三江源之變

李嵱

2017年，可可西里申遺讓世界目光開始聚焦三江源的發(fā)展和變化。然而，三江源十二年蛻變之路，最重要的收獲并不是世界目光，而是在探索的過程中，其自身的生態(tài)價值所獲得的自下而上的從牧民到政府的廣泛認(rèn)可。這種認(rèn)同作為一種持久的動力，將三江源的生態(tài)發(fā)展帶到了世界矚目的高度。

一個區(qū)域應(yīng)該選擇什么樣的發(fā)展模式？三江源的故事也許是一個很好的啟示。

2005年，青海省政府決定對三江源地區(qū)不再考核GDP，把生態(tài)保護(hù)和建設(shè)列為三江源區(qū)各級政府工作的主要考核內(nèi)容。這一重要的思路轉(zhuǎn)變給三江源的發(fā)展帶來了巨變：“考核生態(tài)，不惟GDP”。此后十二年，自上而下、自下而上的探索和創(chuàng)新，使得三江源走上了一條不同尋常的發(fā)展道路，其帶來的生產(chǎn)力的解放和創(chuàng)造的生態(tài)價值，難以估量。

2016年，三江源國家公園體制試點(diǎn)方案獲批，這也是我國第一個國家公園體制試點(diǎn)，三江源的保護(hù)和發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略的高度。

從保護(hù)區(qū)到三江源國家公園

從“用”到“治”再到“護(hù)”，從保護(hù)區(qū)到三江源國家公園，青海三江源生態(tài)區(qū)其實(shí)已走過十二年的探索之路。

三江源自然保護(hù)區(qū)因長江、黃河和瀾滄江發(fā)源于此而得名，是中國乃至亞洲重要的生態(tài)屏障和水源涵養(yǎng)區(qū)，也是世界上海拔最高、面積最大、河湖分布最集中的地區(qū)之一。

從上世紀(jì)90年代開始，由于自然原因及人類活動影響，三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境整體出現(xiàn)退化。直到2005年，三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程開始啟動，此后中央政府先后實(shí)施了三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)一期、二期工程，累計(jì)投資180多億元，建立了三江源國家級自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)等。

隨著三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程的深入推進(jìn)，三江源的生態(tài)系統(tǒng)宏觀結(jié)構(gòu)逐漸向良性方向發(fā)展。中科院曾對三江源生態(tài)保護(hù)二期項(xiàng)目的實(shí)施情況進(jìn)行第三方評估調(diào)研，結(jié)論是：三江源區(qū)生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢得到初步遏制，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能有所提升，重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程區(qū)生態(tài)狀況明顯好轉(zhuǎn)。

十二年間，三江源水資源量增加近80億立方米，相當(dāng)于增加了560個西湖。三江源區(qū)各類草地的平均覆蓋度增加了11.6%，素有“生態(tài)精靈”之稱的藏羚羊由不足2萬只恢復(fù)到現(xiàn)在的7萬多只。

這些生態(tài)成效的取得，使國家生態(tài)安全屏障的地位更加鞏固，也為中央確定三江源為全國首個國家公園體制試點(diǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2015年底，三江源國家公園體制試點(diǎn)獲得國務(wù)院批準(zhǔn)。2016年4月13日，青海省出臺《三江源國家公園體制試點(diǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置方案》等31項(xiàng)具體方案，從39.5萬平方公里的三江源中劃定最源頭的12.31萬平方公里，構(gòu)建了包括長江源、黃河源、瀾滄江源“一園三區(qū)”（國家公園、三江源頭區(qū)）的三江源國家公園。

“國家公園”，并非掛個新牌子，帶來的是體制機(jī)制的深刻改革與創(chuàng)新。

三江源國家公園的定位是：把三江源國家公園建成青藏高原生態(tài)保護(hù)修復(fù)示范區(qū)，三江源共建共享、人與自然和諧共生的先行區(qū)，青藏高原大自然保護(hù)展示和生態(tài)文化傳承區(qū)。通過艱苦實(shí)踐探索，努力把三江源國家公園打造成美麗中國走向世界的靚麗名片、國家生態(tài)安全屏障的保護(hù)典范，給子孫后代留下一方“凈土”，讓三江清流源源不斷滋潤華夏大地。

根據(jù)目標(biāo)定位，青海省提出了突出并有效保護(hù)修復(fù)生態(tài)、探索人與自然和諧發(fā)展模式、創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)管理體制機(jī)制、建立資金保障長效機(jī)制和有序擴(kuò)大社會參與等試點(diǎn)任務(wù)。

這兩年，三江源國家公園管理局通過嘗試精簡、整合原有生態(tài)相關(guān)部門建立“大部制”管理機(jī)構(gòu)，開始統(tǒng)一行使生態(tài)保護(hù)職能，打破過去“九龍治水”、多頭管理的生態(tài)保護(hù)局面。長江、黃河、瀾滄江3個園區(qū)，分別組建保護(hù)力量，依照各分園區(qū)生態(tài)系統(tǒng)特點(diǎn)實(shí)施有針對性保護(hù)。同時，各分園區(qū)又進(jìn)一步細(xì)化為大小不等的網(wǎng)格，用“一格一策”實(shí)施精準(zhǔn)生態(tài)治理、利用。

