的主體，他們是目前風(fēng)險(xiǎn)治理中的核心力量，處于強(qiáng)勢(shì)地位；以公眾為主導(dǎo)的主體，包括社會(huì)性非營(yíng)利組織等，處于弱勢(shì)地位。政府與公眾的地位差異性體現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、分析、處理以及反饋等，這不可避免地導(dǎo)致了風(fēng)險(xiǎn)治理效果不佳。公眾參與城市的風(fēng)險(xiǎn)治理，就是要提升公眾在城市風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析、處理、反饋等一系列環(huán)節(jié)中的作用，充分彰顯其城市治理主體的地位，這是完善目前城市風(fēng)險(xiǎn)治理的客觀需要。

1.3 完善社會(huì)治理的需要

社會(huì)治理是維護(hù)社會(huì)治安秩序、保障社會(huì)穩(wěn)定的系統(tǒng)性工程。風(fēng)險(xiǎn)治理作為社會(huì)治理的一個(gè)部分，它不僅涉及公民的切身利益，也與公共秩序和公共利益息息相關(guān)，已經(jīng)成為現(xiàn)代政府公共治理的基本核心職能之一。并且，隨著城市發(fā)展的不斷加快，城市風(fēng)險(xiǎn)的類型、數(shù)量、復(fù)雜性以及破壞性都大大增加，單憑政府的一己之力難以實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)巨大危害的有效抵御，稍有不慎就可能使風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)闉?zāi)害。就目前我國(guó)的城市風(fēng)險(xiǎn)治理而言，雖然公眾作為治理主體已經(jīng)被部分地納入治理環(huán)節(jié)之中，但總體而言，仍存在著的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)差、風(fēng)險(xiǎn)處理水平低等問(wèn)題，嚴(yán)重制約了風(fēng)險(xiǎn)治理的效果。公眾視角下的城市風(fēng)險(xiǎn)治理就是要充分發(fā)揮公眾風(fēng)險(xiǎn)治理的主體性、主動(dòng)性，從而逐步增強(qiáng)其風(fēng)險(xiǎn)治理意識(shí)，提升其風(fēng)險(xiǎn)治理水平，這是彌補(bǔ)當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)治理不足的主要途徑，也是完善新時(shí)期我國(guó)社會(huì)治理格局的必然途徑。

1.4 構(gòu)建和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的需要

實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，是中華民族近代以來(lái)最偉大的夢(mèng)想，也是黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各族人民奮斗的目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”則是黨堅(jiān)持不懈的社會(huì)追求。近年來(lái)，黨的十八大、十九大以及十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)立足于建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的宏觀視角，明確提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的戰(zhàn)略任務(wù)，為中國(guó)社會(huì)未來(lái)的發(fā)展提供了有力的指導(dǎo)。社會(huì)主義和諧社會(huì)包含五個(gè)層次的內(nèi)容：一是個(gè)人自身的和諧；二是人與人之間的和諧；三是社會(huì)內(nèi)部各系統(tǒng)、各階層之間的和諧；四是個(gè)人、社會(huì)與自然之間的和諧；五是國(guó)家與外部世界的和諧。公眾視角下的城市風(fēng)險(xiǎn)治理，以公眾參與為核心，以公眾政府雙向交流為途徑，這對(duì)于城市內(nèi)部各系統(tǒng)、各階層人員之間的和諧有著很好的推動(dòng)作用，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的主動(dòng)追求。

2 公眾參與城市風(fēng)險(xiǎn)治理的對(duì)策研究

公眾參與城市風(fēng)險(xiǎn)治理有著多重必要性，它不僅是公眾自身權(quán)利、義務(wù)的體現(xiàn)，也是社會(huì)治理與和諧的要求所在。因此，政府要從多個(gè)角度做好公眾城市風(fēng)險(xiǎn)治理的參與工作。

2.1 提升公眾風(fēng)險(xiǎn)治理的參與意識(shí)

我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，人民是國(guó)家的主人，社會(huì)治理以及其中的城市風(fēng)險(xiǎn)治理當(dāng)然也就是人民群眾的權(quán)利與職責(zé)所在。不僅如此，城市風(fēng)險(xiǎn)與城市居民的生活環(huán)境、人身財(cái)產(chǎn)安全有著非常緊密的聯(lián)系，公眾參與到城市風(fēng)險(xiǎn)治理之中也是維護(hù)自身合法權(quán)益的主動(dòng)選擇。因此，政府需要從多個(gè)渠道來(lái)提升公眾的城市風(fēng)險(xiǎn)治理參與意識(shí)。首先，政府需要做好輿論宣傳工作。公眾參與城市風(fēng)險(xiǎn)治理，既是其義不容辭的責(zé)任，也是其實(shí)現(xiàn)自身民主權(quán)利的機(jī)會(huì)。對(duì)此，政府可以通過(guò)構(gòu)建完善的輿論體系來(lái)做好宣傳引導(dǎo)工作，比如政府可以綜合利用地方電視臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)、廣播和報(bào)紙乃至新型媒體，如政府官方微博、公眾號(hào)等向公眾傳播城市風(fēng)險(xiǎn)治理的內(nèi)涵以及公眾參與其中的意義，借以提升公眾的參與意識(shí)與參與欲望。其次，政府要做好教育工作。當(dāng)前，公眾參與意識(shí)普遍偏低的一個(gè)重要原因就是他們接受的公民教育不夠，對(duì)公民的權(quán)利、責(zé)任認(rèn)知不明確，為了有效地改善這一現(xiàn)象，為日后城市風(fēng)險(xiǎn)治理鋪平道路，政府還要做好城市風(fēng)險(xiǎn)治理的教育工作，尤其是要強(qiáng)化義務(wù)教育階段學(xué)生的公民意識(shí)教育工作，這對(duì)其以后主動(dòng)參與城市風(fēng)險(xiǎn)治理大有裨益。