2017年3月，玉樹市人民法院三江源生態(tài)法庭正式成立，為三江源國家公園生態(tài)環(huán)境的依法保護(hù)提供了有益的探索。

果洛藏族自治州瑪多縣，利用三江源國家公園試點(diǎn)建設(shè)的有利契機(jī)，率先在全州實(shí)現(xiàn)了大部門制改革，將原有的國土、環(huán)保、水利以及森林公安等部門一體納入三江源國家公園黃河源園區(qū)管委會內(nèi)，統(tǒng)一下設(shè)為生態(tài)環(huán)境和自然資源管理局，實(shí)現(xiàn)黃河源園區(qū)自然資源資產(chǎn)管理與國土空間用途管制“兩個統(tǒng)一行使”的目標(biāo)任務(wù)。瑪多縣的變革，是三江源國家公園體制試點(diǎn)保護(hù)管理體制機(jī)制創(chuàng)新的一個縮影。

2018年5月16日，三江源國家公園建設(shè)暨三江源（可可西里）國家級自然保護(hù)區(qū)管理工作會議在西寧召開，這是三江源國家公園體制試點(diǎn)啟動兩年之后的一次“盤點(diǎn)”，三江源國家公園管理局局長李曉南頗有“底氣”：“職能和功能整合后，我們將山水林草湖視為生命共同體整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，提高生態(tài)治理效率?！?/p>

三江源的“底氣”，恰恰來自發(fā)展模式轉(zhuǎn)變帶來的生態(tài)系統(tǒng)的蛻變，也來自舉全省之力、集各方之智保護(hù)三江源、建設(shè)三江源的新合力。

傳統(tǒng)發(fā)展模式?jīng)]有出路

北京大學(xué)自然保護(hù)與社會發(fā)展中心執(zhí)行主任、山水自然保護(hù)中心主任呂植認(rèn)為，在三江源率先開展國家公園體制試點(diǎn)，對國家在整體上實(shí)施主體功能區(qū)劃和生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇笳结?，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2011年，呂植就提出在三江源建立中國首個“生態(tài)特區(qū)”的設(shè)想。他認(rèn)為，中國在改革開放初期采取“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”方式進(jìn)行社會試驗(yàn)，進(jìn)而發(fā)展出一系列具有中國特色的市場經(jīng)濟(jì)模式。參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)，開展“生態(tài)特區(qū)”實(shí)踐示范，在機(jī)制上有先例可循，具備可操作性。通過生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，使三江源地區(qū)居民的主要收入從提供生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品中獲得，將是“三江源生態(tài)特區(qū)”最具特色的創(chuàng)新。

三江源位于青藏高原腹地，主要分布在青海南部的玉樹藏族自治州等地區(qū)，面積36.3萬平方公里。三江源擁有豐富的自然與文化遺產(chǎn)，是世界上最重要的生態(tài)區(qū)域之一，可以為中國和世界提供高價值的生態(tài)服務(wù)。

2008年，玉樹州的全年地方財政收入僅3655萬元。對三江源地區(qū)而言，如果走常規(guī)經(jīng)濟(jì)（工農(nóng)業(yè)）發(fā)展的傳統(tǒng)模式，不會有出路。而在今天重視生態(tài)保護(hù)的國家戰(zhàn)略形勢下，三江源有可能建立以保護(hù)生態(tài)為核心的“產(chǎn)業(yè)”模式，即通過提供生態(tài)保護(hù)的服務(wù)，使百姓從保護(hù)中獲益。

三江源被稱為“亞洲水塔”，為下游流域內(nèi)近6億人口提供生存和生活所需的生態(tài)服務(wù)，特別是水源——僅青海境內(nèi)的三江源區(qū)流域平均每年向下游提供約512億立方米的水量。作為世界高寒草原的典型代表，三江源亦是世界上海拔最高的生物多樣性富集地區(qū)，尤以其獨(dú)特性見長。這一地區(qū)獸類動物共有85種，其中國家保護(hù)動物26種。

由于海拔高，自然條件嚴(yán)酷，三江源生態(tài)系統(tǒng)非常脆弱。同時，該地區(qū)受全球氣候變暖的影響嚴(yán)重，冰川凍土融化，極端氣候頻繁，加上人口的增加和經(jīng)濟(jì)活動的加劇和深入，其生態(tài)系統(tǒng)正在發(fā)生深刻變化，增加了保護(hù)的緊迫性。

三江源地域雖廣，但人口密度相對較低。根據(jù)2003年數(shù)據(jù)，近40萬平方公里區(qū)域內(nèi)約有60萬人，其中核心區(qū)3.12萬平方公里內(nèi)的人口4.5萬。要解決資源、環(huán)境、人口的矛盾，如果方法得當(dāng)，容易見效。

三江源地區(qū)以藏民族為主，具有濃厚和保留相對完好的傳統(tǒng)文化。其傳統(tǒng)文化倡導(dǎo)人與自然和諧相處，當(dāng)?shù)匕傩站哂凶韵露系谋Ｗo(hù)自然的強(qiáng)烈訴求。比如，當(dāng)?shù)匚幕瘍r值觀中最珍貴的一點(diǎn)就是自律，神山上面有蟲草，老百姓不去挖。近年來，三江源陸續(xù)開展將傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代生態(tài)保護(hù)的觀念融合、以當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)為主體的自然保護(hù)示范，積累了經(jīng)驗(yàn)。

自2005年以來，國家開展三江源生態(tài)保護(hù)工程，在“十一五”期間投入75億元。一方面，工程所采取的生態(tài)保護(hù)措施的成效需要認(rèn)真研究和總結(jié)；另一方面，以項(xiàng)目形式進(jìn)行的保護(hù)資金投入，需要轉(zhuǎn)化為長效機(jī)制。

建立以生態(tài)保護(hù)為導(dǎo)向、平衡經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的考核指標(biāo)。生態(tài)特區(qū)的關(guān)鍵，是發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，以及相應(yīng)的政策和鼓勵機(jī)制的建立，其中最關(guān)鍵的是發(fā)展目標(biāo)和各級政府考核指標(biāo)體系的設(shè)立。

三江源生態(tài)服務(wù)所產(chǎn)生的價值，能夠用貨幣衡量的只是其中的一小部分，而這些價值已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于保護(hù)三江源所需要的成本和投入。據(jù)專家估計(jì)，三江源每年提供的生態(tài)服務(wù)價值大于11萬億元人民幣。因此，通過生態(tài)有償服務(wù)機(jī)制，即通常被稱做的生態(tài)補(bǔ)償，對保護(hù)三江源所產(chǎn)生的生態(tài)效益和價值進(jìn)行支付，使三江源人民的主要收入從提供生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品中獲得，生態(tài)服務(wù)成為其主要產(chǎn)業(yè)，將是“三江源生態(tài)特區(qū)”最具特色的創(chuàng)新。

2011年3月30日，國務(wù)院常務(wù)會議通過《青藏高原區(qū)域生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃（2011-2030年）》。這份規(guī)劃提出，將青藏高原劃分為生態(tài)安全保育區(qū)、城鎮(zhèn)環(huán)境安全維護(hù)區(qū)、農(nóng)牧業(yè)環(huán)境安全保障區(qū)、資源區(qū)和預(yù)留區(qū)等主體功能區(qū)，并制定實(shí)施相應(yīng)的管理措施；此外，要加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，并以三江源、祁連山等10個重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)作為重點(diǎn)。與此同時，與主體功能區(qū)劃相關(guān)和配合的政策和法律，包括生態(tài)補(bǔ)償條例，已經(jīng)在起草過程之中。

呂植認(rèn)為：生態(tài)補(bǔ)償?shù)臄?shù)額以保護(hù)和管理三江源地區(qū)生態(tài)健康和生物多樣性所需要的管理成本和機(jī)會成本為基礎(chǔ)確定；由當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)全民參與承擔(dān)保護(hù)責(zé)任，使三江源地區(qū)的大部分居民直接從生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊徊糠滞度胫惺芤?，成為生態(tài)保護(hù)產(chǎn)業(yè)的從業(yè)者；由保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，如三江源保護(hù)區(qū)，進(jìn)行監(jiān)督和監(jiān)測，并對生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行審核，以確保生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇_換取了相應(yīng)的生態(tài)效益；由科學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家組成的專家隊(duì)伍定期評估生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施成效，不斷完善該機(jī)制，并為全國的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的立法和實(shí)施提供依據(jù)和經(jīng)驗(yàn)。這種全民參與的生態(tài)保護(hù)產(chǎn)業(yè)，可以吸納大量的勞動力和組織生態(tài)保護(hù)技能的培養(yǎng)，提供就業(yè)機(jī)會和社會保障。

建立三江源生態(tài)特區(qū)，以人與自然和諧為基礎(chǔ)，通過現(xiàn)代與傳統(tǒng)相融合，自上而下與自下而上的措施互補(bǔ)，可望形成一個全民參與保護(hù)、同時從保護(hù)中受益的發(fā)展新模式。

可可西里申遺提升三江源生態(tài)價值

2017年，可可西里申遺成功是三江源國家公園建設(shè)的重要成果之一。這年7月7日，在波蘭克拉科夫召開的第41屆世界遺產(chǎn)委員會大會上，青海可可西里申遺成功，成為我國面積最大、海拔最高的世界自然遺產(chǎn)地。

可可西里自然遺產(chǎn)地位于青海玉樹藏族自治州治多縣可可西里地區(qū)及索加鄉(xiāng)和曲麻萊縣曲麻河鄉(xiāng)，涉及可可西里國家級自然保護(hù)區(qū)和三江源國家級自然保護(hù)區(qū)索加—曲麻河分區(qū)。遺產(chǎn)地內(nèi)自然景觀、生態(tài)系統(tǒng)、野生動植物等遺產(chǎn)資源豐富，保存完整度高，是目前世界上原始生態(tài)環(huán)境保存最完整的地區(qū)之一。遺產(chǎn)地包含一條從三江源到可可西里的完整的遷徙路線，是迄今已知的藏羚羊所有遷徙路線中保護(hù)最好的路線。

世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）在青?？煽晌骼锷陥笫澜缱匀贿z產(chǎn)項(xiàng)目的專家技術(shù)評估報告中稱：青海可可西里提名遺產(chǎn)地是世界上最大、最年輕的高原的一部分，擁有非凡的自然美景，其美麗超出人類想象，在所有方面都嘆為觀止。