2.2 強(qiáng)化公眾風(fēng)險(xiǎn)治理的參與技能

就我國(guó)目前的城市風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制而言，公眾已經(jīng)是重要的參與力量之一，但相比于其參與地位而言，公眾在城市風(fēng)險(xiǎn)治理中的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析、處理和反饋各環(huán)節(jié)中所發(fā)揮的作用并不突出，甚至毫無(wú)作用。因此，為了更好地發(fā)揮公眾在城市風(fēng)險(xiǎn)治理中的效用，政府還要強(qiáng)化公眾的城市風(fēng)險(xiǎn)治理參與技能。首先，政府要做好科學(xué)知識(shí)的普及工作。在城市風(fēng)險(xiǎn)的分析環(huán)節(jié)，專家之所以能夠牢牢掌控著局面，就是由于專家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知較公眾更為透徹。因此，政府要加強(qiáng)科學(xué)知識(shí)的普及度，在做任何一項(xiàng)跟城市風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的公共決策時(shí)，要盡可能將相應(yīng)的科學(xué)知識(shí)普及給公眾，使其能夠?qū)υ擁?xiàng)目有理性的判斷和認(rèn)知，從而使公眾參與更具合理性。其次，政府可以采用案例分析的方法來(lái)提升公眾的參與技能。在我國(guó)城市風(fēng)險(xiǎn)治理的實(shí)踐中，產(chǎn)生了許多經(jīng)典性的案例，如2007年的廈門PX項(xiàng)目事件、2009年發(fā)生的石首事件等，在廈門PX項(xiàng)目事件中政府與公眾的關(guān)系經(jīng)歷了博弈、妥協(xié)直至充分合作3個(gè)階段，是我國(guó)公眾參與城市風(fēng)險(xiǎn)的范例，地方政府可以作為案例來(lái)提升公眾的參與技能。

2.3 構(gòu)建公眾風(fēng)險(xiǎn)治理的參與環(huán)境

參與環(huán)境是公眾有效參與城市風(fēng)險(xiǎn)治理的前提和基礎(chǔ)，良好的參與環(huán)境不僅能夠發(fā)揮公眾風(fēng)險(xiǎn)治理的潛能，也能有效地提升公眾風(fēng)險(xiǎn)治理的水平。為了推動(dòng)公眾更好地治理城市風(fēng)險(xiǎn)，政府需要從內(nèi)外兩個(gè)角度出發(fā)，做好參與環(huán)境的構(gòu)建工作。首先，就外部環(huán)境而言，政府需要進(jìn)一步發(fā)揮公眾在社會(huì)治理尤其是城市風(fēng)險(xiǎn)治理中的作用，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，將城市風(fēng)險(xiǎn)治理中的社會(huì)職能部分釋放出來(lái)，給公眾參與提供更大的空間。其次，就內(nèi)部環(huán)境而言，政府以及公眾自身要做好參與機(jī)制的構(gòu)建工作，為了減少公眾在城市風(fēng)險(xiǎn)治理中常見(jiàn)的無(wú)序性、低效性等情形，政府要引導(dǎo)公眾加強(qiáng)城市風(fēng)險(xiǎn)治理的組織機(jī)構(gòu)構(gòu)建工作，并且，政府與公眾之間還要構(gòu)建起完備的協(xié)調(diào)機(jī)制。

2.4 發(fā)揮公眾風(fēng)險(xiǎn)治理的參與效用

公眾參與城市風(fēng)險(xiǎn)治理，不僅是完善風(fēng)險(xiǎn)治理效用的內(nèi)在要求，也是發(fā)揮公眾社會(huì)治理作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)民主的必然追求。為了更好地提升公眾的風(fēng)險(xiǎn)治理參與力度，提升公眾風(fēng)險(xiǎn)治理的效能，政府還要發(fā)揮好公眾風(fēng)險(xiǎn)治理的參與效用。對(duì)此，政府需要做好以下幾點(diǎn)工作。第一，尊重公眾的意見(jiàn)。政府不能以公眾的專業(yè)能力欠缺而一概否決，而是應(yīng)該在尊重公眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上做好耐心的解釋工作。第二，汲取公眾的意見(jiàn)。隨著公眾受教育文化水平的日益提升，公眾對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)治理的意識(shí)與技能也得到有效提高，并且城市風(fēng)險(xiǎn)和公眾利益緊密相關(guān)，因此，政府還要做好公眾意見(jiàn)的汲取工作，將公眾意見(jiàn)中的合理內(nèi)容納入決策之中。第三，實(shí)施公眾的意見(jiàn)。公眾參與城市風(fēng)險(xiǎn)治理的核心內(nèi)容就是自身的觀點(diǎn)意見(jiàn)被融入政府的決策之中。

3 結(jié) 語(yǔ)

城市風(fēng)險(xiǎn)治理是政府公共管理中的核心職能之一，對(duì)城市的發(fā)展與保障人民利益有著相當(dāng)重要的作用。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，城市風(fēng)險(xiǎn)治理的難度也日漸加大，而公眾參與則是有效的化解途徑之一。對(duì)此，政府需要從增強(qiáng)公眾參與意識(shí)、強(qiáng)化公眾參與技能、構(gòu)建公眾參與環(huán)境、發(fā)揮公眾參與作用4個(gè)角度來(lái)推動(dòng)城市風(fēng)險(xiǎn)治理的完善。

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