可可西里發(fā)現(xiàn)的三分之一以上的高等植物是青藏高原特有，靠這些植物生存的所有的食草哺乳動物也是青藏高原特有。在世界自然保護(hù)聯(lián)盟專家看來，這就是可可西里獨(dú)一無二、不可替代之處。

可可西里申遺成功也是三江源保護(hù)成效的一個縮影。回顧這些年艱辛探索之路，可以發(fā)現(xiàn)一些可以遵循的經(jīng)驗(yàn)，其中包括舉全省之力的制度保障，聚各方智慧的保護(hù)理念，凝結(jié)全民熱情的保護(hù)行動，以及民間力量的持續(xù)堅(jiān)守。

早在1988年，國務(wù)院就提出了在可可西里建立自然保護(hù)區(qū)的意見，1989年至1990年中國科學(xué)院和青海省政府對可可西里進(jìn)行了大規(guī)模綜合科學(xué)考察，提出在可可西里建立自然保護(hù)區(qū)的可行性報告。1991年，玉樹州在可可西里毗鄰的曲麻萊和治多縣成立西部工作委員會，正式全面啟動可可西里野生動物保護(hù)工作。1996年，可可西里被列為省級保護(hù)區(qū)，第二年，可可西里成立保護(hù)機(jī)構(gòu)，同年又晉升為國家級保護(hù)區(qū)，2007年，可可西里自然保護(hù)區(qū)被國家林業(yè)局批準(zhǔn)為全國示范自然保護(hù)區(qū)。

2014年10月，《青?？煽晌骼锷陥笫澜缱匀贿z產(chǎn)工作方案》正式印發(fā)實(shí)施，全面安排部署工作任務(wù)。此后三年，青海省把可可西里申遺列入全省生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，作為筑牢國家生態(tài)安全屏障、擴(kuò)大青海國際影響力的重要工作，在組織領(lǐng)導(dǎo)、資金保障、保護(hù)管理、環(huán)境綜合整治、擴(kuò)大對外宣傳等方面，進(jìn)行了一系列的安排部署。青海省人大常委會及時啟動遺產(chǎn)地立法工作，頒布實(shí)施了《青海省可可西里自然遺產(chǎn)地保護(hù)條例》，明確了遺產(chǎn)地保護(hù)管理的責(zé)任和義務(wù)，為可可西里申遺和未來的保護(hù)提供了有力的法制保障。

申遺是為了更好地保護(hù)，通過申遺挖掘可可西里自然遺產(chǎn)價值，找到其保護(hù)與發(fā)展的可持續(xù)之路。2016年，三江源國家公園管理局成立，可可西里整體劃轉(zhuǎn)至三江源國家公園管理局。三江源國家公園管理局一開始就對照遺產(chǎn)地管理的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建可可西里的保護(hù)模式。

呂植作為可可西里申遺專家組組長多次深入可可西里考察，他認(rèn)為，“可可西里申遺的成功，將從更高的層面保護(hù)這片凈土，這是中國向世界做出的莊嚴(yán)承諾。”

可可西里腹地九成以上的區(qū)域?qū)⒈蛔鳛閲?yán)格意義的荒野保護(hù)區(qū)，《保護(hù)世界自然與文化遺產(chǎn)公約》操作指南等國際公約和法律，將在可可西里得到最嚴(yán)格的執(zhí)行，這些公約包括“不在遺產(chǎn)地范圍內(nèi)為根除小型哺乳動物鼠兔采用毒殺行動”；“不強(qiáng)制安置或遷移遺產(chǎn)地緩沖區(qū)的傳統(tǒng)牧民”；“不在任何時候許可或提倡遺產(chǎn)地內(nèi)會威脅到動物遷徙路線的圍欄活動……”等非常具體的承諾。

中科院西北高原生物研究所研究員蘇建平說，世界遺產(chǎn)是人類共同的財富，在青藏高原首個世界自然遺產(chǎn)地，人們通過保護(hù)可以更好地享受生物多樣性帶來的福利。

世界目光集聚可可西里的那一刻，可可西里保護(hù)之路從此站在了新的歷史節(jié)點(diǎn)，與此同時，也讓世界看到意涵深遠(yuǎn)的“可可西里堅(jiān)守精神”。

在這片“生命禁區(qū)”里，原中共治多縣委副書記的杰?！に髂线_(dá)杰用他的生命吹響了號角。1994年1月18日，杰桑·索南達(dá)杰為抓捕盜獵分子犧牲，年僅40歲，他是新中國歷史上首位獻(xiàn)身生態(tài)保護(hù)的政府官員。

也有一代代新的守護(hù)者毅然踏上了全面保護(hù)可可西里的路上唱響的進(jìn)行曲，一代又一代的可可西里人，用自己堅(jiān)定的信念守護(hù)在這片圣潔的土地，鑄就了可可西里的精神高地……

所以，當(dāng)可可西里國家級自然保護(hù)區(qū)管理局局長布周從聯(lián)合國教科文組織駐華代表裴伯庸的手中接過世界遺產(chǎn)證書那一刻，見證可可西里過去滄桑和如今輝煌的布周局長感慨萬千：“這是所有可可西里人的夢想，為此很多人付出了太多的努力。”

如今，可可西里管理處索南達(dá)杰保護(hù)站就位于青藏公路邊上，四周是一望無際的曠野，保護(hù)站宛如一座千里無人煙的“孤島”。站長趙新錄1996年從部隊(duì)退伍后，便加入了可可西里自然保護(hù)區(qū)巡山隊(duì)的行列，在海拔近5000米的基層一線已經(jīng)工作了二十多年。

一代代可可西里人前赴后繼，保護(hù)和守望著這片凈土。他們用汗水、勇氣，甚至是生命，為可可西里鋪就了一條看不見的守護(hù)之路。他們的堅(jiān)守和呵護(hù)，讓可可西里取得了十年不再響起槍聲、野生動物種群成倍增加、令人肅然起敬的驕人成績，才能在世界屋脊上熠熠生輝。

三江源發(fā)展的持久動力

建立牧民群眾參與機(jī)制，這是三江源生態(tài)發(fā)展模式最大的創(chuàng)新。堅(jiān)持政府引導(dǎo)與公眾參與相結(jié)合，充分發(fā)揮牧民在保護(hù)工作中的主體作用，也是青海省在三江源生態(tài)保護(hù)工作中最重要的經(jīng)驗(yàn)之一。

自2005年以來，國家投入巨資支持三江源的保護(hù)，但是一個關(guān)鍵的問題是：如何處理三江源地區(qū)百姓的民生與生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)之間的關(guān)系？

青海省交出了創(chuàng)造性的答卷。

青海省在三江源國家公園創(chuàng)新建立了生態(tài)管護(hù)公益崗位機(jī)制，制定了生態(tài)管護(hù)公益崗位設(shè)置實(shí)施方案，實(shí)現(xiàn)了園區(qū)“一戶一崗”，共有17211名生態(tài)管護(hù)員持證上崗，三年來省財政共投入4.8億資金，戶均年收入增加21600元。

要實(shí)現(xiàn)國家公園和自然資源的嚴(yán)格保護(hù)和永續(xù)利用，核心是探索人與自然和諧共生模式。21世紀(jì)初，因?yàn)樯鷳B(tài)惡化，許多牧民告別了世世代代放牧的草原。與此同時，青海省開始探索符合當(dāng)?shù)氐谋Ｗo(hù)和發(fā)展之路。

為做好三江源地區(qū)生態(tài)保護(hù)工作，青海省創(chuàng)新體制機(jī)制，制定了《關(guān)于探索建立三江源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》《三江源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試行辦法》《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)三江源地區(qū)易地搬遷群眾可持續(xù)發(fā)展的意見》和《三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)生態(tài)管護(hù)員公益崗位設(shè)置及管理意見》，率先在三江源地區(qū)啟動了生態(tài)移民生活補(bǔ)助、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與評估、農(nóng)牧民技能培訓(xùn)與轉(zhuǎn)移就業(yè)、教育經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償?shù)妊a(bǔ)償機(jī)制。建立生態(tài)管護(hù)公益崗位制度，基本保證了三江源等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)貧困農(nóng)牧戶每戶有勞動能力、具備條件的1人從事生態(tài)公益管護(hù)工作。

通過政府引導(dǎo)和搭建平臺不斷拓寬公眾參與生態(tài)保護(hù)的渠道，設(shè)置三江源生態(tài)管護(hù)員公益崗位，安排草原管護(hù)員、三江源區(qū)天保工程管護(hù)公益崗位、重點(diǎn)公益林管護(hù)崗位，使牧民群眾積極參與三江源生態(tài)保護(hù)工作的主動性不斷增強(qiáng)，保護(hù)的主體作用得以彰顯。

從2011年開始，青海省在果洛、玉樹兩個藏族自治州啟動三江源生態(tài)公益性崗位試點(diǎn)工作。設(shè)置了草原生態(tài)管護(hù)員公益性崗位試點(diǎn)，實(shí)施濕地生態(tài)管護(hù)員制度，對三江源地區(qū)每2000公頃設(shè)置1名草原管護(hù)員。

2013年發(fā)布的《青海三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)二期工程規(guī)劃》中指出，應(yīng)當(dāng)“著力促進(jìn)生態(tài)保護(hù)、民生改善和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展”，“建立規(guī)范長效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制……強(qiáng)化受償者和保護(hù)者權(quán)責(zé)”。2018年發(fā)布的《三江源國家公園總體規(guī)劃》（簡稱《總體規(guī)劃》）中提到：“處理好當(dāng)?shù)啬撩袢罕娙姘l(fā)展與資源環(huán)境承載能力的關(guān)系，促進(jìn)生產(chǎn)生活條件改善，全面建成小康社會，形成人與自然和諧發(fā)展新模式”，“充分尊重地域民族文化，將挖掘、傳承、發(fā)揚(yáng)本土文化的生態(tài)保護(hù)基因及符合社會主義核心價值觀的優(yōu)秀文化作為傳承發(fā)揚(yáng)的重要內(nèi)容”。

設(shè)置生態(tài)管理公益崗位是讓三江源當(dāng)?shù)啬撩駞⑴c到自然保護(hù)實(shí)踐中并從自然保護(hù)中受益的重要方式。設(shè)置生態(tài)公益崗始于三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)，生態(tài)試驗(yàn)區(qū)率先試驗(yàn)“生態(tài)補(bǔ)償”，也就是“生態(tài)有償服務(wù)”機(jī)制，同時，國務(wù)院的決定也提出生態(tài)試驗(yàn)區(qū)要發(fā)揮“農(nóng)牧民為主體的保護(hù)”。這是一個基于高原傳統(tǒng)文化的、新的保護(hù)理念和實(shí)踐，在世界范圍內(nèi)都具有創(chuàng)新的意義，而生態(tài)試驗(yàn)區(qū)的關(guān)鍵，是示范生態(tài)文明，以及從中央到地方各級政府從根本上遏制三江源地區(qū)生態(tài)退化趨勢的決心。

2011年頒布的《青海省人民政府關(guān)于三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)生態(tài)管護(hù)員公益崗位設(shè)置及管理意見》（以下簡稱《意見》）中提出，要建立一支“牧民為主、專兼結(jié)合、管理規(guī)范、保障有力”的生態(tài)管護(hù)員隊(duì)伍，要充分調(diào)動農(nóng)牧民參與生態(tài)管護(hù)的積極性，切實(shí)發(fā)揮農(nóng)牧民自我管理、自我約束作用，提升草原、林地和濕地管護(hù)成效。根據(jù)《意見》，自2012年起，三江源地區(qū)已設(shè)置草原管護(hù)員崗位10996個，濕地管護(hù)員崗位963個。

2016年頒布的《中國三江源國家公園體制試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》）指出，三江源國家公園以“突出并有效保護(hù)恢復(fù)生態(tài)”為主要任務(wù)，并明確規(guī)定，為探索人與自然和諧發(fā)展的模式：“每個牧戶設(shè)置一個管護(hù)崗位，使牧民由草原利用轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)生態(tài)為生，兼顧適度利用，建立牧民群眾生態(tài)保護(hù)業(yè)績與收入掛鉤機(jī)制”。

《總體規(guī)劃》中借鑒了《方案》中對牧民管護(hù)崗位的具體定位：按照三江源國家公園園區(qū)內(nèi)牧民“戶均一崗”，負(fù)責(zé)對園區(qū)內(nèi)的濕地、河源水源地、林地、草地、野生動物進(jìn)行日常巡護(hù)，開展法律法規(guī)和政策宣傳，發(fā)現(xiàn)報告并制止破壞生態(tài)行為，監(jiān)督執(zhí)行禁牧和草畜平衡情況。

根據(jù)《總體規(guī)劃》，在三江源國家公園范圍內(nèi)有16621戶牧民，故應(yīng)設(shè)置生態(tài)管護(hù)公益崗位16621個，按照每個崗位月工資1800元，年工資21600元計(jì)算，三江源國家公園每年在生態(tài)公益崗位上的投入將達(dá)到4億元。

青海省農(nóng)牧廳草原處負(fù)責(zé)人王孝發(fā)說，生態(tài)公益性崗位的設(shè)立，不僅緩解了牧區(qū)就業(yè)壓力，而且把生態(tài)保護(hù)權(quán)限有效地延伸到了普通牧民手中。青海省人大代表、玉樹州稱多縣竹節(jié)寺住持旦布洛周認(rèn)為，讓三江源地區(qū)牧民群眾廣泛參與生態(tài)保護(hù)，可以說是事半功倍。在藏族傳統(tǒng)信仰中，注重人與自然和諧共處，有較強(qiáng)的生態(tài)保護(hù)意識。

2016年，國家落實(shí)新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵。青海省又將三江源地區(qū)生態(tài)保護(hù)與精準(zhǔn)脫貧相結(jié)合，充分調(diào)動牧民群眾保護(hù)生態(tài)的積極性，創(chuàng)新生態(tài)管護(hù)公益崗位機(jī)制，在原有2554個林地、濕地單一生態(tài)管護(hù)崗位基礎(chǔ)上，新設(shè)一批生態(tài)管護(hù)公益崗位，系統(tǒng)推進(jìn)山、水、林、草、湖組織化管護(hù)。

2016年9月，北京的民間環(huán)保機(jī)構(gòu)曾對三江源國家公園長江源區(qū)內(nèi)曲麻萊縣措池村、瀾滄江源區(qū)內(nèi)雜多縣地青村和年都村90戶藏族牧民進(jìn)行調(diào)查，94.4%的牧民認(rèn)為“保護(hù)環(huán)境是生活中最重要的事情”，56.7%的牧民認(rèn)同“保護(hù)環(huán)境比發(fā)展經(jīng)濟(jì)更加重要”，91.1%的牧戶愿意參與生態(tài)公益崗位等保護(hù)環(huán)境的工作。被調(diào)查牧民對問題“你認(rèn)為參與保護(hù)環(huán)境工作最需要哪方面的支持”的回答，可以看出，牧民最希望的是政府能夠組織保護(hù)工作并提供需要的裝備，其次是得到適當(dāng)?shù)默F(xiàn)金補(bǔ)助。顯然，生態(tài)管護(hù)公益崗位是能夠得到牧民充分支持的，同時，由政府組織管護(hù)崗位，也很好地回應(yīng)了牧民參與保護(hù)工作、保護(hù)家鄉(xiāng)環(huán)境的愿望。

扎西才仁是在三江源之一的長江源頭沱沱河牧區(qū)出生長大的牧民。2004年，長江源頭沱沱河地區(qū)的128戶、407名貧困牧民離開祖祖輩輩放牧的草場，走下平均海拔4800米的唐古拉山，來到格爾木市近郊的長江源村。離開牧區(qū)后，扎西才仁家里就沒有了牛羊，世代游牧的草場便處于禁牧狀態(tài)。作為移居牧民的第二代，扎西才仁早已適應(yīng)了山下便捷舒適的生活。作為家里的青壯年，扎西才仁開辦過雜貨店，外出打過工，卻一直沒有找到穩(wěn)定且自己喜歡的工作。2011年，國家實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制相關(guān)政策，2012年，青海省又配套設(shè)立了草原生態(tài)管護(hù)員這一公益性崗位。至此，扎西才仁終于有了一份自己喜歡的工作，并且在2013年正式上崗。

盡管作為公益性崗位，管護(hù)員的收入不算多，但在扎西才仁的父親申格看來，能時?；氐姐舆吶フ湛醋孀孑呡叿拍恋拿利惒菰咽悄蟮臉s幸。申格說：“草原生態(tài)保護(hù)對牧民來說是最大的責(zé)任。我們?nèi)艘呀?jīng)搬下來了，但我們的心還在草原上，因?yàn)樽孀孑呡呍诓菰仙畹娜耍峭坏舨菰?。?/p>

草原生態(tài)管護(hù)員的工作主要包括協(xié)助草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)做好草原巡查和違法行為舉報等方面，一年一聘，經(jīng)考核合格后可以續(xù)聘，每年可為聘用人員帶來最多21600元的純收入。

青海果洛藏族自治州有三個鄉(xiāng)位于三江源國家公園的黃河源核心區(qū)內(nèi)。這三個鄉(xiāng)在2017年底按照“一戶一崗一人”的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)生態(tài)管護(hù)員公益崗位覆蓋所有牧戶。果洛州農(nóng)牧局副局長魏吉全說：“在國家公園管理體制改革試點(diǎn)啟動后，把山水、林草湖一體管護(hù)，所有的管護(hù)員公益崗位歸并為統(tǒng)一的生態(tài)管護(hù)員。按照一戶一崗的原則，就實(shí)現(xiàn)了牧民從利用草原向管護(hù)草原兼顧利用的轉(zhuǎn)變，這是一個節(jié)點(diǎn)?！?/p>

魏吉全認(rèn)為，把生態(tài)管護(hù)與精準(zhǔn)扶貧結(jié)合起來，將這一公益崗位覆蓋所有牧戶，抓住了協(xié)調(diào)草原生態(tài)、生產(chǎn)、生活的關(guān)鍵?，F(xiàn)在牧民養(yǎng)的生畜比以前少了，收入?yún)s比以前多了。這樣一來，長期困擾牧區(qū)的牧業(yè)轉(zhuǎn)型、牧戶轉(zhuǎn)產(chǎn)、牧民轉(zhuǎn)業(yè)難題就很自然地被化解了。

提升國家公園生態(tài)公益崗位有效性的建議

三江源保護(hù)區(qū)的特點(diǎn)是有大量的牧民世代居住在保護(hù)區(qū)內(nèi)，這里的保護(hù)沒有必要仿效，也沒有可能像其他保護(hù)區(qū)一樣開展封閉式的管理。因此三江源的保護(hù)必須以人為本，有長期的福澤幾代人的前瞻性，避免短期、以項(xiàng)目為導(dǎo)向的做法。

學(xué)者普遍認(rèn)為，把當(dāng)?shù)啬撩褶D(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)人（主體），政府通過財政支付的方式“購買”當(dāng)?shù)啬撩竦谋Ｗo(hù)服務(wù)，使當(dāng)?shù)啬撩駨纳鷳B(tài)保護(hù)中受益，逐漸形成一個全民保護(hù)的模式，這是三江源地區(qū)最為有效和可行的保護(hù)措施。

2017年11月，北京大學(xué)自然保護(hù)與社會發(fā)展研究中心完成了最新的調(diào)研報告《社區(qū)為主體的保護(hù)：對三江源國家公園生態(tài)管護(hù)公益崗位的思考》，報告指出，在世界范圍內(nèi)的自然保護(hù)研究和實(shí)踐中，建立完全杜絕人為干擾的嚴(yán)格保護(hù)區(qū)不是惟一的選項(xiàng)。本土社區(qū)和居民以及他們傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活活動不再被視為自然保護(hù)的對立面，尋求本土社區(qū)與自然保護(hù)之間的平衡已經(jīng)成為主流的選擇。

報告指出，社區(qū)參與是實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)目標(biāo)的重要途徑，也是我國國家公園建設(shè)的重要組成部分。青海省三江源國家公園在前期試點(diǎn)中設(shè)置了17211個生態(tài)管理公益崗位，當(dāng)?shù)啬撩褚虼顺蔀槿幢Ｗo(hù)的主要力量。

通過對三江源地區(qū)已進(jìn)行的生態(tài)管理公益崗位的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于傳統(tǒng)文化和環(huán)保宣傳的影響，三江源當(dāng)?shù)夭刈迥撩窬哂休^高的保護(hù)環(huán)境意識和參與保護(hù)行動的強(qiáng)烈愿望，生態(tài)公益崗位是對這種愿望的良好回應(yīng)。但在實(shí)踐中，因?yàn)樾枰骖櫶嵘鷳B(tài)保護(hù)成效、提升牧民收入、扶貧等多重目標(biāo)，生態(tài)管護(hù)員的選拔、管理、考核等并未按照最大化保護(hù)成效的方式進(jìn)行。

為了進(jìn)一步提升國家公園內(nèi)生態(tài)公益崗位的保護(hù)成效，該研究中心認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確生態(tài)管理公益崗位的定位，明確提升保護(hù)成效是第一位的任務(wù)；應(yīng)當(dāng)改進(jìn)現(xiàn)有體制，使基層政府有更多資源和空間組織管護(hù)工作，并增加社區(qū)的參與程度。

隨著中央政府對三江源保護(hù)的重視程度日益提升，各級財政向三江源地區(qū)投入了大量資源，這部分資源中的相當(dāng)部分被設(shè)計(jì)為以生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问较掳l(fā)到基層政府和牧民，其目的是通過支付補(bǔ)償?shù)姆绞剑瑩Q取牧民改變某些行為（如減少牲畜數(shù)量，參與生態(tài)管護(hù)）。然而在實(shí)際執(zhí)行中，越來越高的政策補(bǔ)貼已經(jīng)成為當(dāng)?shù)啬撩袷杖氲闹匾M成部分，但對牧民行為的改變則較為有限。

國內(nèi)外大量研究都說明，單純的“發(fā)錢”并不能改變居民與環(huán)境相關(guān)的行為，甚至可能打破傳統(tǒng)的對環(huán)境友好的社會規(guī)范體系，引發(fā)更嚴(yán)重的后果。

決定生態(tài)補(bǔ)償成效的并非只有投入資金的多少，而是這些投入能否促使當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)自內(nèi)心地認(rèn)同自然保護(hù)，并主動參與到保護(hù)行動當(dāng)中。在居民明確保護(hù)行動的目標(biāo)、好處，哪些群體做了哪些事情能夠得到補(bǔ)貼，能夠?qū)⒀a(bǔ)償與自然保護(hù)的目標(biāo)和行為聯(lián)系在一起的情況下，補(bǔ)償才可以與社會規(guī)范有機(jī)結(jié)合，由外部激勵轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部激勵，從而更有效地改變居民的行為。

要讓三江源牧民深入了解各類生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊饬x，還需要投入更多資源，這里的資源不單指資金，更重要的是大量細(xì)致的針對生態(tài)管護(hù)員群體的解釋、組織、教育、培訓(xùn)工作。惟有管護(hù)員充分了解自己工作的目的，能將管護(hù)工作與愛護(hù)自然、保護(hù)家鄉(xiāng)結(jié)合起來，激發(fā)他們的使命感和自豪感，生態(tài)管護(hù)公益崗位才能最大程度地起到生態(tài)保護(hù)的作用。

除行政體制內(nèi)部的改進(jìn)外，在三江源地區(qū)的自然保護(hù)中，社區(qū)的重要性應(yīng)當(dāng)受到更充分的重視。在政府和社區(qū)之間，有廣闊的空間適合民間自然保護(hù)機(jī)構(gòu)填補(bǔ)。自然保護(hù)問題本身的復(fù)雜性需要專業(yè)人員進(jìn)行研究，并對保護(hù)成效進(jìn)行考核；社區(qū)與牧民的保護(hù)積極性和傳統(tǒng)生態(tài)知識也需要與現(xiàn)代科學(xué)知識與管護(hù)工具進(jìn)行結(jié)合。這些都需要專業(yè)化人員和機(jī)構(gòu)的參與，而最適合承擔(dān)這一部分工作的正是民間機(jī)構(gòu)。這也是《總體規(guī)劃》中提出的“擴(kuò)大社會力量參與”具體的實(shí)現(xiàn)方式。

該調(diào)研報告建議當(dāng)?shù)卣鞔_生態(tài)管護(hù)公益崗位的定位，樹立“生態(tài)管護(hù)成效優(yōu)先”的目標(biāo)，改革不盡合理的行政體制。

如果三江源國家公園能夠逐步搭建更立體的保護(hù)模式，建立起一個由中央和地方政府提供資源、分配資源、提供政策指導(dǎo)，并進(jìn)行考核和監(jiān)督；由基層政府向社區(qū)賦權(quán)，負(fù)責(zé)社區(qū)協(xié)調(diào)和對社區(qū)的監(jiān)督；由民間機(jī)構(gòu)為社區(qū)提供技術(shù)支持，為成效考核提供技術(shù)咨詢；由社區(qū)根據(jù)自身情況決定保護(hù)方式，充分參與，充分發(fā)揮自身的社會資本，成為自然保護(hù)的主體——這樣的一個保護(hù)模式，一定會將三江源地區(qū)的自然保護(hù)工作推上新的高度。